◎文/張 旭

政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)模式在社會(huì)保障領(lǐng)域的運(yùn)用

◎文/張 旭

本文從天津市在社會(huì)保障領(lǐng)域?qū)φ?gòu)買(mǎi)公共服務(wù)模式的實(shí)際做法出發(fā)，分析了現(xiàn)階段主要存在社會(huì)組織發(fā)展滯后，缺乏制度保障，購(gòu)買(mǎi)模式有待規(guī)范等問(wèn)題，并從逐步消減政府直接購(gòu)買(mǎi)崗位數(shù)量，引導(dǎo)市場(chǎng)參與安置保障對(duì)象就業(yè)，完善項(xiàng)目選擇機(jī)制，建立規(guī)范的制度體系，統(tǒng)籌規(guī)劃事業(yè)單位改革和政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)改革等方面提出建議。

政府；購(gòu)買(mǎi)；公共服務(wù)；社會(huì)保障

隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，社會(huì)公共服務(wù)的需求更加豐富，尤其是對(duì)社會(huì)保障領(lǐng)域公共服務(wù)的需求更加精細(xì)化和多樣化。政府已經(jīng)不能履行全方位提供公共服務(wù)的職能，需要從過(guò)去的公共服務(wù)提供者向公共資源協(xié)調(diào)者轉(zhuǎn)變，通過(guò)創(chuàng)新經(jīng)費(fèi)投入模式，向各類(lèi)社會(huì)組織、團(tuán)體和企業(yè)購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)。黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的 《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中明確指出：“要推廣政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，加大政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)力度”。2013年國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的 《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》中提出，到2020年，要建立比較完善的政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)體系，從而在國(guó)家政策取向上明確了通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式向政府提供公共服務(wù)形式的轉(zhuǎn)變。社會(huì)保障是應(yīng)用政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)模式最早的也是最重要的領(lǐng)域，如何進(jìn)一步深化改革，完善財(cái)政投入模式，是今后財(cái)政社會(huì)保障工作的重點(diǎn)內(nèi)容之一。

一、天津市在社會(huì)保障領(lǐng)域?qū)φ?gòu)買(mǎi)公共服務(wù)模式的探索及取得的社會(huì)效益

目前，天津市通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)模式運(yùn)行的社會(huì)保障類(lèi)公共服務(wù)項(xiàng)目數(shù)量遠(yuǎn)多于教育、基本建設(shè)等其他類(lèi)型公共服務(wù)，也取得了良好的社會(huì)效益，主要包括：

（一）政府購(gòu)買(mǎi)職業(yè)培訓(xùn)

為引導(dǎo)社會(huì)各類(lèi)民辦培訓(xùn)機(jī)構(gòu)根據(jù)市場(chǎng)需求開(kāi)展職業(yè)培訓(xùn)，天津市2009年出臺(tái)了《職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼辦法》，向培訓(xùn)機(jī)構(gòu)購(gòu)買(mǎi)培訓(xùn)成果。培訓(xùn)機(jī)構(gòu)可面向社會(huì)招生，開(kāi)展職業(yè)培訓(xùn)，學(xué)員結(jié)業(yè)并取得國(guó)家頒發(fā)的職業(yè)技能資格證書(shū)后，財(cái)政部門(mén)將培訓(xùn)補(bǔ)貼撥付培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。

（二）政府購(gòu)買(mǎi)就業(yè)崗位

天津市將從事社區(qū)物業(yè)管理、報(bào)刊投遞、公共停車(chē)場(chǎng)管理、和公共設(shè)施維護(hù)等公共服務(wù)行業(yè)的企業(yè)，認(rèn)定為公益性公司，將包括下崗職工、零就業(yè)家庭成員、低保家庭成員、長(zhǎng)期失業(yè)者、刑釋解教人員和殘疾人在內(nèi)的10類(lèi)人員確定為就業(yè)困難人員。公益性公司招用就業(yè)困難人員后，財(cái)政部門(mén)根據(jù)其招用的公益性崗位數(shù)量，給予其工資補(bǔ)貼及社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼。

（三）創(chuàng)業(yè)能力測(cè)評(píng)

為發(fā)現(xiàn)和選擇具有創(chuàng)業(yè)潛質(zhì)的勞動(dòng)者，特別是在青年學(xué)生中發(fā)掘創(chuàng)業(yè)潛能，天津市從2010年開(kāi)始，與專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)合作引進(jìn)創(chuàng)業(yè)測(cè)評(píng)技術(shù)，在全市高校和區(qū)縣的創(chuàng)業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)立測(cè)評(píng)點(diǎn)，面向廣大勞動(dòng)者開(kāi)展創(chuàng)業(yè)能力測(cè)評(píng)。

（四）社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)核查審計(jì)

為杜絕參保單位少報(bào)漏報(bào)繳費(fèi)基數(shù)、少繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，天津市通過(guò)招標(biāo)程序，委托會(huì)計(jì)師事務(wù)所對(duì)我市部分企業(yè)和自收自支事業(yè)單位參加社會(huì)保險(xiǎn)的繳費(fèi)人數(shù)、繳費(fèi)基數(shù)以及實(shí)際繳費(fèi)情況進(jìn)行核查審計(jì)，對(duì)經(jīng)審計(jì)查實(shí)少繳社會(huì)保險(xiǎn)的單位，按照查實(shí)金額的一定比例對(duì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所給予獎(jiǎng)勵(lì)。

（五）居家養(yǎng)老服務(wù)

天津市居家養(yǎng)老服務(wù)的對(duì)象主要是60歲以上的城鎮(zhèn)低保、特困救助、優(yōu)撫對(duì)象；80歲以上且家庭人均收入低于市最低工資標(biāo)準(zhǔn)的城鎮(zhèn)獨(dú)生子女父母、市級(jí)勞動(dòng)模范、失能老人和空巢老人。政府對(duì)服務(wù)對(duì)象老年人所需照料程度進(jìn)行評(píng)估，根據(jù)照料等級(jí)確定不同額度的政府補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。

（六）殘疾人居家托養(yǎng)服務(wù)

服務(wù)對(duì)象是生活不能自理長(zhǎng)期需要專(zhuān)人照料的智力、精神殘疾人和其他類(lèi)別的重度殘疾人。同居家養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼一樣，殘疾人居家托養(yǎng)服務(wù)的政府補(bǔ)貼以代金券形式發(fā)放給服務(wù)對(duì)象。由社會(huì)組織、服務(wù)機(jī)構(gòu)上門(mén)對(duì)服務(wù)對(duì)象進(jìn)行生活照料、康復(fù)護(hù)理等服務(wù)。服務(wù)組織收取服務(wù)對(duì)象代金券，定期向殘疾人聯(lián)合會(huì)申請(qǐng)兌現(xiàn)。

（七）社區(qū)基本公共衛(wèi)生服務(wù)

為提高居民健康水平，天津市依托社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)免費(fèi)向城鄉(xiāng)居民提供基本公共衛(wèi)生服務(wù)，全市城鄉(xiāng)居民，無(wú)論年齡、性別、職業(yè)、地域、收入等，都可享有公共衛(wèi)生服務(wù)。同時(shí)，政府根據(jù)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)服務(wù)人口數(shù)、提供公共衛(wèi)生服務(wù)的項(xiàng)目、數(shù)量、質(zhì)量以及人工、耗材等相關(guān)成本核定補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，財(cái)政部門(mén)直接將補(bǔ)助資金撥付各項(xiàng)目承擔(dān)機(jī)構(gòu)。

（八）醫(yī)療糾紛人民調(diào)解

為了有效處置醫(yī)患之間發(fā)生的醫(yī)療糾紛，維護(hù)正常醫(yī)療秩序，保護(hù)患者、醫(yī)療機(jī)構(gòu)和醫(yī)務(wù)人員的合法權(quán)益，天津市通過(guò)第三方調(diào)解和保險(xiǎn)理賠機(jī)制化解醫(yī)療糾紛。2009年頒布實(shí)施的《天津市醫(yī)療糾紛處置辦法》，要求全市所有二級(jí)以上醫(yī)院投保 “醫(yī)療責(zé)任險(xiǎn)”?；颊咚髻r額達(dá)1萬(wàn)元以上的醫(yī)療糾紛案件轉(zhuǎn)至天津市專(zhuān)門(mén)成立的醫(yī)療糾紛人民調(diào)解委員會(huì)進(jìn)行調(diào)解。

二、在社會(huì)保障領(lǐng)域政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)模式探索中存在的問(wèn)題

（一）社會(huì)組織發(fā)展滯后

社會(huì)組織發(fā)展滯后主要表現(xiàn)在缺乏競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境：一方面，部分社會(huì)組織并非獨(dú)立運(yùn)作，而是作為購(gòu)買(mǎi)主體的政府發(fā)起成立的，有的甚至是接到政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的需求后才專(zhuān)門(mén)成立；另一方面，政府難以找到能夠承接服務(wù)項(xiàng)目的社會(huì)組織。社會(huì)組織相比于行政機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位，一直處于邊緣化的地位。一些在政府行政職能基礎(chǔ)上衍生出的審批事項(xiàng)被交給了各類(lèi)事業(yè)單位，社會(huì)對(duì)公共服務(wù)產(chǎn)生的需求也由事業(yè)單位來(lái)承接，在這樣的前提下，社會(huì)組織的發(fā)展空間先天就受到了擠壓。同時(shí)，社會(huì)組織的發(fā)展在法規(guī)制度層面也存在阻礙，根據(jù)《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》規(guī)定，很多公共服務(wù)類(lèi)的社會(huì)組織在登記階段就遇到了層層阻力，即使成立也難以保持獨(dú)立性。

（二）政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)過(guò)程缺乏制度保障

政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，需要政府“簡(jiǎn)政放權(quán)”，但絕不意味著放棄監(jiān)管。相反，政府的有效監(jiān)管才能確保整個(gè)流程良性運(yùn)行。這其中涉及到的監(jiān)督、指導(dǎo)、評(píng)價(jià)和審計(jì)等過(guò)程，都需要完備的制度體系作為保障，而這樣的制度體系恰恰是現(xiàn)階段所欠缺的。目前，中央和地方正在全面推行政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)工作，制度建設(shè)的滯后，對(duì)提供公共服務(wù)的質(zhì)量以及財(cái)政資金的安全使用都帶來(lái)了一定的隱患。

（三）政府直接購(gòu)買(mǎi)崗位的模式亟待規(guī)范

政府直接購(gòu)買(mǎi)崗位模式即通過(guò)公益性崗位等方式直接安置就業(yè)困難人員的模式。從政策執(zhí)行時(shí)間、財(cái)政支出資金額度和安置就業(yè)人數(shù)上看，這種模式目前是我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的主要渠道，然而其弊端也非常明顯：

第一，績(jī)效意識(shí)和退出機(jī)制欠缺，造成財(cái)政支出壓力攀升。通過(guò)政府直接購(gòu)買(mǎi)崗位安置的社會(huì)保障對(duì)象，普遍將自己的崗位當(dāng)做政府給予的福利待遇，缺乏績(jī)效意識(shí)和責(zé)任心，工作效率普遍偏低。同時(shí)由于缺少全面的職業(yè)規(guī)劃和培訓(xùn)體系，政府一旦不再繼續(xù)購(gòu)買(mǎi)這些崗位，大量保障對(duì)象在重新進(jìn)入就業(yè)市場(chǎng)后依然沒(méi)有足夠的競(jìng)爭(zhēng)力，隨之而來(lái)的就業(yè)問(wèn)題直接關(guān)系到社會(huì)的穩(wěn)定。

第二，主管部門(mén)眾多，政策不易統(tǒng)一。政府直接購(gòu)買(mǎi)的公共服務(wù)崗位，通常根據(jù)服務(wù)的具體內(nèi)容和性質(zhì)劃歸不同主管部門(mén)，由于主管部門(mén)不統(tǒng)一，其工作職責(zé)、工資渠道、管理模式也不相同，工資標(biāo)準(zhǔn)的制定缺乏統(tǒng)籌考慮，政策之間不易平衡，往往造成不同崗位之間相互攀比。

第三，造成部分公務(wù)員慵懶懈怠，影響政府部門(mén)形象。政府直接購(gòu)買(mǎi)崗位的模式廣泛應(yīng)用后，將難以界定崗位的職責(zé)邊界，很多原本應(yīng)由公務(wù)員從事的工作交由協(xié)管員來(lái)代理。

三、幾點(diǎn)對(duì)策建議

（一）控制并削減政府直接購(gòu)買(mǎi)的崗位數(shù)量，引導(dǎo)市場(chǎng)參與安置保障對(duì)象就業(yè)

由于這些崗位的在職人員絕大部分是社會(huì)保障對(duì)象，一蹴而就的減員將直接影響他們的正常生活，引發(fā)嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。可以采取緩和的削減措施：一方面，為已有在崗人員建立花名冊(cè)，按照“只減不增”的原則，凡有人員退休、主動(dòng)離職，便不再補(bǔ)充新人；另一方面，為在職人員中年齡偏小、仍有就業(yè)潛力和就業(yè)愿望的保障對(duì)象提供免費(fèi)的職業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)介紹以及創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)，根據(jù)本人意愿引導(dǎo)其進(jìn)入到正規(guī)的就業(yè)市場(chǎng)。

削減政府直接購(gòu)買(mǎi)崗位并不意味政府對(duì)就業(yè)困難群體不再給予關(guān)注，而是將政府托底安置就業(yè)的目標(biāo)與購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的目標(biāo)清晰劃分，以便兩者都能有效開(kāi)展?！笆谌艘贼~(yú)不如授人以漁”，通過(guò)提高社會(huì)保障對(duì)象的就業(yè)能力，發(fā)揮市場(chǎng)的吸納作用，才能從根本上解決社會(huì)保障對(duì)象就業(yè)難的問(wèn)題。

（二）完善公共服務(wù)項(xiàng)目選擇機(jī)制，避免政府在項(xiàng)目選擇上出現(xiàn)盲目性和尋租行為

社會(huì)保障類(lèi)公共服務(wù)的受益人并不是政府本身而是保障對(duì)象，那么服務(wù)項(xiàng)目也應(yīng)由民眾參與決定，避免政府在項(xiàng)目選擇上出現(xiàn)盲目性和尋租行為。首先，政府可向社區(qū)居民、各行業(yè)從業(yè)人員和社會(huì)組織公開(kāi)征集公共服務(wù)項(xiàng)目。其次，政府對(duì)征集項(xiàng)目依照合理性和可行性進(jìn)行評(píng)估，并邀請(qǐng)專(zhuān)業(yè)的學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)或第三方社會(huì)組織參與，全面分析項(xiàng)目的受益群體、社會(huì)效益，并形成評(píng)估報(bào)告。最后，對(duì)經(jīng)評(píng)估確有必要的項(xiàng)目，根據(jù)當(dāng)年或來(lái)年財(cái)政預(yù)算安排情況選定最終的項(xiàng)目。此過(guò)程在運(yùn)行中各個(gè)環(huán)節(jié)都要做到信息的及時(shí)公開(kāi)，利用網(wǎng)絡(luò)媒體和傳統(tǒng)媒體使民眾對(duì)項(xiàng)目的確定過(guò)程有充分的了解。

（三）建立公開(kāi)、透明、規(guī)范的購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)制度體系

一是財(cái)政購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)預(yù)算公開(kāi)。公共服務(wù)預(yù)算比一般財(cái)政預(yù)算具有更高的參與性和開(kāi)放性，可考慮在現(xiàn)行預(yù)算公開(kāi)的基礎(chǔ)上逐漸推行公共服務(wù)項(xiàng)目庫(kù)公開(kāi)，將支出情況細(xì)化至具體服務(wù)項(xiàng)目。

二是創(chuàng)新招標(biāo)評(píng)估體系。結(jié)合服務(wù)質(zhì)量和群眾的參與程度來(lái)綜合評(píng)估投標(biāo)方案，更加注重公共服務(wù)的公益性和社會(huì)效益。例如對(duì)于殘疾人的就業(yè)幫扶，它的效果不僅僅是培訓(xùn)了多少殘疾人、有多少人成功就業(yè)，還應(yīng)包括殘疾人的充分參與程度、對(duì)自我能力的認(rèn)知和肯定、自我發(fā)展能力的提高、用人單位招工意識(shí)的進(jìn)步等。

三是推行合同管理模式。通過(guò)合同明確政府和社會(huì)組織各自的權(quán)利和義務(wù)，在政府與社會(huì)組織之間的責(zé)任關(guān)系中，要避免出現(xiàn)上下級(jí)的隸屬關(guān)系，而是平等的契約合作關(guān)系。必要時(shí)，接受服務(wù)的對(duì)象也應(yīng)參與到合同管理的模式中來(lái)，通過(guò)三方合同等形式明確服務(wù)對(duì)象的權(quán)利。

四是完善績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制。在績(jī)效評(píng)價(jià)方面引入第三方機(jī)構(gòu)參與實(shí)施，政府定期組織對(duì)不同類(lèi)型公共服務(wù)的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系進(jìn)行修正，同時(shí)對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果充分利用，與社會(huì)組織選擇、服務(wù)款項(xiàng)支付等環(huán)節(jié)掛鉤。

（四）統(tǒng)籌規(guī)劃事業(yè)單位分類(lèi)改革與政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)改革

政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的改革意味著政府將改變對(duì)事業(yè)單位和各類(lèi)社會(huì)組織的經(jīng)費(fèi)保障模式，這與事業(yè)單位分類(lèi)改革的目標(biāo)是重合的，因此兩項(xiàng)改革的進(jìn)程也應(yīng)統(tǒng)籌考慮。首先，兩項(xiàng)改革的牽頭部門(mén)應(yīng)該統(tǒng)一，避免出現(xiàn)政出多門(mén)、互相掣肘的現(xiàn)象。其次，兩項(xiàng)改革的時(shí)間表要相互配合呼應(yīng)。例如：只有先行完成對(duì)現(xiàn)有事業(yè)單位的分類(lèi)，才能確定哪些單位是購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)主體，哪些是購(gòu)買(mǎi)對(duì)象；哪些公共服務(wù)可以采取政府購(gòu)買(mǎi)，而哪些公共服務(wù)將劃入政府職能范疇。

責(zé)任編輯：汪海洪 李向春

C913.7

A

1006－1255－（2015）08－0048-03

張 旭（1986—），天津市財(cái)政局社保處。郵編：300000