范恒山

·本刊專論·

新形勢下推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的若干思考

范恒山

我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)、改革進(jìn)入攻堅期，推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展是全面建成小康社會的內(nèi)在要求，是保持國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的客觀要求，是落實 “四個全面”戰(zhàn)略布局的必然要求。客觀分析當(dāng)前城鄉(xiāng)統(tǒng)籌面臨的機遇和挑戰(zhàn)，科學(xué)穩(wěn)妥地推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，對于全面建成小康社會、加快社會主義現(xiàn)代化進(jìn)程具有重要意義。

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌 發(fā)展規(guī)劃 新常態(tài)

當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)、改革進(jìn)入攻堅期，正處于城鎮(zhèn)化、工業(yè)化深入推進(jìn)階段。在此形勢下，推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展是全面建成小康社會的內(nèi)在要求，是保持國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的客觀要求，是落實 “四個全面”戰(zhàn)略布局的必然要求。客觀分析當(dāng)前城鄉(xiāng)統(tǒng)籌面臨的機遇和挑戰(zhàn)，科學(xué)穩(wěn)妥地推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，對于全面建成小康社會、加快推進(jìn)社會主義現(xiàn)代化進(jìn)程具有重要意義。

一、新中國成立以來城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展的基本歷程

（一）改革開放之前城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展?fàn)顩r

改革開放之前，我國城鄉(xiāng)關(guān)系主要體現(xiàn)為 “農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、農(nóng)村支持城市”。在當(dāng)時薄弱的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和特殊的政治環(huán)境下，國家依靠農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的支持，迅速建立了比較完備的國民經(jīng)濟(jì)體系，為中國特色社會主義事業(yè)發(fā)展奠定了較為堅實的基礎(chǔ)。

新中國成立之時，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，城鄉(xiāng)之間差距較為嚴(yán)重，上海、廣州等城市呈現(xiàn)現(xiàn)代化氣息，但大部分農(nóng)村地區(qū)停滯在封建社會自然經(jīng)濟(jì)之中，某些少數(shù)民族地區(qū)仍處于奴隸社會階段。面對這一現(xiàn)實，1949年3月七屆三中全會上，毛澤東提出了“城鄉(xiāng)必須兼顧，決不可丟掉農(nóng)村僅顧城市”的政策方針。這一時期，國家對農(nóng)村發(fā)展非常重視，全面推進(jìn)社會主義改造，發(fā)動群眾大規(guī)模開展農(nóng)村水利、交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，農(nóng)村面貌發(fā)生較大的變化，基本做到城鄉(xiāng)穩(wěn)定、合作交流，這一時期城鄉(xiāng)差距明顯縮小。

1956年以后，在當(dāng)時特殊的國內(nèi)外政治環(huán)境下，為迅速改變 “落后就要挨打”的不利局面，中央確立了 “趕超型”發(fā)展戰(zhàn)略，優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)，國家城鄉(xiāng)政策向 “農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、農(nóng)村支持城市”轉(zhuǎn)變，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是工農(nóng)產(chǎn)品 “剪刀差”價格政策。國家工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，沒有足夠的資本積累支持工業(yè)發(fā)展，因此強制性地壓低勞動力、原材料、農(nóng)產(chǎn)品價格支持工業(yè)生產(chǎn)，糧食、棉花等主要農(nóng)產(chǎn)品價格一直維持在較低水平。同時，為了保證工業(yè)獲得較高的利潤，國家提高工業(yè)產(chǎn)品價格，形成了長期以來的工農(nóng)產(chǎn)品 “剪刀差”價格政策。二是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)自由度不高。在當(dāng)時環(huán)境下，為了集中有限資源支持工業(yè)和城市發(fā)展，強調(diào)發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，國家限制或者關(guān)閉農(nóng)村集貿(mào)市場，“割資本主義尾巴”，不準(zhǔn)農(nóng)民從事家庭副業(yè)生產(chǎn)，限制甚至打擊商品自由流通。為了保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動力，加之工業(yè)對勞動力需求不大、國有企業(yè)勞動力 “宗族式”自我循環(huán)，國家限制農(nóng)村勞動力向非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)轉(zhuǎn)移，農(nóng)民自由流動和自主擇業(yè)的空間較小。三是城鄉(xiāng)二元社會管理制度。為了維持城市人口低工資、低消費，優(yōu)先保證工業(yè)從業(yè)者的各種利益，除了實施工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品 “剪刀差”價格政策之外，國家還出臺了戶籍管理制度、社會保障制度、糧食配給制度、勞動就業(yè)制度等一系列安排，形成了 “城鄉(xiāng)分治、一國兩策”的社會管理模式。

（二）改革開放以來城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展?fàn)顩r

黨的十一屆三中全會確立的改革開放戰(zhàn)略，推動我國由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會向現(xiàn)代工業(yè)社會轉(zhuǎn)型、由傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)向社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變，城市和農(nóng)村均得到了快速發(fā)展。但是在市場經(jīng)濟(jì)條件下，城市不斷吸納農(nóng)村要素資源，城鄉(xiāng)差距在發(fā)展中有擴(kuò)大趨勢。十六大以后，中央重視城鄉(xiāng)統(tǒng)籌問題，城鄉(xiāng)關(guān)系逐步轉(zhuǎn)向統(tǒng)籌融合發(fā)展。

改革開放以來，我國城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展先后經(jīng)歷以下幾個過程。受益于 “普惠型”改革政策，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)獲得了較大的發(fā)展，城鄉(xiāng)差距有所縮小。從1978年安徽小崗村發(fā)起 “包產(chǎn)到戶”改革到1984年全國基本實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，充分調(diào)動了農(nóng)民的積極性，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和整個國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。同時，隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率提高，農(nóng)村富余勞動力大量釋放并開始向城市和二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，農(nóng)民收入水平較快提高。市場經(jīng)濟(jì)條件下，農(nóng)村要素資源長期低價向城市流動，城鄉(xiāng)差距在發(fā)展中有擴(kuò)大趨勢。上世紀(jì)80年代到90年代，隨著改革開放的不斷推進(jìn)，城市對農(nóng)村要素資源的吸納效應(yīng)越來越強。勞動力要素方面，全國每年2億～3億的農(nóng)村勞動力向城市和沿海地區(qū)流動，農(nóng)民工工資長期維持在較低水平，農(nóng)民工的付出與回報不成正比。金融要素方面，國家金融信貸資源主要支持城市發(fā)展，農(nóng)村儲蓄取之于農(nóng)但未用之于農(nóng)，城市對農(nóng)村金融的不斷 “抽血”，是農(nóng)村發(fā)展長期落后的重要原因。土地要素方面，農(nóng)村集體土地進(jìn)入市場要經(jīng)過征收，農(nóng)業(yè)用地征收價格與國家建設(shè)用地出讓價格差距較大，土地 “剪刀差”價格政策進(jìn)一步加劇了城鄉(xiāng)發(fā)展的不平等。居民收入方面，1985年國家取消農(nóng)村教育補貼，農(nóng)村每年征收的教育提留達(dá)300億～500億元，農(nóng)民負(fù)擔(dān)較重。國有企業(yè)職工、機關(guān)事業(yè)單位人員收入因為工資改革而很快提高，獎金、各類補貼高于基本工資。1985年，城市居民收入是農(nóng)村居民收入的1．8倍，而到2000年，差距擴(kuò)大到了2．8倍。面對較為突出的城鄉(xiāng)矛盾，中央提出城鄉(xiāng)統(tǒng)籌要求，城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展進(jìn)入新時期。上世紀(jì)90年代末，城鄉(xiāng)矛盾到了比較突出的時期，“農(nóng)民真苦、農(nóng)村真窮、農(nóng)業(yè)真危險”概括了當(dāng)時的形勢。面對日益擴(kuò)大的城鄉(xiāng)差距，2002年黨的十六大提出了實施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要方略；十六屆三中全會提出“五個統(tǒng)籌”并將 “城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”放在首位；十六屆四中全會提出了 “兩個基本趨勢”的重要論斷，確立了 “工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村，實現(xiàn)工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與農(nóng)村協(xié)調(diào)發(fā)展”的政策方針。2004年開始，每年的中央1號文件都對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展進(jìn)行明確部署。十七屆三中全會提出了 “城鄉(xiāng)一體化”的要求。隨著取消農(nóng)業(yè)稅、增加農(nóng)業(yè)補貼、加強農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等一系列強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策的實施，農(nóng)村發(fā)展步伐明顯加快。新一屆黨中央和國務(wù)院高度重視城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展問題，十八大報告指出，解決好農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題是全黨工作的重心，提出構(gòu)建以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系。2014年3月，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020）》發(fā)布，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌由政策性調(diào)整轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫刃越ㄔO(shè)。

總體來看，改革開放之前，我國走優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)道路，城鄉(xiāng)關(guān)系向 “二元結(jié)構(gòu)”發(fā)展；改革開放之后，伴隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城鄉(xiāng)關(guān)系經(jīng)歷了 “改善、停滯、再改善”等過程；在新的形勢下，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的力度不斷加強，隨著新型城鎮(zhèn)化、新型工業(yè)化的加快推進(jìn)，我國城鄉(xiāng)關(guān)系將進(jìn)入快速改善、一體發(fā)展的新階段。

二、當(dāng)前統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展面臨的問題與機遇

（一）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展面臨的主要問題

我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展任務(wù)仍然艱巨，中西部地區(qū)特別是老、少、邊、窮地區(qū)的農(nóng)村，在居民收入水平、基礎(chǔ)設(shè)施、社會保障、公共服務(wù)等方面仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市。對于這些情況，有關(guān)各方已經(jīng)有較為充分的認(rèn)識，正在采取措施應(yīng)對解決。當(dāng)前，推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展仍然存在以下幾個較為突出的問題。

一是政策和制度創(chuàng)新較為滯后。我國城鄉(xiāng)發(fā)展差距較大，與長期以來形成的城鄉(xiāng)二元制度有關(guān)，較為突出的是土地管理制度和戶籍管理制度。土地管理制度方面，農(nóng)民名義上是土地的主人，是土地增值最大的受益者，但在征收農(nóng)村土地過程中，農(nóng)民并沒有完全公平分享土地增值的收益。同時，十八屆三中全會已經(jīng)明確，要穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并長久不變，但當(dāng)前可供操作的具體政策尚未出臺，在農(nóng)村開展土地流轉(zhuǎn)、規(guī)模經(jīng)營等活動面臨后顧之憂，這是現(xiàn)階段制約城市資本、人才、技術(shù)向農(nóng)村流動的重要原因之一。戶籍管理制度方面，當(dāng)前戶籍管理制度改革正在推進(jìn)，但是附著在戶籍上的醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、社會保障等方面的差別化政策如何處理，近2．5億農(nóng)民工待遇問題如何妥善解決，需要深入研究。有關(guān)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的政策制度的改革創(chuàng)新，我們既要堅持正確原則和方向，又要能適應(yīng)形勢，積極穩(wěn)妥推進(jìn)。

二是市場機制作用不夠充分。越是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，計劃經(jīng)濟(jì)體制的色彩就越是濃厚，市場機制作用發(fā)揮不夠。在推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展時，如果忽視市場規(guī)律，主要依靠行政力量的指令性、強硬性和壟斷性，對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展是一種傷害。比如，在推進(jìn)農(nóng)村特色經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，有些地方政府大包大攬，往往產(chǎn)品滯銷，造成效益低下，傷害農(nóng)民發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性。而在特色經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的地方，政府主要是引導(dǎo) “農(nóng)村能人”“種養(yǎng)大戶”形成示范效應(yīng)，做好土地流轉(zhuǎn)、信貸融資、技術(shù)培訓(xùn)、交易和信息平臺建設(shè)等方面的服務(wù)，讓農(nóng)民自主、自覺參與市場。近年來，有關(guān)方面對 “三農(nóng)”的投入不斷加大，但對市場的帶動效應(yīng)還有提升的空間，未來在推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提升公共服務(wù)水平等重點任務(wù)時，要為市場主體參與創(chuàng)造良好條件。

三是金融對農(nóng)村發(fā)展支持較弱。同步推進(jìn)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，最薄弱的是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，而金融支持不夠是制約農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的重要因素。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，截至2014年底，全國農(nóng)戶貸款 （包括生產(chǎn)、生活貸款）余額僅占全部貸款余額的6%左右。根據(jù)現(xiàn)有國家法律法規(guī)和某些金融機構(gòu)的要求，農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)按規(guī)定不能抵押，農(nóng)機、畜禽等抵押物銀行不愿意接受，農(nóng)戶貸款額度一般較小，單筆貸款成本高，在追求利潤和規(guī)避風(fēng)險的雙重任務(wù)約束下，金融機構(gòu)大多不愿意發(fā)展農(nóng)村金融業(yè)務(wù)。推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，要大力發(fā)展農(nóng)村金融服務(wù)，彌補政府投資的缺口，推動傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向資金、技術(shù)密集型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變。

四是縣域經(jīng)濟(jì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)能力不強?？h域經(jīng)濟(jì)是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的具體組織者、實施者，是推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的主要力量。但是，我國縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展很不均衡，中西部地區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)與中心城市、與東部地區(qū)相比，發(fā)展差距很大，2014年全國2000多個縣 （市）行政區(qū)中，仍然有592個國家級貧困縣，這些縣對推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的能力較弱。同時，根據(jù)當(dāng)前財政體制，上級政府與縣級政府的財權(quán)與事權(quán)不平衡，“財權(quán)向上、事權(quán)向下”，導(dǎo)致很多地方在基礎(chǔ)建設(shè)投資、社會保障體系投入嚴(yán)重不足。推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，必須明確縣域經(jīng)濟(jì)體的主體作用，增強縣城和中心鎮(zhèn)對產(chǎn)業(yè)、人口的集聚能力和對 “三農(nóng)”發(fā)展的帶動能力。

（二）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展具備的有利條件

同時要看到，新形勢下，推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌具備一系列有利條件：一是經(jīng)濟(jì)增長為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌奠定堅實基礎(chǔ)。改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)保持高速增長，經(jīng)濟(jì)增長年均增速近10%，2014年GDP總量已達(dá)63萬億元，全國財政收入達(dá)14萬億元，分別是1978年的170倍和120倍，人民生活達(dá)到總體小康水平，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)取得了長足的進(jìn)步，經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展為推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展奠定了良好的基礎(chǔ)。二是全面深化改革釋放農(nóng)村發(fā)展活力。習(xí)近平總書記指出，要努力在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)關(guān)系上取得重大突破，給農(nóng)村發(fā)展注入新的動力。隨著全面深化改革的加快推進(jìn)，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的要素市場體系、人口管理制度進(jìn)一步完善，土地管理制度改革深入推進(jìn)，以往束縛農(nóng)村發(fā)展的體制機制障礙加快消除，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力將進(jìn)一步增強。三是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。農(nóng)村投資需求、消費需求巨大，是國家經(jīng)濟(jì)增長最具潛力的空間，也是國家抵御經(jīng)濟(jì)風(fēng)險的回旋余地，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級的重要內(nèi)容。隨著國家對中西部地區(qū)特別是農(nóng)村地區(qū)發(fā)展的支持力度越來越大，區(qū)域發(fā)展差距、城鄉(xiāng)發(fā)展差距將進(jìn)一步縮小。四是 “四化”同步推進(jìn)加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌進(jìn)程。我國正處于城鎮(zhèn)化、工業(yè)化加速推進(jìn)階段，工業(yè)支持農(nóng)業(yè)、城市反哺農(nóng)村是未來城鄉(xiāng)關(guān)系的主要趨勢。隨著信息化與工業(yè)化深度融合、工業(yè)化與城鎮(zhèn)化良性互動、城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)，城鄉(xiāng)之間產(chǎn)業(yè)聯(lián)動發(fā)展、要素平等交換、公共資源均衡配置，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌將不斷全面縱深推進(jìn)，城鄉(xiāng)關(guān)系將更加統(tǒng)一和諧。

三、新形勢下推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的總體思路

（一）城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的主要目標(biāo)

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展既是國家現(xiàn)代化建設(shè)的重點任務(wù)，也是建立完善市場經(jīng)濟(jì)體制的基本內(nèi)容。中央對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)提出了明確的目標(biāo)要求，要形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果。而要形成新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，就要逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民基本權(quán)益平等化、城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化、城鄉(xiāng)居民收入均衡化、城鄉(xiāng)要素配置合理化，以及城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展融合化。這個目標(biāo)可以細(xì)化為兩個方面。一是實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。在市場機制的引導(dǎo)下，城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)合理分工，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢互補，實現(xiàn)農(nóng)村居民就近就業(yè)、就地城鎮(zhèn)化。按照平等交換的原則，實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間資金、土地、技術(shù)等要素的優(yōu)化配置、自由流動，使城鄉(xiāng)各類市場主體公平競爭，進(jìn)一步增強城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展的協(xié)調(diào)性。二是推進(jìn)城鄉(xiāng)社會均衡發(fā)展。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)人口發(fā)展，實現(xiàn)城鄉(xiāng)人口的均衡增長，縮小城鄉(xiāng)之間人口素質(zhì)的差距。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)科教文化發(fā)展，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間科技、教育、文化、體育等方面的均衡發(fā)展。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障，建立城鄉(xiāng)銜接、公平統(tǒng)一的社會保障制度。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)環(huán)境保護(hù)，按照基本相同的標(biāo)準(zhǔn)和協(xié)調(diào)一致的步驟實現(xiàn)城鄉(xiāng)資源環(huán)境保護(hù)。

（二）城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的基本原則

基于歷史經(jīng)驗和發(fā)展需求，當(dāng)前與今后推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展應(yīng)該堅持這樣一些基本原則：一是因地制宜，科學(xué)有序推動發(fā)展。堅持從國情出發(fā)，從我國城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡不協(xié)調(diào)和二元結(jié)構(gòu)的現(xiàn)實出發(fā)，從我國的自然稟賦、歷史文化傳統(tǒng)、制度體制出發(fā)，既要遵循普遍規(guī)律、又不能墨守成規(guī)，既要借鑒國際先進(jìn)經(jīng)驗、又不能照抄照搬。二是改革先行，完善政策制度設(shè)計。加快土地管理、戶籍管理、涉農(nóng)金融、公共服務(wù)等方面的政策和制度創(chuàng)新，加快消除阻礙農(nóng)村經(jīng)濟(jì)自由發(fā)展的政策機制，建立健全城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置的體制機制，給農(nóng)村發(fā)展較大的自由空間。三是以人為本，以農(nóng)村居民需求為導(dǎo)向。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌最終目的是為了造福百姓，富裕農(nóng)民，使廣大農(nóng)民能夠享有現(xiàn)代化發(fā)展成果。推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，要以人的解放、人的自由流動、人的創(chuàng)造潛力發(fā)揮等前提，以農(nóng)村居民的合理需求為基本導(dǎo)向。政府引導(dǎo)，充分調(diào)動市場主體積極性。政府重點做好政策設(shè)計、規(guī)劃引導(dǎo)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、基本公共服務(wù)等工作，通過良好的政策讓市場看到發(fā)展前景，通過規(guī)劃引導(dǎo)市場找到投資方向，通過城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)打造聚集資源要素的發(fā)展平臺，為市場參與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展提供基礎(chǔ)服務(wù)。四是節(jié)約集約，提高資源利用效率。堅持集聚發(fā)展，提高效率、效益。節(jié)約集約利用農(nóng)村土地資源，對于愿意放棄現(xiàn)有宅基地到農(nóng)村聚居點或小城鎮(zhèn)住居的農(nóng)民，可以無償或者低價提供建設(shè)用地，逐步引導(dǎo)和改變農(nóng)民分散居住的局面。五是生態(tài)環(huán)保，推進(jìn)城鄉(xiāng)生態(tài)文明建設(shè)。嚴(yán)格控制農(nóng)村污染源，對于不符合生態(tài)環(huán)保要求的工業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)，要堅決禁止。對于破壞農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的開發(fā)建設(shè)行為，要堅決打擊。要加強對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理投入力度，清理環(huán)境歷史欠賬，構(gòu)建農(nóng)村生態(tài)安全屏障。

（三）城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的路徑選擇

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展是十分復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程，要充分認(rèn)識這項任務(wù)的長期性、艱巨性和復(fù)雜性，要有計劃、分階段、有重點地沿著科學(xué)合理的路徑穩(wěn)步推進(jìn)。在路徑選擇上，要把握這樣一些方向：一是經(jīng)濟(jì)發(fā)展是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的基礎(chǔ)條件。要在產(chǎn)業(yè)政策、財稅優(yōu)惠、基礎(chǔ)設(shè)施投入、科技支持、人才流動、金融服務(wù)等方面，構(gòu)建支持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的系統(tǒng)性政策，充分發(fā)揮農(nóng)村資源要素豐富、勞動力成本較低等優(yōu)勢，優(yōu)化城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌推動城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。體制機制創(chuàng)新是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的政策保障。二是推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，關(guān)鍵在推動體制機制改革創(chuàng)新。要圍繞制約城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的深層次問題，在規(guī)劃管理、土地管理、戶籍管理、財政體制、農(nóng)村金融等方面，積極改革創(chuàng)新，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一、傾向支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村的政策機制。三是工農(nóng)、城鄉(xiāng)融合互動是城鄉(xiāng)發(fā)展的主要動力。農(nóng)村的發(fā)展，離不開城市的輻射和帶動，城市的發(fā)展離不開農(nóng)村的促進(jìn)和支持。推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，既要重視城市對農(nóng)村的帶動，同時也要重視農(nóng)村對城市的促進(jìn)作用，發(fā)揮城市、農(nóng)村和農(nóng)業(yè)、工業(yè)之間積極互動作用，調(diào)動農(nóng)村居民和城市居民雙向流動的積極性。四是提高農(nóng)村居民收入是核心任務(wù)。繼續(xù)調(diào)整國民收入分配機制，縮小城鄉(xiāng)居民收入差距。加大對農(nóng)業(yè)的補貼，適當(dāng)提高農(nóng)產(chǎn)品價格，以價格機制推動農(nóng)民收入增長。通過發(fā)展適合農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)、支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)等，給農(nóng)民提供更多收入增長的渠道。保障農(nóng)村居民充分享受土地要素資源增值和流動帶來的財產(chǎn)性收入。五是完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施是現(xiàn)實需求。要加強水利等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展水平。努力完善農(nóng)村交通基礎(chǔ)設(shè)施和物流運輸體系建設(shè)，降低農(nóng)村物流成本，方便各類資源要素在城市和農(nóng)村之間流通，為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展為提供保障。

四、推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展面臨的主要任務(wù)

（一）建立健全工農(nóng)、城鄉(xiāng)平等利益交換機制

切實改變城市依靠優(yōu)勢地位不斷吸納農(nóng)村低廉的要素資源的狀況，充分發(fā)揮政策調(diào)控作用，推動資源要素在工農(nóng)之間、城鄉(xiāng)之間自由平等交換。土地要素方面，把握好土地集體所有制和家庭承包經(jīng)營的關(guān)系，積極探索在集體所有制前提下，農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)益的實現(xiàn)形式，落實集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)民承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)。調(diào)整土地征收收益分配機制，要把大部分土地征收收益、轉(zhuǎn)讓收益用于農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民，保障農(nóng)村居民公平分享土地增值收益。金融要素方面，擴(kuò)大農(nóng)村金融服務(wù)規(guī)模和覆蓋面，落實中央關(guān)于縣域內(nèi)銀行業(yè)金融機構(gòu)新吸收的存款主要用于當(dāng)?shù)匕l(fā)放貸款的要求，完善定向扶持政策，推動資金回流農(nóng)村。改善農(nóng)村金融服務(wù)，大力發(fā)展為農(nóng)服務(wù)的小微型金融機構(gòu)，鼓勵大中型銀行開展涉農(nóng)貸款批發(fā)業(yè)務(wù)、小微型銀行開展零售業(yè)務(wù)。完善農(nóng)業(yè)保險制度，擴(kuò)大保險覆蓋面。勞動力要素方面，進(jìn)一步清理針對農(nóng)民工就業(yè)的歧視性政策，促進(jìn)城鄉(xiāng)勞動力平等就業(yè)，加強農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)，讓農(nóng)民外出務(wù)工找到工作、拿到工資、勞動安全，工傷大病有保險、有地方住、子女能上學(xué)。加快推進(jìn)戶籍管理制度改革，以就業(yè)、居住、繳稅、繳納社保等作為落戶條件，讓穩(wěn)定就業(yè)和居住的農(nóng)民工尤其是新生代農(nóng)民工轉(zhuǎn)為市民。

（二）完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的規(guī)劃體制

切實強化規(guī)劃引導(dǎo)，把工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與鄉(xiāng)村、城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民作為一個整體統(tǒng)籌謀劃，促進(jìn)城鄉(xiāng)在規(guī)劃布局、要素配置、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、生態(tài)保護(hù)等方面相互融合和共同發(fā)展。用地規(guī)劃方面，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃的控制下，探索編制村的土地利用規(guī)劃，科學(xué)劃定城鄉(xiāng)建設(shè)用地、住宅用地、生態(tài)用地，提高土地資源節(jié)約集約利用水平?？臻g布局方面，完善縣域村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃和鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃，促進(jìn)城鎮(zhèn)合理布局。小城鎮(zhèn)和農(nóng)村社區(qū)是溝通城鄉(xiāng)的橋梁和紐帶，重視小城鎮(zhèn)和農(nóng)村社區(qū)的規(guī)劃建設(shè)，要科學(xué)規(guī)劃、合理布局、完善功能、聚集人口，不斷提高小城鎮(zhèn)和農(nóng)村社區(qū)的承載能力和發(fā)展?jié)摿Α＝ㄔO(shè)規(guī)劃方面，要解決當(dāng)前城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)差距較大、功能布局不夠合理的問題，要做好城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的統(tǒng)籌規(guī)劃，強化城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施的銜接互補，實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施城鄉(xiāng)共建、城鄉(xiāng)聯(lián)網(wǎng)、城鄉(xiāng)共享，統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)水務(wù)、交通、能源、社會事業(yè)、生態(tài)環(huán)境等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

（三）構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的公共財政體制

按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的要求，完善農(nóng)村公共財政體制，堅持落實 “多予、少取、放活”的方針，支持農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的發(fā)展。明確各級政府的財權(quán)、事權(quán)。明確各級政府在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展方面的事權(quán)，并以此賦予其履行職責(zé)必要的收入來源。適當(dāng)擴(kuò)大地方政府財權(quán)，提高農(nóng)村基層的財政自主權(quán)、自給率。加強對鄉(xiāng)級財政的轉(zhuǎn)移支付力度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的基礎(chǔ)，但當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政普遍存在 “錢少事多”的現(xiàn)象。在完善財政體制的過程中，各級政府財力分配要適當(dāng)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)傾斜，解決農(nóng)村公共財力不足的問題。建立以中央財政為主、地方財政為輔的農(nóng)村義務(wù)教育投入機制，加大對農(nóng)村文化體育、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務(wù)事業(yè)發(fā)展的預(yù)算支出。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金。切實改變以往重城市、輕農(nóng)村的投入分配機制，財政預(yù)算要加大對農(nóng)村水務(wù)、電力、交通、環(huán)保等基礎(chǔ)設(shè)施的投入力度。加強以工代賑支持力度，擴(kuò)大以工代賑支持范圍，鼓勵和支持村級組織通過自主籌集資金加強農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

（四）加快推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化

實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化是消除城鄉(xiāng)差距的重要標(biāo)志，也是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的核心內(nèi)容與關(guān)鍵環(huán)節(jié)，要發(fā)揮政府的統(tǒng)籌能力，合理配置基本公共服務(wù)資源，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。建立健全城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化制度。建立適應(yīng)農(nóng)民生產(chǎn)生活方式轉(zhuǎn)變要求的基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系，建立保障有力的公共財政投入保障機制。建立健全城鄉(xiāng)義務(wù)教育、公共文化服務(wù)、基本醫(yī)療衛(wèi)生、基本養(yǎng)老等制度，形成覆蓋全面、綜合配套、便捷高效、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會化公共服務(wù)體系。合理配置城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)資源。突出城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展，促進(jìn)教育資源的調(diào)整和優(yōu)化，加快普及高中教育，推進(jìn)寄宿制學(xué)校建設(shè)，鼓勵和支持農(nóng)村中等職業(yè)教育、成人教育發(fā)展，提升農(nóng)村教育質(zhì)量和水平。建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的文化事業(yè)發(fā)展機制，促使城市文化功能向農(nóng)村延伸，構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的公共文化服務(wù)體系。整合衛(wèi)生醫(yī)療資源，建立城鄉(xiāng)居民方便共享的公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療服務(wù)體系。推進(jìn)社會保障制度改革，實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障對接并軌。建立城鄉(xiāng)一體的社會養(yǎng)老保障制度，實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保障制度的一元化。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會基本醫(yī)療保險體系。

（五）推動農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展

產(chǎn)業(yè)發(fā)展是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的前提和基礎(chǔ)，要采取有效措施，積極推進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展、融合發(fā)展。農(nóng)業(yè)方面，要在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、股份合作經(jīng)營、規(guī)模經(jīng)營等方面做文章，用工業(yè)化理念和先進(jìn)技術(shù)、物質(zhì)裝備、現(xiàn)代經(jīng)營組織形式發(fā)展農(nóng)業(yè)，充分發(fā)揮工業(yè)化、城鎮(zhèn)化對發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、轉(zhuǎn)移農(nóng)村富余勞動力的帶動作用，努力實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化協(xié)調(diào)發(fā)展。工業(yè)方面，目前有相當(dāng)部分農(nóng)村居民處于隱性失業(yè)，根據(jù)調(diào)查，農(nóng)村閑散勞動力月工資意向水平為沿海地區(qū)的1／3左右。在進(jìn)一步提升農(nóng)村物流水平的基礎(chǔ)上，可以采取積極的財稅政策，引導(dǎo)勞動力需求大、技術(shù)水平要求不高、符合節(jié)能環(huán)保要求的產(chǎn)業(yè)向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，既能提升農(nóng)村居民收入水平，又能部分解決我國勞動力成本不斷上行的現(xiàn)實問題。服務(wù)業(yè)方面，在積極推進(jìn)中小城鎮(zhèn)、農(nóng)村聚居點建設(shè)的條件下，農(nóng)村服務(wù)業(yè)需求將有較大增長，加快推動農(nóng)村商業(yè)、餐飲、咨詢、文化體育等服務(wù)業(yè)發(fā)展，既能容納一部分人就業(yè)，又能提高農(nóng)村居民生活水平。此外，要大力發(fā)展農(nóng)村各類新型業(yè)態(tài)，積極發(fā)展信息化農(nóng)業(yè)、觀光休閑農(nóng)業(yè)、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)、工廠化農(nóng)業(yè)和農(nóng)村電子商務(wù)等。

（六）建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的長效機制

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展必須調(diào)動各方力量，要健全有關(guān)政策機制，全面協(xié)同推進(jìn)各項工作。完善調(diào)動各方主體積極性、能動性的工作機制。消除有關(guān)政策障礙，推動城市人才、技術(shù)、資金、管理等生產(chǎn)要素主動向農(nóng)村流動。設(shè)計好有關(guān)激勵機制、獎勵機制和退出機制，鼓勵企業(yè)、個人積極參與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，同時要重視調(diào)動農(nóng)村居民參與城鄉(xiāng)建設(shè)的主體積極性。建立政府推動、市場主導(dǎo)相結(jié)合的推進(jìn)機制。繼續(xù)增加財政對 “三農(nóng)”的資金投入，形成支農(nóng)資金穩(wěn)定增長機制。在資金項目安排、涉農(nóng)補貼等方面，對市場主體逐步實行無差別政策。探索建立城鄉(xiāng)發(fā)展利益共享機制，發(fā)揮政府投資對市場投資的帶動作用，形成多元化投資格局。對于經(jīng)營性、適合市場運作的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展項目，交由市場主體建設(shè)和運營。建立健全農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推進(jìn)機制。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)是推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要基礎(chǔ)，要通過優(yōu)選人才、優(yōu)化手段、創(chuàng)新機制，做大做強農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。可依托城市資本、技術(shù)、人才等優(yōu)勢資源，發(fā)揮工業(yè)企業(yè)的支撐帶動作用，推進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營和經(jīng)營制度的創(chuàng)新，引導(dǎo)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制向集體農(nóng)莊、家庭農(nóng)場模式發(fā)展，提升現(xiàn)代農(nóng)業(yè)組織化、規(guī)?；?。

責(zé)任編輯：沈家文

范恒山，國家發(fā)展和改革委員會副秘書長。