◎文/王春生 董凌霄

稅務(wù)登記管理方面稅收風(fēng)險(xiǎn)問題研究

◎文/王春生 董凌霄

納稅人戶籍管理，是整個(gè)稅收征管工作的起點(diǎn)，也會(huì)一直延續(xù)到征管工作的終點(diǎn)。戶籍管理的稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)存在于設(shè)立登記、變更登記、非正常認(rèn)定、注銷登記等多個(gè)環(huán)節(jié)，需要多部門聯(lián)動(dòng)，從制度建設(shè)、信息共享、軟件設(shè)置等多方面予以解決。

稅務(wù)登記；戶籍管理；稅收風(fēng)險(xiǎn)；執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)

一、稅收征管過程中存在戶籍管理的稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的環(huán)節(jié)

（一）設(shè)立登記環(huán)節(jié)風(fēng)險(xiǎn)重重

設(shè)立登記是納稅人戶籍管理的起點(diǎn)，納稅人的基本信息都是在這個(gè)環(huán)節(jié)中采集的。如果在設(shè)立登記環(huán)節(jié)出現(xiàn)征管漏洞，那么此后的稅收征管工作就很難開展。事實(shí)上，設(shè)立登記環(huán)節(jié)的稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)與后續(xù)征管工作中的各種風(fēng)險(xiǎn)是休戚相關(guān)的。目前，設(shè)立登記環(huán)節(jié)存在著眾多風(fēng)險(xiǎn)隱患：

第一，工商登記改革降低了市場主體準(zhǔn)入門檻，給稅收征管帶來了很大難題。自2014年3月1日起，國務(wù)院啟動(dòng)工商登記制度改革。對(duì)于注冊資本和住所登記的“松綁”，促使新設(shè)稅務(wù)登記戶數(shù)急劇飆升。以武清區(qū)為例，2014年1月至4月份，新設(shè)立稅務(wù)登記2700戶，而2013年同期僅有1404戶，增幅高達(dá)92.31%。與此同時(shí)，十二屆人大常委會(huì)審議通過了對(duì) 《稅收征管法》的修改，取消了對(duì)辦理稅務(wù)登記的核準(zhǔn)程序，要求稅務(wù)登記證即時(shí)辦結(jié)。兩項(xiàng)政策徹底打開了設(shè)立登記環(huán)節(jié)的門戶，使得稅務(wù)登記信息的真實(shí)性無從保證。兩項(xiàng)改革之后，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，天津市武清區(qū)失聯(lián)企業(yè)戶數(shù)上升至少10個(gè)百分點(diǎn)，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)失聯(lián)戶數(shù)已高達(dá)30%。

第二，行政許可中心聯(lián)合辦證使得辦證環(huán)節(jié)和后續(xù)管理嚴(yán)重脫節(jié)。從政策層面，稅務(wù)登記環(huán)節(jié)風(fēng)險(xiǎn)重重，而在管理方式上，稅務(wù)登記環(huán)節(jié)也讓稅務(wù)機(jī)關(guān)倍感無奈。目前，天津市國稅局、地稅局在行政許可中心實(shí)行聯(lián)合辦證，各基層稅務(wù)所根本無法在辦證環(huán)節(jié)接觸到企業(yè)，在后續(xù)管理時(shí)發(fā)現(xiàn)從行政許可中心獲取的登記信息問題百出。例如：法人代表身份不實(shí)、電話號(hào)碼錯(cuò)誤或虛假、生產(chǎn)經(jīng)營地址虛假等等，造成稅務(wù)機(jī)關(guān)根本無法與納稅人取得聯(lián)系。新設(shè)立企業(yè)從辦證一開始就淪為無從管理的“問題戶”。

第三，沒有法人約談制度，讓稅務(wù)機(jī)關(guān)背負(fù)重大風(fēng)險(xiǎn)隱患。辦理稅務(wù)登記的環(huán)節(jié)中沒有約談法人的制度，對(duì)外籍人員身份證照沒有鑒定能力，造成稅收征管隱患重重。即時(shí)辦結(jié)稅務(wù)登記證的規(guī)定，使得稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)法人代表的實(shí)際身份無法掌握。在辦理稅務(wù)登記的過程中經(jīng)常有納稅人發(fā)現(xiàn)自己的身份證信息被另外一戶已轉(zhuǎn)為“非正?！钡钠髽I(yè)占用。納稅人隨即對(duì)我們稅務(wù)登記環(huán)節(jié)的信息審核工作提出質(zhì)疑。對(duì)于這樣的案件，稅務(wù)機(jī)關(guān)十分被動(dòng)。盡管目前在稅務(wù)登記辦理環(huán)節(jié)已經(jīng)有設(shè)備可以鑒別二代居民身份證真?zhèn)?，但是不容否認(rèn)，目前社會(huì)上存在大量虛假身份證照，即使可以查驗(yàn)身份證信息，也無法確認(rèn)申請(qǐng)辦理稅務(wù)登記證是法人代表本人的意圖。加之，外籍人員的護(hù)照、港澳臺(tái)通行證等證照依然不在可查驗(yàn)的范圍之內(nèi)。一旦發(fā)生上述情況，稅務(wù)機(jī)關(guān)百口莫辯。

（二）變更稅務(wù)登記環(huán)節(jié)政策缺失

變更稅務(wù)登記環(huán)節(jié)并不是稅收征管中關(guān)注度高的環(huán)節(jié)，一般來說，變更稅務(wù)登記不會(huì)引發(fā)嚴(yán)重的征管問題，但是隨著經(jīng)濟(jì)環(huán)境和社會(huì)環(huán)境的變化，變更稅務(wù)登記環(huán)節(jié)亟待健全的政策來保障。

第一，變更稅務(wù)登記環(huán)節(jié)至今沒有國、地稅的聯(lián)合辦理細(xì)則。國家稅務(wù)總局早在2004年就出臺(tái)了國稅發(fā)[2004]57號(hào)文，明確了國家稅務(wù)局和地方稅務(wù)局聯(lián)合辦理稅務(wù)登記證的規(guī)定。其中，第二條第二款明確規(guī)定 “納稅人稅務(wù)登記內(nèi)容發(fā)生變更的，應(yīng)當(dāng)向發(fā)證稅務(wù)機(jī)關(guān)申報(bào)辦理變更登記，經(jīng)審核后由發(fā)證稅務(wù)機(jī)關(guān)辦理變更登記手續(xù)，并將信息傳遞到另一家稅務(wù)機(jī)關(guān)?！倍壳罢鞴艿默F(xiàn)狀是：從信息技術(shù)角度，除稅務(wù)登記證上載明的項(xiàng)目外，國、地稅信息不能交互。即使是稅務(wù)登記證上載明的項(xiàng)目，也經(jīng)常因?yàn)橄到y(tǒng)原因無法傳遞。從制度保障角度，目前天津市國家稅務(wù)局和地方稅務(wù)局始終沒有就信息傳遞問題出臺(tái)細(xì)則文件。例如，受理后信息由哪個(gè)部門傳遞、如何傳遞、系統(tǒng)信息無法交互的問題如何解決、如何界定納稅人變更稅務(wù)登記超期的標(biāo)準(zhǔn)等等。在實(shí)際工作中，經(jīng)常會(huì)遇到納稅人在地稅辦理了稅務(wù)登記變更后，由于國稅部門沒有獲得交互信息，就對(duì)納稅人以超期為由進(jìn)行處罰。在這種情況下，如果納稅人對(duì)處罰內(nèi)容申請(qǐng)行政復(fù)議，那么國、地稅雙方需要承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的機(jī)率非常之大。

第二，工商部門對(duì)投資人股權(quán)轉(zhuǎn)讓取消審批，相應(yīng)的稅務(wù)登記信息變更監(jiān)管出現(xiàn)漏洞。在工商登記制度改革前，稅務(wù)部門出具的“股權(quán)變更稅源監(jiān)控登記表”是工商登記變更的必要件之一。工商部門對(duì)投資人股權(quán)轉(zhuǎn)讓的審批取消后，稅務(wù)機(jī)關(guān)就很難及時(shí)掌握股權(quán)變更的信息了。如何更好的采集投資人股權(quán)的相應(yīng)信息，是工商登記改革后擺在稅務(wù)機(jī)關(guān)面前的又一大難題。

（三）非正常稅務(wù)登記管理環(huán)節(jié)存在種種障礙，讓管理員面對(duì)管理風(fēng)險(xiǎn)卻無從著手

目前實(shí)際工作中認(rèn)定非正常戶的流程存在很多系統(tǒng)設(shè)置問題?？己酥贫葘?duì)非正常認(rèn)定的工作也存在著認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)。目前發(fā)現(xiàn)的問題主要有以下幾種情況：

第一，委托代征個(gè)體戶連續(xù)三個(gè)月未申報(bào)后無法即時(shí)認(rèn)定為“非正?！睉?。系統(tǒng)內(nèi)被設(shè)定為委托代征的個(gè)體工商戶，在連續(xù)出現(xiàn)未申報(bào)后，需要由“委托代征”狀態(tài)轉(zhuǎn)為“正?！睜顟B(tài)，在正常狀態(tài)下再連續(xù)兩個(gè)月不進(jìn)行申報(bào)才能轉(zhuǎn)為非正常。這種系統(tǒng)設(shè)置的形式無形中將未申報(bào)期限延長。

第二，非正常認(rèn)定過程中出現(xiàn)特殊情況時(shí)無法對(duì)系統(tǒng)進(jìn)行修正。一般情況下，除委托代征戶外，納稅人連續(xù)兩個(gè)月不申報(bào)，系統(tǒng)會(huì)自動(dòng)生成非正常任務(wù)。如果此時(shí)管理員因操作失誤，或者遇特殊情況未及時(shí)按照非正常認(rèn)定的流程進(jìn)行操作，那么系統(tǒng)就不再生成非正常任務(wù)，對(duì)該納稅人就再也無法進(jìn)行非正常認(rèn)定。

第三，考核制度催生執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。目前，有三個(gè)月內(nèi)“登記”狀態(tài)企業(yè)必須補(bǔ)錄信息轉(zhuǎn)為“正?！钡目己藰?biāo)準(zhǔn)。但是因?yàn)榈怯洯h(huán)節(jié)存在的問題，管理員經(jīng)常無法聯(lián)系到企業(yè)，在信息不明的情況下，系統(tǒng)數(shù)據(jù)根本無法補(bǔ)錄，此時(shí)管理員平臺(tái)會(huì)出現(xiàn)諸如房屋信息未補(bǔ)錄預(yù)警、土地信息未補(bǔ)錄預(yù)警、未認(rèn)定稅種預(yù)警等等。加之后續(xù)有預(yù)警任務(wù)逾期的考核指標(biāo)，導(dǎo)致部分管理員將這些信息隨便填寫以應(yīng)付考核，從而產(chǎn)生稅收風(fēng)險(xiǎn)。

申報(bào)率是市地稅局對(duì)各地稅分局征管質(zhì)量考核的另一個(gè)重要指標(biāo)。由于上述登記信息失真、納稅人失聯(lián)等問題存在，加之每位管理員都要負(fù)責(zé)數(shù)百戶納稅人，催報(bào)催繳根本無從保證。在嚴(yán)格的考核制度下，促使某些管理員不惜鋌而走險(xiǎn)，想出為不申報(bào)的納稅人辦理虛假零申報(bào)、刪除相應(yīng)稅種等等應(yīng)對(duì)辦法。盡管在實(shí)際工作中我們一直強(qiáng)調(diào)按照相應(yīng)的稅務(wù)法律法規(guī)開展工作，但是不完善的考核制度卻在給管理員不斷施壓，讓正常的工作變得越來越不正常。本來對(duì)申報(bào)率的考核是為了提高征管質(zhì)量，但是卻在征收管理環(huán)節(jié)形成了更大的隱患。對(duì)于不按規(guī)定辦理稅務(wù)登記的納稅人，稅收征管有一整套完整的處理流程，從不申報(bào)到催報(bào)催繳，再到下達(dá)處罰決定書，甚至此后有可能出現(xiàn)的稅收保全、強(qiáng)制執(zhí)行，是缺一不可的。將考核制度終止于納稅人不申報(bào)顯然不夠完善，等于沒有給予管理員后續(xù)工作足夠的認(rèn)可。

（四）注銷稅務(wù)登記環(huán)節(jié)明顯存在政策漏洞和系統(tǒng)漏洞

注銷是整個(gè)戶籍管理的終點(diǎn)，這個(gè)環(huán)節(jié)是對(duì)稅收征管工作確認(rèn)終止的關(guān)鍵步驟。一般來說，注銷環(huán)節(jié)應(yīng)該是戶籍管理中風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)最多的地方。管理員的疏忽造成稅款沒有徹底清查、稅務(wù)登記證沒有收回、發(fā)票繳銷不徹底等等，這些問題都是稅收?qǐng)?zhí)法過程中常見的風(fēng)險(xiǎn)。但是上述問題僅僅是由于個(gè)人工作不到位等原因造成的，歸根結(jié)底是要靠管理員個(gè)人的業(yè)務(wù)素質(zhì)和職業(yè)道德素質(zhì)來保障，不屬于征管制度的漏洞，不在本文分析的問題中累述。下面僅就制度層面進(jìn)行分析：

第一，在實(shí)際工作中發(fā)現(xiàn)，如果對(duì)一戶委托代征納稅人先辦理了稅務(wù)登記注銷，而后再從委托代征清單中刪除，那么系統(tǒng)會(huì)默認(rèn)該戶恢復(fù)為“正常”狀態(tài)。這一情況一直沒有明確提醒各地稅局，而我們也僅僅是在工作中偶然發(fā)現(xiàn)。這一系統(tǒng)漏洞是稅務(wù)登記注銷環(huán)節(jié)的重大風(fēng)險(xiǎn)隱患。

第二，部分納稅人擁有房產(chǎn)土地，但在辦理注銷時(shí)并未對(duì)房產(chǎn)土地進(jìn)行實(shí)際處理。企業(yè)在注銷完畢后，很可能會(huì)經(jīng)過很長一段時(shí)間才對(duì)房產(chǎn)土地進(jìn)行處理，在辦理相關(guān)過戶手續(xù)時(shí)，如果對(duì)企業(yè)征收相關(guān)稅款則征管系統(tǒng)中企業(yè)已是注銷狀態(tài)，無法征收。并且此時(shí)企業(yè)經(jīng)過注銷環(huán)節(jié)后已不具備法人主體資格，再以企業(yè)名義繳納稅款也不盡合理。

二、稅務(wù)登記管理中防范執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的建議

（一）建立健全法律、法規(guī)制度，堵塞征管漏洞，避免征管風(fēng)險(xiǎn)

首先，建議取消三個(gè)月內(nèi)“登記”狀態(tài)企業(yè)必須轉(zhuǎn)為“正?！钡目己藰?biāo)準(zhǔn)。納稅人注冊后不經(jīng)營、信息不實(shí)、無法聯(lián)系等情況，是在現(xiàn)行制度下普遍存在的現(xiàn)象，在確定考核標(biāo)準(zhǔn)時(shí)必須考慮基層的可操作性，及時(shí)隨制度改革而變化。對(duì)于信息不實(shí)、不按規(guī)定納稅申報(bào)的現(xiàn)象可以通過新設(shè)稅務(wù)登記環(huán)節(jié)進(jìn)行宣傳教育、發(fā)放告知書等手段確保納稅人在領(lǐng)取稅務(wù)登記證時(shí)即明確知道自己相應(yīng)責(zé)任和義務(wù)。而稅務(wù)機(jī)關(guān)可以要求納稅人在告知書上簽字以明確相關(guān)法律責(zé)任。與此同時(shí)，應(yīng)該建立限期約談機(jī)制。法人代表可以委托人員辦理稅務(wù)登記證，但是作為企業(yè)的主要相關(guān)責(zé)任人，應(yīng)該在稅務(wù)登記證辦理后一定時(shí)期內(nèi)與稅務(wù)人員見面，一方面使稅務(wù)機(jī)關(guān)能夠?qū)徍硕悇?wù)登記信息的真?zhèn)?，另一方面也可以借約談機(jī)會(huì)向公司責(zé)任人宣傳應(yīng)履行的納稅義務(wù)。如果公司法人代表或者相關(guān)責(zé)任人及時(shí)到稅務(wù)機(jī)關(guān)報(bào)到，那么“登記”狀態(tài)的企業(yè)自然可以補(bǔ)錄信息并轉(zhuǎn)為“正常”。

其次，建議完善對(duì)申報(bào)率、非正常增長率的考核，讓非正常認(rèn)定工作回歸到正常軌道上?！吨腥A人民共和國稅收征管法》第二十五條明確規(guī)定 “納稅人必須依照法律、行政法規(guī)規(guī)定或者稅務(wù)機(jī)關(guān)依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定確定的申報(bào)期限、申報(bào)內(nèi)容如實(shí)辦理納稅申報(bào)”，從第二十五條可以清楚看出，不按規(guī)定辦理納稅申報(bào)的法律責(zé)任人是納稅人，而不是稅收管理員。從法律層面講申報(bào)率的考核是與《征管法》相背離的，從實(shí)際操作層面講申報(bào)率是管理員無法確保的。如果納稅人沒有真實(shí)有效的聯(lián)系方式又不按規(guī)定履行該納稅義務(wù)，則應(yīng)該按法定時(shí)間和法定程序認(rèn)定為非正常戶。加強(qiáng)非正常認(rèn)定工作，將稅務(wù)信用建設(shè)盡快納入到社會(huì)征信體系中，有效震懾納稅人提供虛假信息、不遵循稅收法律法規(guī)的行為，不斷提高申報(bào)率。在對(duì)稅務(wù)干部考核時(shí)，應(yīng)該更加全面，考慮整個(gè)征管流程，不應(yīng)僅局限于申報(bào)率。對(duì)于催報(bào)催繳、下達(dá)通知、強(qiáng)制執(zhí)行等流程從信息化系統(tǒng)中明確，讓考核更合理、更完善。

最后，完善國地稅聯(lián)合辦證制度，制定相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則。實(shí)施細(xì)則應(yīng)明確規(guī)定納稅人辦理稅務(wù)登記證、稅務(wù)登記證變更、稅務(wù)登記證注銷時(shí)涉及雙方的流程、標(biāo)準(zhǔn)、相應(yīng)法律責(zé)任。

（二）完善稅收征管系統(tǒng)，避免系統(tǒng)問題引發(fā)的征管風(fēng)險(xiǎn)

首先，及時(shí)向基層了解征管系統(tǒng)中存在的問題，對(duì)于非正常認(rèn)定和注銷流程中存在的問題盡快解決；其次，對(duì)國地稅雙方信息平臺(tái)建立更為密切的聯(lián)系，從信息技術(shù)上保證國地稅聯(lián)合辦證的有效實(shí)現(xiàn)；最后，增加對(duì)注銷企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移和土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移征收稅款的功能。

責(zé)任編輯：高麗麗 曲 寧

F812

A

1006－1255－（2015）03－0054-03

王春生（1976—），天津市武清區(qū)地稅局。郵編：301700

董凌霄（1981—），天津市武清區(qū)地稅局。郵編：301700