民生審計內(nèi)涵與特征分析*

浙江萬里學(xué)院 孫偉龍

關(guān)注民生、重視民生、保障民生、改善民生是黨和政府一切工作的核心與出發(fā)點。政府審計既是國家經(jīng)濟(jì)運行安全的“免疫系統(tǒng)”，又是國家治理體系的重要組成部分，在保障和改善民生中發(fā)揮著重要作用。近年來，政府審計機(jī)關(guān)緊緊圍繞黨和政府的中心工作，關(guān)注人民群眾關(guān)心的熱點難點問題，通過對重大民生事項的審計監(jiān)督，有力地促進(jìn)了民生的保障與改善。當(dāng)前，政府審計機(jī)關(guān)開展民生審計的分量越來越大，民生審計已逐漸成為政府審計的重要組成部分。但民生審計相關(guān)理論問題的研究卻十分薄弱，民生審計還沒有一個較全面、清晰的概念框架，一定程度上影響了民生審計實踐活動的深入。為深化對民生審計的認(rèn)識，進(jìn)一步推動政府審計的創(chuàng)新發(fā)展，本文對民生審計的內(nèi)涵與本質(zhì)特征進(jìn)行了探討。

一、民生審計的起源與發(fā)展

民生審計是隨著黨和政府對民生問題的關(guān)注而產(chǎn)生的，是審計機(jī)關(guān)解放思想、與時俱進(jìn)，應(yīng)對社會需求變化，以及政府審計自身創(chuàng)新轉(zhuǎn)型要求而作出的主動選擇。

（一）民生審計的起源 2006年2月初，時任審計署署長的李金華提出，政府審計工作要樹立“民本審計觀”，把老百姓關(guān)心的事情，如醫(yī)療、養(yǎng)老保險等問題，作為審計工作關(guān)注的重點。其后李金華再次詮釋了“民本審計”理念，即審計工作要體現(xiàn)執(zhí)政為民的宗旨，堅持把人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題作為審計工作的重點，加強(qiáng)對這些方面專項資金的審計監(jiān)督，對人民群眾反映的熱點和難點問題開展審計調(diào)查，并把審計結(jié)果公之與眾。黨的十七大之后全國各地審計機(jī)關(guān)把關(guān)注民生作為政府審計工作的出發(fā)點和落腳點，并以民生審計為抓手積極探索政府審計的創(chuàng)新轉(zhuǎn)型活動。因此，“民生審計”出現(xiàn)在各級審計機(jī)關(guān)的年度審計計劃及工作內(nèi)容的表述中，民生審計的實踐活動也得到了迅速發(fā)展。

（二）民生審計的發(fā)展 從政府審計的發(fā)展趨勢而言，民生審計是政府績效審計的一種新類型。目前，世界上一些發(fā)達(dá)國家的政府審計相繼完成了從傳統(tǒng)的合規(guī)性審計向現(xiàn)代的績效審計轉(zhuǎn)變，這一轉(zhuǎn)變的重要背景是“新公共管理運動”的興起并在全世界范圍內(nèi)的波及。20世紀(jì)70年代末80年代初，美國、英國、新西蘭、澳大利亞等西方發(fā)達(dá)國家興起了一場聲勢浩大的政府改革運動，核心是把私營部門管理方法應(yīng)用于公共部門管理，引人市場競爭機(jī)制，提高政府管理水平和公共服務(wù)質(zhì)量。被稱之為“新公共管理運動”。受新公共管理運動的影響，政府審計面臨挑戰(zhàn)，傳統(tǒng)的合規(guī)性審計已不能滿足新形勢的需要，代之以經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性的績效審計日益成為政府審計發(fā)展重點，政府績效審計隨之產(chǎn)生。

西方國家政府績效審計發(fā)展至今，其重要職責(zé)是監(jiān)督政府履行受托責(zé)任的情況，評價政府作為公共資源的管理者及公共服務(wù)的提供者，是否使公共資源的經(jīng)濟(jì)性、效率性及效果性達(dá)到了最大化，是否為民眾提供了滿意的服務(wù)。目前，美國政府績效審計已發(fā)展到對受托責(zé)任、風(fēng)險治理與綜合治理的評價上。又如，英國審計署多年來一直關(guān)注政府為公眾提供的公共服務(wù)質(zhì)量問題，審計工作以公民為導(dǎo)向，通過對公共服務(wù)質(zhì)量的審查和評價來維護(hù)公眾的利益；愛爾蘭審計署在實施公民導(dǎo)向?qū)徲嬤^程中，先對“公民”進(jìn)行概念界定，再選擇有關(guān)服務(wù)公民的審計事項，從公民角度制定評價標(biāo)準(zhǔn)，通過大眾調(diào)查獲取審計證據(jù)，并將審計結(jié)果公之于眾；瑞典審計署近年來深入探討了“以民為本”的審計。上述情況表明，從傳統(tǒng)合規(guī)性審計向現(xiàn)代績效審計轉(zhuǎn)變是政府審計發(fā)展的必然趨勢，而監(jiān)督政府責(zé)任的履行情況，為民眾提供滿意的服務(wù)，并維護(hù)民眾利益，正成為政府績效審計發(fā)展的重要方向之一。進(jìn)入二十一世紀(jì)以來，隨著我國服務(wù)型政府建設(shè)的推進(jìn)與政府公共服務(wù)職能的加強(qiáng)，政府審計創(chuàng)新轉(zhuǎn)型、積極探索績效審計已經(jīng)成為審計機(jī)關(guān)的共識。我國民生審計正是在此時代背景下產(chǎn)生和發(fā)展起來的。近年來，已有一些專家學(xué)者開始從現(xiàn)代政府績效審計視角對民生審計概念進(jìn)行了闡述。

綜上所述，民生審計因新時期民生問題而產(chǎn)生，是審計工作確立“以民為本”新定位的體現(xiàn)，是我國政府審計創(chuàng)新轉(zhuǎn)型的一項重要成果；民生審計順應(yīng)了現(xiàn)代審計的發(fā)展趨勢，是以監(jiān)督政府履行公共受托責(zé)任，保障及改善民生為目標(biāo)的一種政府績效審計。

二、民生審計的內(nèi)涵

由于民生審計是我國現(xiàn)階段的新事物，審計內(nèi)容復(fù)雜、范圍廣泛，理論界和實務(wù)界還沒有形成對民生審計內(nèi)涵的統(tǒng)一認(rèn)識。從現(xiàn)代績效審計理念的角度而言，民生審計是指政府審計機(jī)關(guān)對被審計單位的民生事項的真實、合法及績效情況進(jìn)行審查與評價，向政府及社會公眾報告或公告審計結(jié)果，促進(jìn)政府有關(guān)部門及相關(guān)單位履行保障民生責(zé)任的一種監(jiān)督活動。

（一）民生審計目標(biāo) 真實、合法和績效是民生審計的最終目標(biāo)。審計目標(biāo)是審計行為期望達(dá)到的理想境界或結(jié)果。審計目標(biāo)隨著審計環(huán)境的變化而變化，隨著審計職能的發(fā)展而發(fā)展。傳統(tǒng)的財務(wù)審計目標(biāo)是真實性、合法性，現(xiàn)代的績效審計目標(biāo)是經(jīng)濟(jì)性、效率性與效果性，兩者有一定聯(lián)系。真實、合法性目標(biāo)是基礎(chǔ)及保障，經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性目標(biāo)是深化與發(fā)展。民生審計對民生事項進(jìn)行審計監(jiān)督，審查評價公共資源的績效與公共服務(wù)的質(zhì)量，重在揭露問題，完善體制機(jī)制，促進(jìn)管理，推動改革，最終維護(hù)公眾利益。因此，從民生審計維護(hù)民生的目標(biāo)而言，為了充分發(fā)揮政府審計在保障及改善民生中的職能作用，民生審計必須完成從傳統(tǒng)的財務(wù)審計向現(xiàn)代的績效審計轉(zhuǎn)變，審計目標(biāo)不再局限于真實、合法，而是包括績效，績效是對現(xiàn)代績效審計目標(biāo)（經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性、環(huán)境性和公平性）的綜合概括。隨著現(xiàn)代績效審計目標(biāo)的確立，民生審計內(nèi)容也不再局限于財務(wù)收支領(lǐng)域，而是擴(kuò)展到政策評估、績效評價、責(zé)任認(rèn)定、環(huán)境保護(hù)以及社會公平等諸多方面。

（二）民生審計主體 國家審計機(jī)關(guān)審計主體是審計關(guān)系中的審計人，即接受審計授權(quán)人（或委托人）的授權(quán)（委托）而成為實施審計的主體。首先，根據(jù)公共受托責(zé)任理論，政府及公眾之間的關(guān)系是一種公共受托責(zé)任關(guān)系。即政府作為受托方接受公眾（委托方）的委托，管理公共資源、提供公共服務(wù)，必須按照公眾的要求，管理好公共資源、提供好公共服務(wù)，對公眾負(fù)責(zé)，向公眾報告，接受公眾的監(jiān)督。公眾為維護(hù)其利益，有必要專門設(shè)置一個獨立于各級政府機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)，對其受托責(zé)任的履行情況進(jìn)行審查監(jiān)督，以確定是否繼續(xù)給予信任。此獨立機(jī)構(gòu)，即是國家審計機(jī)關(guān)。因此，開展民生審計，監(jiān)督政府履行保障民生責(zé)任的情況，維護(hù)公眾利益，實際上是國家審計本質(zhì)的要求。其次，我國《憲法》把審計監(jiān)督制度確立為國家財經(jīng)經(jīng)濟(jì)管理中的一項基本制度，同時，《審計法》規(guī)定，我國審計機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定獨立行使審計監(jiān)督權(quán)，不受其他行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體及個人的干涉，保證了國家審計機(jī)關(guān)開展民生審計的權(quán)威性與獨立性，在監(jiān)督公共受托責(zé)任的履行及維護(hù)公眾利益方面發(fā)揮重要作用。

（三）民生審計范圍 民生事項是與人民群眾生活密切相關(guān)的事項。目前，學(xué)術(shù)界對民生內(nèi)涵的界定尚存在爭議。如有人認(rèn)為，民生就是指民眾的生活、生計。也有人認(rèn)為，民生包括物質(zhì)與精神兩個方面。還有人認(rèn)為，民生包括廣義及狹義兩個方面。狹義的民生，是指人們的生活問題，即人們的衣、食、住、行等基本生活的問題。廣義的民生，是指在滿足人民基本物質(zhì)生活需要的同時，保障人們的基本權(quán)益，提升人們的精神文化生活、實現(xiàn)人們的公平正義期待等。筆者認(rèn)為，民生的內(nèi)涵具有時代性，是一個動態(tài)的、持續(xù)發(fā)展的概念。在古代，由于生產(chǎn)力落后，生活資料匱乏，民生是民眾的生活、生計，即穿衣吃飯，民生問題主要是生存問題。在當(dāng)代，民生已不再主要是人的生存，而是人的全面發(fā)展；不再僅僅是利益的分配，而是制度的保障。因此，民生的內(nèi)涵不僅包括民眾的生活與生計，還包括民眾應(yīng)享有的基本權(quán)益，以及民眾應(yīng)享有的良好社會環(huán)境，如高效的社會治理、公平的社會制度等。即民生事項是指民眾的生活與生計、權(quán)益、社會治理與公平正義等方面的事項。

（四）民生審計內(nèi)容 民生審計既包括對被審計單位的民生資金來源與使用的財務(wù)審計，又包括對被審計單位的行為是否遵循民生政策法規(guī)的合規(guī)性審計，還包括對被審計單位民生事項管理的績效審計。首先，在民生的財務(wù)審計方面，隨著國家財政對民生事業(yè)投入資金的不斷加大，審計機(jī)關(guān)要充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)監(jiān)督職能，通過對資金的預(yù)算、撥付、授權(quán)審批、管理、使用等環(huán)節(jié)的審查與評價，確保民生資金合法、合規(guī)與有效使用。其次，在民生的合規(guī)性審計方面，隨著國家不斷發(fā)布與實施一系列的惠民政策法規(guī)，審計機(jī)關(guān)要揭露并查處被審計單位的違法、違規(guī)行為，促使其業(yè)務(wù)活動符合有關(guān)法律、法規(guī)及制度的要求。再次，在民生的績效審計方面，審計機(jī)關(guān)要積極介入民生政策績效審計與民生事項管理責(zé)任及其工作成果的審計。民生政策績效審計，是審計機(jī)關(guān)對國家制定的民生政策適當(dāng)性、合理性以及執(zhí)行的有效性進(jìn)行績效評價，促進(jìn)政策完善、落實，提出改進(jìn)建議。民生事項管理責(zé)任及其工作成果的審計，是審計機(jī)關(guān)對承擔(dān)民生事項管理職能的部門或單位的履責(zé)情況進(jìn)行界定，對有關(guān)部門或單位的管理活動的經(jīng)濟(jì)性、效益性及效果性進(jìn)行評價，揭示職責(zé)不清、管理不善、資源浪費大、服務(wù)水平低下等問題，通過綜合分析，從體制、機(jī)制與制度層面提出對策與建議，推動建立健全政府績效管理制度，促進(jìn)提高政府績效管理水平，促進(jìn)建立健全政府部門責(zé)任追究制。

（五）民生審計本質(zhì) 民生保障責(zé)任主要由政府部門與相關(guān)單位（如一些事業(yè)單位、公共企業(yè)、非營利性經(jīng)濟(jì)組織等）承擔(dān)。審計本質(zhì)上是一項具有獨立性的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督活動。因此，民生審計的本質(zhì)是促使政府有關(guān)部門及相關(guān)單位履行保障民生責(zé)任，維護(hù)民眾利益的一種監(jiān)督活動。

三、民生審計的特征

民生審計以其“民生特色”而成為一種新的審計類型，它的基本特征表現(xiàn)為：審計理念的民生導(dǎo)向性、審計目標(biāo)的綜合性與宏觀性、審計范圍及內(nèi)容的廣泛性與復(fù)雜性、審計方法的多樣性與靈活性、審計過程及結(jié)果的開放性。

（一）審計理念的民生導(dǎo)向性 民生審計反映了“以民為本”的審計理念，即審計工作要反映人民群眾的需求及愿望，以人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題作為審計工作關(guān)注重點，并在根本上維護(hù)人民群眾的利益，以上反映了審計理念的民生導(dǎo)向性。它是民生審計的基本特征，較好地解決了“審計為誰”的問題。對于進(jìn)一步明確我國政府審計定位具有重要的現(xiàn)實意義。我國是行政型政府審計體制，學(xué)術(shù)界對政府審計是為政府負(fù)責(zé)還是為民眾負(fù)責(zé)頗有爭議。楊肅昌指出，審計實際被政府所控制，而人民作為審計真正的委托人卻與審計之間并沒有形成直接的、內(nèi)在的聯(lián)系，也沒有形成審計結(jié)果直接向委托人報告的制度安排，因而政府審計并不是代表委托人監(jiān)督受托人（政府）的設(shè)置。審計理念的民生導(dǎo)向性從根本上體現(xiàn)了政府審計本源的回歸。我國是人民民主專政的社會主義國家，公眾選舉代表來代表他們的意愿，并通過全國人民代表大會上升為國家的意志，以合法途徑及程序?qū)⒐彩聞?wù)委托給政府進(jìn)行管理，形成了民眾與政府之間的公共受托責(zé)任關(guān)系。政府審計作為審查與評價受托方公共事務(wù)管理效能的有效手段是基于公共受托責(zé)任而產(chǎn)生的，必然要求政府審計要代表委托方的意志，對民眾負(fù)責(zé)。為此，政府審計必然要“以民為本”，關(guān)注民生，服務(wù)民眾，維護(hù)民眾的利益。

（二）審計目標(biāo)的綜合性與宏觀性 民生審計關(guān)注民生問題。民生問題往往涉及面廣，綜合性強(qiáng)，它是社會問題，也是經(jīng)濟(jì)問題，更是政治問題。如就業(yè)、社保、食品安全、醫(yī)療服務(wù)、教育公平等經(jīng)濟(jì)、社會層面的問題，其背后直接關(guān)聯(lián)的是與政府公共服務(wù)、社會公平正義、國家與政府的制度安排等有關(guān)。因此，政府審計在進(jìn)行民生審計過程中，必然將全面、充分發(fā)揮自身的職能作用，把“績效”這個綜合性的審計目標(biāo)，通過諸多實現(xiàn)形式表達(dá)出來，諸如以經(jīng)濟(jì)的、社會的、文化的、政治的或物質(zhì)的、精神的等各種形式表現(xiàn)出來，以監(jiān)督政府全面履行公共受托責(zé)任，有效促進(jìn)體制機(jī)制的完善，最大可能滿足人民群眾生存與發(fā)展各方面要求。民生問題的綜合性以及政府審計自身的職能作用，決定了民生審計目標(biāo)的綜合性特征。同時，民生審計在項目立項上通常圍繞民生事項的熱點、難點問題，這些熱點、難點問題往往是帶全局性、普遍性、傾向性的問題。審計機(jī)關(guān)通過對其審查及評價，進(jìn)行綜合分析、探究相關(guān)領(lǐng)域存在的體制、機(jī)制、制度性缺失，向有關(guān)部門反映情況、揭露問題、提出解決問題的建議，為政府決策提供依據(jù)，為國家宏觀調(diào)控服務(wù)。

（三）審計范圍及內(nèi)容的廣泛性與復(fù)雜性 與傳統(tǒng)審計針對具體單一部門或單位的財務(wù)收支行為不同，民生審計的范圍往往不是單一部門或單位的經(jīng)濟(jì)活動，而是以民生問題為主線涉及到眾多部門或單位的民生事項，如民生資金投向涉及許多部門或單位，包括資金撥付、管理、使用及項目實施的相關(guān)部門或單位；再如民生政策的績效，只有通過對政策受益的眾多部門或單位進(jìn)行廣泛調(diào)查取證才能做出恰當(dāng)?shù)脑u判。而民生事項包含的問題又是多種多樣的，既有物質(zhì)生活方面的問題，又有權(quán)益要求方面的問題，還有社會公平期待等方面的問題，這些問題錯綜復(fù)雜，涉及國家與社會運行管理的各個層面（經(jīng)濟(jì)、社會、文化及政治方面）。

（四）審計方法的多樣性與靈活性 民生問題的錯綜復(fù)雜決定了民生審計必須創(chuàng)新多種審計方法，并必須加以靈活運用，才能較好地實現(xiàn)民生審計目標(biāo)。民生審計方法，除審閱、核對、函詢、分析性復(fù)核等傳統(tǒng)審計方法外，廣泛運用了社會調(diào)查的方法，如座談會、走訪調(diào)查、實地考察及蹲點調(diào)查、統(tǒng)計調(diào)查、問卷調(diào)查、抽樣調(diào)查、網(wǎng)絡(luò)調(diào)查等，還包括管理分析、計算機(jī)審計技術(shù)、可行性研究報告評估等方法。在審計方法的運用上，審計人員必須根據(jù)具體項目的審計目標(biāo)、審計對象、審計內(nèi)容的不同，靈活運用適當(dāng)?shù)膶徲嫹椒ǎ岣邔徲嬓省?/p>

（五）審計過程及結(jié)果的開放性 民生審計不只是“審計為民”，也需要“審計靠民”，只有做到“問需于民、問審于民、問計與民”，傾聽民眾呼聲，了解民生熱點，真正把民眾關(guān)注的熱點及難點問題列為審計對象，并廣開言路，請社會各界參與到審計中來，讓民眾獲得更多知情權(quán)、參與權(quán)及監(jiān)督權(quán)，為做好民生審計獻(xiàn)計獻(xiàn)策，才能從根本上維護(hù)民眾的利益。如在開展民生審計實踐中，審計機(jī)關(guān)通過訪談、發(fā)調(diào)查問卷、網(wǎng)站開辟專欄、邀請新聞媒體互動、引入專家咨詢制等多種方式，向廣大民眾征求“審什么”、“怎么審”的意見及建議，從選題立項、調(diào)查取證、審計公告、后續(xù)整改等各環(huán)節(jié)全方位讓民眾參與，并接受其監(jiān)督，讓審計在“陽光下運行”，體現(xiàn)了民生審計過程及結(jié)果的開放性。

審計因社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要而產(chǎn)生，必須不斷適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來的變化，滿足各方關(guān)系人的需求，扮演好自身的社會角色。民生審計順應(yīng)了現(xiàn)代審計的發(fā)展趨勢，滿足了我國建設(shè)服務(wù)型政府、加強(qiáng)公共服務(wù)職能的需要，維護(hù)了人民群眾的利益，是我國政府審計發(fā)展的重要方向。本文通過理論與實踐的結(jié)合，理清了民生審計的內(nèi)涵與特征。對于提高民生審計的認(rèn)識，指導(dǎo)民生審計實踐活動的深入發(fā)展，及推動政府審計的進(jìn)一步創(chuàng)新等都具有重要意義。

［1］江任佐、張筱、畢銘悅：《基于民生審計導(dǎo)向的國家審計淺析——國家審計服務(wù)國家治理的途徑》，《財會通訊》（綜合·上）2013年第9期。