王君琦

我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變以行政審批制度改革為突破口，大力推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)，先后分六批取消和下放行政審批等，取得了巨大成效，極大地激發(fā)了市場(chǎng)和社會(huì)活力。但在實(shí)施過(guò)程中，仍存在一些問(wèn)題和難點(diǎn)，我們要以問(wèn)題為導(dǎo)向進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)。

數(shù)量質(zhì)量堪憂

簡(jiǎn)政放權(quán)猶如政府部門(mén)從自己身上割肉。有的地方政府希望這場(chǎng)風(fēng)趕緊刮過(guò)去，至多不過(guò)就是“雨過(guò)地皮濕”，在執(zhí)行中為放而放、為完成任務(wù)而放、明放暗不放、嘴上放手里不放、空放虛放。簡(jiǎn)政放權(quán)改革的“最初一公里”的力度確實(shí)不小，但也不同程度存在“中梗阻”、口惠實(shí)不至等問(wèn)題。有的地方甚至專門(mén)做了改革的“典型”、“景點(diǎn)”，給上級(jí)匯報(bào)很“好看”，但百姓創(chuàng)業(yè)依然很“難受”。在實(shí)踐中，簡(jiǎn)政放權(quán)數(shù)量質(zhì)量堪憂。

行政審批事項(xiàng)數(shù)量模糊不清。無(wú)論是中央有關(guān)部門(mén)，還是地方政府，最難說(shuō)清楚、最不容易說(shuō)明白的就是行政審批的數(shù)量。取消和下放的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、口徑不一致、步調(diào)不協(xié)調(diào)。同樣都是行政審批，有的部門(mén)是指小項(xiàng)，有的部門(mén)是指大項(xiàng)。一些部門(mén)在數(shù)量上玩打包、拆分游戲。在上報(bào)取消和下放行政審批事項(xiàng)的數(shù)量上，將大項(xiàng)拆分出若干小項(xiàng)，以完成數(shù)量目標(biāo);而在保留的行政審批事項(xiàng)中，則將若干小項(xiàng)合并打包為一項(xiàng)予以保留。不少部門(mén)保留的行政審批事項(xiàng)數(shù)量看似不多，但實(shí)際每一項(xiàng)都包含若干眾多子項(xiàng)，部分子項(xiàng)取消和下放后，仍有大量的行政審批子項(xiàng)予以保留。而各部門(mén)保留的項(xiàng)目差異較大，保留的事項(xiàng)也交叉嚴(yán)重。目前不少地方探索推出審批權(quán)力清單和政府權(quán)力清單，但因?yàn)榇笮№?xiàng)的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，導(dǎo)致很多地方在推進(jìn)改革中各成一套體系和話語(yǔ)系統(tǒng)。這不僅影響了取消和下放的實(shí)際效果，也給保留事項(xiàng)的管理帶來(lái)不便。

行政審批事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)模糊界定不清。在新一輪簡(jiǎn)政放權(quán)改革中，關(guān)于行政許可審批、非行政許可審批與行政事業(yè)性收費(fèi)、資質(zhì)資格認(rèn)定、評(píng)比達(dá)標(biāo)表彰評(píng)估、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付等概念、標(biāo)準(zhǔn)界定不清，其間關(guān)系也很模糊。不同的部門(mén)實(shí)施性質(zhì)相同或相近的行政審批事項(xiàng)，取消和下放的標(biāo)準(zhǔn)和步驟也不盡一致。有的事項(xiàng)涉及多個(gè)部門(mén)，存在重復(fù)審批問(wèn)題。

部分取消和下放事項(xiàng)含金量不高。我們可以從行政審批事項(xiàng)所附著的管理權(quán)限大小，審批事項(xiàng)所影響的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、經(jīng)濟(jì)總量、行政相對(duì)人數(shù)量、微觀市場(chǎng)活動(dòng)及資金量等因素，來(lái)觀察取消和下放行政審批事項(xiàng)的含金量。應(yīng)該說(shuō)，新一輪取消和下放的行政審批事項(xiàng)中有很多項(xiàng)目是有一定的含金量的，尤其是城市軌道交通投資項(xiàng)目、非金融類境外直接投資項(xiàng)目等取消和下放后，對(duì)激發(fā)市場(chǎng)和社會(huì)活力產(chǎn)生了積極影響。但也要看到，也有部分取消和下放的事項(xiàng)含金量不高。取消和下放行政審批項(xiàng)目的含金量猶如“燉排骨”一樣，加把火，撇出一層油，再加把火，又撇出一層油，沒(méi)有改革壓力“油水”出不來(lái)，它表現(xiàn)在：

以數(shù)充質(zhì)型。有的取消和下放的事項(xiàng)多集中在比較偏僻或業(yè)務(wù)量極少的專業(yè)領(lǐng)域，經(jīng)濟(jì)總量占比不大，與經(jīng)濟(jì)運(yùn)行關(guān)聯(lián)度不強(qiáng)，對(duì)激發(fā)市場(chǎng)、企業(yè)和社會(huì)活力作用不明顯;有的甚至是多年來(lái)根本沒(méi)有審批業(yè)務(wù)的“零審批”和“僵尸審批項(xiàng)目”，屬于早就應(yīng)該取消或下放的，只是因?yàn)樘幨衣毮?、人員配備等原因，沒(méi)有取消。

改頭換面型。有的部門(mén)將一些非行政許可項(xiàng)目調(diào)整為政府內(nèi)部審批事項(xiàng)，或以備案管理來(lái)代替，雖然審批事項(xiàng)取消，其實(shí)質(zhì)不過(guò)是換了一副面孔、改了一種管理方式而已，仍然行審批之實(shí)。

監(jiān)管問(wèn)題凸顯

放和管是簡(jiǎn)政放權(quán)的車之兩輪，在放的過(guò)程中也要加強(qiáng)管理。管的問(wèn)題主要表現(xiàn)在監(jiān)管觀念、能力、手段、力度等方面。

監(jiān)管理念有誤區(qū)。職能轉(zhuǎn)變是一場(chǎng)政府的自我革命，簡(jiǎn)政放權(quán)亟須監(jiān)管觀念更新。一些部門(mén)長(zhǎng)期以來(lái)習(xí)慣于“畫(huà)圈圈”、搞審批、“以批代管”， 監(jiān)管就是檢查、就是罰款、就是等企業(yè)出了問(wèn)題去處罰。還有的地方部門(mén)把監(jiān)管簡(jiǎn)單理解為取消和下放事項(xiàng)的落實(shí)與銜接，甚至把“保留審批事項(xiàng)”本身當(dāng)成監(jiān)管，以阻撓進(jìn)一步取消和下放行政審批事項(xiàng)。

監(jiān)管能力跟不上。近年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活中不斷出現(xiàn)一些新業(yè)態(tài)、新現(xiàn)象，如互聯(lián)網(wǎng)金融、社會(huì)力量舉辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等，但相關(guān)監(jiān)管部門(mén)的能力和水平一時(shí)還跟不上，一些相關(guān)部門(mén)不知如何管，考驗(yàn)著政府監(jiān)管能力和智慧。市縣級(jí)政府部門(mén)普遍面臨監(jiān)管力量不足、能力不夠、信息技術(shù)硬件缺失等問(wèn)題。在東南沿海的一些發(fā)達(dá)縣市，食品生產(chǎn)、藥品生產(chǎn)企業(yè)大量聚集，而區(qū)縣一級(jí)的監(jiān)管管理人員編制極少，根本無(wú)力實(shí)施全面有效監(jiān)管。

監(jiān)管方式方法有待創(chuàng)新。在監(jiān)管方式上，一些政府部門(mén)仍然帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的痕跡，對(duì)新的市場(chǎng)監(jiān)管方式、方法、模式不適應(yīng)，傳統(tǒng)的以罰代管、以禁代管方法亟待改進(jìn)和創(chuàng)新。尤其是取消和下放行政審批權(quán)以后，很多企業(yè)普遍希望早日建立統(tǒng)一的市場(chǎng)主體信用平臺(tái)，但地方政府部門(mén)仍然各自為政，信用平臺(tái)基礎(chǔ)設(shè)施基本建設(shè)處于碎片化狀態(tài)。

監(jiān)管機(jī)制尚未建立。目前取消和下放的很多審批事項(xiàng)及監(jiān)管責(zé)任，都有相應(yīng)的法律法規(guī)依據(jù)，但由于上位法修改緩慢，制約了監(jiān)管的跟進(jìn)。有的部門(mén)在取消和下放某項(xiàng)行政審批事項(xiàng)后，有關(guān)部門(mén)也在積極修訂相關(guān)管理?xiàng)l例，但在條例出臺(tái)之前，短期內(nèi)難以形成有效監(jiān)管，由放、管不同步帶來(lái)的管理真空在過(guò)渡期內(nèi)大量存在。有問(wèn)卷調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，17.5%的受訪企業(yè)反映“取消和下放事項(xiàng)后無(wú)后續(xù)監(jiān)管”，而61.3%的受訪企業(yè)甚至“不了解取消和下放后有沒(méi)有后續(xù)監(jiān)管”，這說(shuō)明，在審批管制弱化后，亟須探索規(guī)劃指導(dǎo)、標(biāo)準(zhǔn)約束、財(cái)政標(biāo)桿、執(zhí)法監(jiān)督、信息服務(wù)等措施，建立新的監(jiān)管機(jī)制。

審批有待規(guī)范

簡(jiǎn)政放權(quán)，放和管固然重要，但如何規(guī)范實(shí)施保留的行政審批項(xiàng)目依然是重頭戲，然而在新一輪簡(jiǎn)政放權(quán)過(guò)程中，當(dāng)人們的注意力和關(guān)注點(diǎn)在放得多少、管得如何的時(shí)候，如何進(jìn)一步規(guī)范對(duì)已有項(xiàng)目的審批卻仍是困擾企業(yè)和市場(chǎng)的一大頭疼事。

行政審批中的暗箱操作、自由裁量權(quán)過(guò)大現(xiàn)象仍然明顯。一些部門(mén)的審批權(quán)過(guò)于集中，自由裁量權(quán)過(guò)大，這必然導(dǎo)致尋租行為發(fā)生。調(diào)研中，東部沿海省份的一家熱電企業(yè)代表反映，“很多項(xiàng)目動(dòng)輒上億元，報(bào)到有關(guān)部門(mén)，批或者不批完全看一兩個(gè)人的意志。所以，為了上項(xiàng)目，他縱然是鋼鐵做成的不腐之軀，我們用‘穿甲彈也要拿下，從外面攻不破，也要從內(nèi)部攻破?！彼?，某些審批權(quán)力集中部門(mén)的個(gè)別官員出事不是偶然的。權(quán)力過(guò)于集中是導(dǎo)致行政審批不規(guī)范和暗箱操作的重要原因。

很多項(xiàng)目審批流程長(zhǎng)、耗時(shí)多。有地方反映，減少行政審批項(xiàng)目固然重要，但壓縮審批時(shí)限，提高行政效能同樣重要。某些產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目審批耗時(shí)較長(zhǎng)，有的甚至需要1年才能落地。很多項(xiàng)目拖拖就拖黃了，嚴(yán)重影響了企業(yè)和市場(chǎng)的積極性。有地方企業(yè)舉例，有的城市投資項(xiàng)目，需經(jīng)歷20個(gè)委辦局53個(gè)處室、中心、站，100多個(gè)審批環(huán)節(jié)，蓋108個(gè)章，全流程共需要799個(gè)審批工作日，還需辦理36項(xiàng)繳費(fèi)手續(xù)。另外，在審批下放提速后，一些地方政府部門(mén)工作人員態(tài)度消極，人為設(shè)置障礙，行政不作為甚至故意刁難現(xiàn)象，也會(huì)拉長(zhǎng)審批流程。

行政審批標(biāo)準(zhǔn)化缺失。有關(guān)方面還沒(méi)有普遍實(shí)施行政審批標(biāo)準(zhǔn)化，很多部門(mén)沒(méi)有明確承諾審批時(shí)限。各地行政審批制度改革也缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，同一事項(xiàng)在不同地區(qū)可能有不同規(guī)范形式。實(shí)施每一審批事項(xiàng)的依據(jù)、條件不明確，審批程序不規(guī)范，審批行為、審批權(quán)力行使不透明，部門(mén)之間、法律規(guī)范之間互為前置、互相矛盾的審批怪圈大量存在，相互扯皮的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

社會(huì)組織服務(wù)問(wèn)題突出。社會(huì)組織本應(yīng)為政府行政審批提供專業(yè)化服務(wù)，而目前我國(guó)一些中介組織或行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)育落后，尚難以發(fā)揮自律、中介和獨(dú)立第三方的作用。有的服務(wù)不規(guī)范、亂收費(fèi)，有些甚至變成了“二政府”，其公信力和能力亟須提高。一些行業(yè)協(xié)會(huì)、中介組織還與相應(yīng)的行政審批部門(mén)或人員有或明或暗的關(guān)系，甚至存在利益輸送，部分改革紅利，被中介評(píng)估機(jī)構(gòu)蠶食了。

改革需要配套

取消和下放行政審批事項(xiàng)需要上下配套。審批經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，政府管理經(jīng)濟(jì)社會(huì)的方式以行政審批為主，而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)客觀上要求市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，政府管理方式應(yīng)轉(zhuǎn)向事中事后監(jiān)管為主。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的慣性使得許多部門(mén)陷入了審批經(jīng)濟(jì)的泥潭不能自拔，行政審批已經(jīng)滲透于機(jī)構(gòu)、編制、人員、制度甚至法律法規(guī)，已經(jīng)內(nèi)化于部門(mén)利益之中，已經(jīng)貫穿于運(yùn)行之中，有的甚至和部門(mén)機(jī)構(gòu)設(shè)置、編制配置共存亡，離開(kāi)了審批，一個(gè)處室和機(jī)構(gòu)設(shè)置就沒(méi)有存在的必要了。因此，取消和下放行政審批事項(xiàng)之后，剩下全是硬骨頭，每推進(jìn)一步，難度加大十分。同時(shí)，隨著國(guó)務(wù)院不斷下放行政審批事項(xiàng)給省一級(jí)，省級(jí)行政審批項(xiàng)目的總量呈增加趨勢(shì)。這些都給省級(jí)政府進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)帶來(lái)一定的難度和壓力。

行政審批制度改革與法律修改需要配套。目前，90%的國(guó)務(wù)院部門(mén)保留的行政審批事項(xiàng)是由法律法規(guī)確定的，一些本可以取消和下放的行政審批項(xiàng)目，因受法律法規(guī)制約而難以實(shí)施。法律法規(guī)清理速度緩慢，與行政審批制度改革的任務(wù)和時(shí)間要求不適應(yīng)、不配套。

行政審批制度改革的標(biāo)準(zhǔn)化需要統(tǒng)一。目前，行政審批工作缺乏統(tǒng)一的規(guī)范操作和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)非行政許可審批的界定缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，同一事項(xiàng)在不同的地方或部門(mén)，有的被界定為非行政審批事項(xiàng)予以取消，有的被界定為日常管理事項(xiàng)予以保留。界定標(biāo)準(zhǔn)上的不統(tǒng)一，不僅會(huì)增加清理工作難度，也直接影響實(shí)際效果。另外，對(duì)行政審批制度改革工作的考核尚沒(méi)有科學(xué)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，放多放少，減多減少，大都由部門(mén)把握，沒(méi)有考核壓力。因此，應(yīng)從政府治理能力現(xiàn)代化角度，推動(dòng)建立行政審批制度改革的指標(biāo)體系，對(duì)一個(gè)部門(mén)改革前后，多個(gè)部門(mén)之間的行政效能、行政成本、改革成效，進(jìn)行多維度的客觀評(píng)估和評(píng)價(jià)。

相關(guān)配套改革措施亟待完善。隨著行政審批事項(xiàng)不斷下放，基層政府工作部門(mén)任務(wù)增加，但人員編制、業(yè)務(wù)能力、經(jīng)費(fèi)保障以及權(quán)責(zé)關(guān)系沒(méi)有及時(shí)調(diào)整，基層權(quán)責(zé)利不對(duì)等。在轉(zhuǎn)移事項(xiàng)上，由于社會(huì)組織發(fā)育不夠成熟、不規(guī)范，社會(huì)公信力和服務(wù)能力不足，難以有效承接政府轉(zhuǎn)移的職能。這些情況在一定程度上制約了簡(jiǎn)政放權(quán)工作的深入推進(jìn)，亟須通過(guò)制定相應(yīng)的配套措施加以解決。

（作者單位：國(guó)家行政學(xué)院決策咨詢部）

責(zé)任編輯：杜梅萍