◎ 文/楊志軍

預算編制監(jiān)督的缺位及整改

◎ 文/楊志軍

目前，強化對預算管理的監(jiān)督已成為共識，對此實務層面的行動及研究成果很多，不過大都將關注焦點放在了預算執(zhí)行環(huán)節(jié)，無形中忽視了對預算編制環(huán)節(jié)的監(jiān)督，即預算編制監(jiān)督實際上處于缺位狀態(tài)，需要整改。鑒于此，本文概述預算編制監(jiān)督的內涵及缺位表現(xiàn)，分析預算編制監(jiān)督缺位的原因，探討推動預算監(jiān)督缺位整改的可行路徑。

預算編制監(jiān)督；缺位；新預算法

一、預算編制監(jiān)督的內涵及缺位表現(xiàn)

在預算管理中，預算編制是第一個環(huán)節(jié)，編制草案的全面、科學及合理程度及水準，利于預算執(zhí)行環(huán)節(jié)的合規(guī)及適當推進，是制約預算管理整個過程的關鍵事項。在預算管理監(jiān)督中，首先應該考慮預算編制監(jiān)督，通過各有監(jiān)督權限的主體對預算編制的程序、編制主體素質、編制草案質量、編制方案的執(zhí)行等方面情況進行全面審視，通過各種方式確定預算編制程序的合理、準確、科學，確保預算編制能有效為預算管理提供適當?shù)念A算方案，支撐預算管理的正常進展，進而為組織發(fā)展目標的實現(xiàn)提供某種保障。

基于預算編制環(huán)節(jié)的重要性，預算編制監(jiān)督的重要性也不言而喻。不過，在實務層面，雖然無論是政府還是各企業(yè)組織都相對重視預算編制問題，不過卻不約而同地忽視了預算編制監(jiān)督這個關鍵事項。具體而言，有四方面的表現(xiàn)。

一是沒有監(jiān)督意識。在國家預算方面，除了審計部門的工作人員外，其他相關人員對預算編制監(jiān)督這個事項普遍比較陌生，即便是部分工作人員知道有這么一回事，也會認為那是審計部門的工作，和其他人無關。在企業(yè)預算方面，筆者接觸的部分中小企業(yè)管理層及財會人員表示沒想過這回事。

二是缺乏具體行動。在國家預算方面，部分地區(qū)的政府管理人員比較熟悉預算法等的規(guī)定，了解預算編制的法定流程，有預算編制監(jiān)督的意識。不過，在具體實務層面往往沒有預算編制監(jiān)督的專門安排，即便是認同度較高的審計工作也普遍在預算管理審計中忽視預算編制審計事項。在企業(yè)預算方面，相當一部分小企業(yè)的預算管理制度只是簡單說明了預算編制原則、依據(jù)等，沒有提及預算編制監(jiān)督或審核的事宜，財會人員即便有心也無從推進。

三是沒有實質效果。在國家預算方面，部分地區(qū)根據(jù)預算法等的規(guī)定，在形式上落實了預算編制監(jiān)督工作，不過卻往往缺乏實質效果。比如地方黨委監(jiān)督只關照特定地區(qū)的預算總額，缺乏中長期的規(guī)劃引導；地方政府監(jiān)督嚴重受制于地方黨委，缺乏充分自主權；人大監(jiān)督因為人大代表審視預算草案的時間過短，履行程序但缺乏實質；財政部門監(jiān)督只能以財會技術性眼光審視其中的系列數(shù)據(jù)，而無法就合理性及績效等方面進行有效判斷，外在表現(xiàn)只是單純的表現(xiàn)為消減額度；上級部門基于部門本位主義思考，其監(jiān)督往往異化為抬高預算額度。在企業(yè)預算方面，預算編制監(jiān)督或審核在實務層面更基本上起不到作用。

四是在研究層面，大多數(shù)研究者在談及預算管理監(jiān)督的時候會很少提及預算編制監(jiān)督問題，部分研究者雖然會在話語中提及，但具體探討論述中往往選擇性地將預算編制監(jiān)督問題遺忘。正是因為這種研究范式，百度百科在解釋預算監(jiān)督的時候，將預算編制監(jiān)督列為內容之首，但列示預算監(jiān)督形勢和程序的時候卻不再提及預算編制監(jiān)督問題。

二、預算編制監(jiān)督缺位的原因

之所以普遍出現(xiàn)預算編制監(jiān)督缺位這種現(xiàn)象，背后的原因很多，筆者認為最關鍵的是頂層設計的問題，另外還有重視程度、預算管理水平及內控執(zhí)行等方面的問題。

首先，頂層設計問題。在國家預算編制方面，頂層設計的標志是預算法，過去的預算法僅強調各級政府的預算需要相應層級的人大審查和批準，新預算法第四十五條要求在人大審查的過程中，注意“聽取選民和社會各界的意見”①。兩相綜合，實際上是認為預算編制監(jiān)督包括人大監(jiān)督及民眾監(jiān)督兩個部分。對此，有三個問題，一是審查和批復預算編制方案實際上不等于預算編制監(jiān)督，與預算編制監(jiān)督相比，預算編制審查只是對預算編制初步結果——草案的審視，缺乏對編制過程的審視和判斷，審查時點較局限，沒有實現(xiàn)事中、事前監(jiān)督，只能說是事后監(jiān)督，而且事后也不完整，只能說是事后特定時點的部分維度審核。二缺乏預算編制審計監(jiān)督的硬性規(guī)定，雖然新預算法在決算環(huán)節(jié)增加了國家審計部門審計的硬性規(guī)定，但在審計監(jiān)督部分的規(guī)定依舊是“依法對預算執(zhí)行、決算實行審計監(jiān)督”②，而沒有提預算編制的審計監(jiān)督問題。另外，對于地方政府、特定部門的上級機關、地方黨委、基層財會人員等在預算編制方面的監(jiān)督作用均未提及。對于企業(yè)預算編制方面，在國家制度規(guī)程層面的頂層設計中專項制度，對企業(yè)預算編制監(jiān)督問題也沒有任何國字號的文件強化倡導，導致部分企業(yè)有采取選擇性忽視的空間和理由。

二是重視程度問題。在國家預算編制方面，行政事業(yè)單位普遍有循規(guī)唯上的傾向，國家層面的頂層設計沒有明確規(guī)定或者規(guī)定有殘缺的，一般沒有認真理智糾偏的自覺，普遍盲目地遵循和跟風。在這種情況下，各地對預算編制監(jiān)督方面的重視程度非常有限。在企業(yè)方面，雖然，預算管理普遍成為企業(yè)管理的重要組成部分，但部分企業(yè)推進預算管理不是基于自己企業(yè)發(fā)展的需要，而且比較盲目跟從潮流的結果，在暫時性的熱情背后缺乏切實的重視。在這種情況下，很難談及落實預算編制監(jiān)督問題。

三是預算管理水平問題。在國家預算編制方面，隨著國庫集中支付制度的普及深入，行政事業(yè)單位實際上缺乏比較健全的財務管理，其財務管理人員的實際職能僅相當于出納。在這種情況下，預算管理的水準往往較低，在預算編制方面的主動性和積極性不高，難以推進比較科學、合理而到位的編制程序，預算編制方案質量容易受限。對于特定企業(yè)組織來說，預算管理的實踐及深入需要一個或短或長的過程，這個過程中發(fā)展進展速度也因企業(yè)的不同而不同。部分企業(yè)的預算管理或起步晚，或發(fā)展緩慢，暫時性的形態(tài)及成果不夠到位及全面，預算編制監(jiān)督暫時性的處于缺失狀態(tài)。

四是內控執(zhí)行問題。在國家預算編制方面，頂層設計有一定的缺陷，地方配套法規(guī)及細則也不夠健全，特定機關單位內部制定有強力而且完善規(guī)范準則的不是太多，內控機制本身存在一定問題。而且，行政事業(yè)單位普遍存在著較濃重的官僚化色彩，領導拍腦袋一言堂等現(xiàn)象嚴重，本欄殘缺的內控機制在執(zhí)行層面的情況更不樂觀。在企業(yè)預算編制方面，雖然部分企業(yè)比較明確的點明了預算編制草案審核的環(huán)節(jié)及相關事項，在具體崗位設置及職責說明中也進行了相關配置，甚至出具了流程層面的細則，預算編制監(jiān)督方面的內控構架相對完善，但卻因缺乏有效的執(zhí)行力，導致無法落實。

三、推動預算編制監(jiān)督缺位整改的可行路徑

在這種情況下，面對這些問題，整改預算編制監(jiān)督缺位，可以考慮從如下幾個方面著手推進。

首先，完善制度設計。要根據(jù)頂層設計的缺失，有針對性地進行完善修訂，比如應該在新預算法相關規(guī)定的基礎上，適當細化人大監(jiān)督及民眾監(jiān)督的內容，并且在用詞上推動實現(xiàn)從審查向監(jiān)督的轉型；在人大審查預算決算草案環(huán)節(jié)中，應該加入對過往年度預算編制的審視和評估規(guī)定。在審計監(jiān)督的相關說明中，應該明確加入預算編制的字眼，將預算編制納入審計監(jiān)督的范圍之內。應該正視國內行政事業(yè)單位的情況，肯定黨委及地方政府在預算編制監(jiān)督、指導或監(jiān)管方面的作用，并將二者的職責進行適當分析。應該強化行政事業(yè)單位內部人員的作用，發(fā)掘內部監(jiān)督的力量，并給予一定的權限，等等。另外，在頂層設計無法涉及的微觀領域，地方政府或特定企業(yè)組織，應該根據(jù)自身的具體情況，制定規(guī)范制度或細則，以推動制度設計的日臻完善，為預算編制監(jiān)督缺位整改提供良好的基礎條件。

其次，構建監(jiān)督體系。新預算法第四條強調“政府的全部收入和支出都應當納入預算?！雹郏A算內容的龐雜及范圍的廣泛決定了預算編制工作的復雜和繁瑣，依靠單方面主體的監(jiān)督很難勝任預算編制監(jiān)督的整體工作。對此，需要構建多方面多主體參與的監(jiān)督體系。對于國家預算編制監(jiān)督而言，既應該切實開展人大及審計部門在特定監(jiān)督或審查程序中的監(jiān)督工作，還應該發(fā)掘廣大民眾、行政事業(yè)單位內部人員、地方政府、黨委、上級領導單位等主體的監(jiān)督、監(jiān)管或指導作用，另外還可以創(chuàng)造性地考慮并探索吸納第三方專業(yè)評審機構參與監(jiān)督路徑，等等。

再次，強化全過程監(jiān)督。預算編制是一個非常特殊的事項，編制程序的終結不等于其本身生命的終結，后者由預算執(zhí)行及決算的終結決定。所以，預算編制監(jiān)督絕對不能僅限于預算編制程序中，而應該貫穿于預算管理整個過程。具體而言，應該有四個關鍵部分組成，一是對預算編制程序的監(jiān)督，這需要開拓專項審計及行政事業(yè)內部人員的內部監(jiān)督發(fā)力；二是人大及審計部門對預算編制草案的審查和監(jiān)督，這是法定的程序性監(jiān)督，也是關鍵時點的監(jiān)督，在這個環(huán)節(jié)可以集中引入民眾的參與，聽取他們的意見；三是預算執(zhí)行過程中的監(jiān)督，即在預算執(zhí)行監(jiān)督中注意反思預算編制方案的問題，避免一味地強調執(zhí)行與方案的契合，這預算執(zhí)行監(jiān)督在具體內容上的延伸，而不用另外考慮專門監(jiān)督活動；四是預算決算環(huán)節(jié)的預算編制監(jiān)督，即在預算決算環(huán)節(jié)，各級人大、審計部門及民眾注意回顧預算編制方案的適當性等問題。

第四、完善內容標準。如上所言，全過程的預算編制本身的內容比較復雜，在如上四部分的監(jiān)督中，分別有不同的監(jiān)督重點內容，特定行政事業(yè)單位應該根據(jù)具體情況，對不同階段的監(jiān)督內容進行匯總和分析，并對相關監(jiān)督內容的評價標準進行適當?shù)恼f明和規(guī)范，在暫時不能明確的情況下可以考慮允許一定范圍內的探索。在探索有了一定成果后，頂層設計及地方法規(guī)對此也應該盡可能地列示及規(guī)范。在這方面，有兩個值得注意的一點是，在新預算法強調所編制預算盡量細化的背景下，監(jiān)督內容注意細化，以期實現(xiàn)完全意義上的全覆蓋。

第五，確保執(zhí)行落實。首先應該考慮適當延長預算編制的時間，以為預算編制監(jiān)督提供前提條件，過于急迫的編制程序很難推進同步的事中監(jiān)督。另外，應該根據(jù)具體情況，靈活地給各種監(jiān)督一定的資源支持，或出具一定的配套措施。比如，如果想充分利用民眾監(jiān)督的力量，首先應該設法啟蒙民眾的監(jiān)督意識，想辦法讓他們揚棄事不關己高高掛起的思維；其次應該適當提升參與監(jiān)督民眾的素質，對預算編制中比較專業(yè)的事項進行細致耐心地說明和講解，或者將預算方案通俗化，對此李克強總理曾經呼吁預算方案應該讓老百姓看得懂；再次應該對民眾意見進行適當甄別和分析，對此需要有分析和甄別機制，并配備專門人員和經費。再如，如果思考引入第三方專業(yè)評審機構參與預算編制監(jiān)督，應該先考慮培育相關機構，設置具體的選擇和合作程序，并且需要思考措施確保所選擇的評審機構在具體實務過程中能比較充分而到位地發(fā)揮其勝任能力及職業(yè)道德水準。再如，如果確保人大監(jiān)督有實際意義，應該事先組建專門委員會，并且先考慮推進比較到位的論證和調研工作。

注釋：

①全國人民代表大會常務委員會關于修改《中華人民共和國預算法》的決定

②全國人民代表大會常務委員會關于修改《中華人民共和國預算法》的決定

③全國人民代表大會常務委員會關于修改《中華人民共和國預算法》的決定

[1] 廖家勤.優(yōu)化地方預算編制權力結構探析[J]. 財政研究，2013(12).

[2] 郝路.我國地方政府績效預算的編制和評價研究[D].武漢大學，2013.

[3] 李衛(wèi)東.強化預算編制和管理的建議[J].中國財政，2014(10).

（作者單位：審計署太原特派辦）