陳慧芝

（湖南汽車工程職業(yè)學(xué)院，湖南株洲 412001）

當(dāng)前農(nóng)村公共資源投資決策主體的分工還不夠明晰，部分決策形成的結(jié)果沒有真正體現(xiàn)農(nóng)民的意愿，這勢必造成農(nóng)村公共資源的投資效益低、結(jié)構(gòu)失衡等令人擔(dān)憂的局面，因此，分析當(dāng)前公共資源投資決策與監(jiān)管環(huán)節(jié)的問題，并找出相應(yīng)對策顯得特別迫切。

一、當(dāng)前農(nóng)村公共資源投資監(jiān)管機(jī)制存在的主要問題

（一）監(jiān)督基層政府力度弱

同級人大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)年度預(yù)算的監(jiān)督普遍乏力，原因是人大代表不能插手審計事務(wù)，一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)年初年末的預(yù)算與決算報告都能在大會上獲得一致通過。此類制度方面的不足最后將導(dǎo)致人大很難真正反映農(nóng)民的愿望，造成人大的約束形同虛設(shè)的不正常局面。與此同時一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的預(yù)決算、監(jiān)督管理制度本身就很不健全，每項資金收支明細(xì)也常有缺失現(xiàn)象，一整套內(nèi)部財務(wù)制度執(zhí)行不順暢，缺賬、同一職工兼任出納會計的狀況比比皆是。由于流動資金不夠公開，使得假公濟(jì)私、挪用公款的現(xiàn)象常常出現(xiàn)。再有，各行政村收繳費用的部分要求本身就存在加大彈性，勢必使監(jiān)督和被監(jiān)督者間不能有效傳遞正確信息，而聘請審計機(jī)構(gòu)來加強(qiáng)監(jiān)督的費用又較大，所以諸如此類監(jiān)督方面的缺失問題，無形中造成了不良局面。

（二）對村委會的監(jiān)督不到位

村民委員會是村級集體管理的主體，而部分村民則為監(jiān)督村委會進(jìn)行管理工作的代表。誠然，此監(jiān)督環(huán)節(jié)有較好的群眾性和參與性，從設(shè)計上來說便于相關(guān)人員履行監(jiān)督職能。但村民自治過程中，這種有效的監(jiān)督職能仍未較好地表現(xiàn)出來，分析其原委是村民的制約力不強(qiáng)。首先，是沒有可操作的法律法規(guī)將賦予農(nóng)民的民主監(jiān)督權(quán)利確立到位，民主監(jiān)督權(quán)利還沒有得到法律的有效保護(hù)。其次，是農(nóng)民在得知民主監(jiān)督權(quán)受到侵害后，也缺乏有效的自救途徑。最后是農(nóng)民的監(jiān)督權(quán)沒有得到有關(guān)部門的真正保障。也就是說村民行使監(jiān)督權(quán)時需付出較高的代價。因為農(nóng)村宗族關(guān)系復(fù)雜、農(nóng)民認(rèn)識差異大和農(nóng)村組織比較松散等諸多因素的存在，在實行民主監(jiān)督時對組織者要求有極強(qiáng)的組織和協(xié)調(diào)能力。

二、完善農(nóng)村公共投資監(jiān)管機(jī)制的對應(yīng)措施

（一）優(yōu)化現(xiàn)行監(jiān)督?jīng)Q策制度

首先，對黨政內(nèi)部要加強(qiáng)監(jiān)督管理，讓行政決策與監(jiān)督分離。再者，縣鎮(zhèn)級須強(qiáng)化人民政協(xié)和人民代表大會的外部監(jiān)督作用，對村級自治組織也要強(qiáng)調(diào)村民代表監(jiān)督的意識。當(dāng)然，最關(guān)鍵是要挖掘不同社會團(tuán)體和個體在內(nèi)的外部監(jiān)督權(quán)利。人大、黨政和其他政治組織履行監(jiān)督職能的有關(guān)權(quán)責(zé)是由相應(yīng)法律法規(guī)來保障的，包括監(jiān)督是采用何種通道，反饋的具體機(jī)制與上報回復(fù)流程，以及對監(jiān)督者的有關(guān)法律保護(hù)及獎勵制度等等。眾所周知，要保護(hù)這種積極性往往依賴于以往反饋事項的解決成效，問題越能馬上獲得答復(fù)，解決得越徹底，則對積極性的保護(hù)就越有力，而被監(jiān)督方必定努力地按規(guī)辦事。

（二）強(qiáng)化對村級財務(wù)的監(jiān)管

目前，農(nóng)村公共資源提供的財政資金里有很大比例會來源于中央和地方財政的轉(zhuǎn)移支付。在經(jīng)濟(jì)學(xué)上的角度理解，無償轉(zhuǎn)移支付資金分明就有“免費午餐”的性質(zhì)。想提升“免費午餐”的效率、防止資金的大量浪費，使資金使用人不再追尋更多的資金，就必須讓受益的農(nóng)村基層政府與提供不同公共服務(wù)的行政事業(yè)主體制定出科學(xué)并且嚴(yán)格的管理監(jiān)督規(guī)則。增強(qiáng)對農(nóng)村公共財政資金的監(jiān)督和管理，必須要求各級財政按照市場經(jīng)濟(jì)體制實施，把制度建設(shè)定為核心，完善和制定服務(wù)資金和農(nóng)村各項公共的管理規(guī)則和辦法，規(guī)范支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的專項經(jīng)費管理，使所有資金的管理有條不紊；引入擴(kuò)展招標(biāo)投標(biāo)、集中支付政府采購、項目預(yù)算、公告制、報帳制或中介機(jī)構(gòu)評估等相關(guān)科學(xué)管理的方法，進(jìn)而確實有效的提升農(nóng)業(yè)投資的效益；同步設(shè)立政府問責(zé)制和績效業(yè)績考核的制度。對于財政資金的使用進(jìn)行真實有效的績效考核制度。

農(nóng)村公共資源供給專項資金效益的獲取跟農(nóng)村財務(wù)緊密相關(guān)。涉及農(nóng)村公共資源供給，如想真正落實農(nóng)民的決策權(quán)、知情權(quán)及監(jiān)督權(quán)，第一，應(yīng)強(qiáng)化對村級財務(wù)的監(jiān)管，所有跟農(nóng)戶收益有關(guān)的財務(wù)方面的決定，務(wù)必在村民代表或全體村民會議上獲得通過。第二，財務(wù)監(jiān)管既應(yīng)不斷提升相關(guān)人員對財務(wù)監(jiān)管的基本認(rèn)識，強(qiáng)化依法監(jiān)管，及時完善與之相關(guān)的約束機(jī)制，注重公共品使用過程的透明度，將各項賬目定期公布，主動接受村民監(jiān)管。

（三）加強(qiáng)資金使用監(jiān)管

為了確保預(yù)算編制正確、科學(xué)、有效、客觀，同時也保障農(nóng)村公共資源預(yù)算的支出利益最大化，就必須建立一套完善的預(yù)算體制；首先，要推行基于“第三方”的農(nóng)村公共資源投資機(jī)制，引入受益代表監(jiān)督項目過程，避免之前監(jiān)管過程中“重收入，輕支出”等狀況再次出現(xiàn)；其次，要優(yōu)化公共品投資的日常資訊整理、分析與反饋環(huán)節(jié)，提高公共品投資的透明度；另外，還要優(yōu)化審計制度，注重資金的流動收益，盡量從資金源頭、主渠道與專項經(jīng)費的使用上，對財政預(yù)算、牽頭單位資金調(diào)度環(huán)節(jié)開展詳細(xì)審查，有效確實現(xiàn)專款專用。設(shè)置農(nóng)村公共產(chǎn)品開發(fā)銀行或在農(nóng)村信用社中建立專門的農(nóng)村公共品帳戶，統(tǒng)一管理農(nóng)村公共品投資資金，避免出現(xiàn)資金來源渠道多、投入分散的局面。對于上級撥付的用于公共資源供給的款項要及時入帳，做到專款專用，避免資金挪用漏損和貪污腐敗現(xiàn)象發(fā)生。財政、審計等部門務(wù)必對農(nóng)村公共資源資金收支和使用情況展開不定期檢查，對各種資金不應(yīng)一撥了之，而應(yīng)該隨時跟蹤監(jiān)督項目支出執(zhí)行及效益等等情況，發(fā)現(xiàn)不良行為及時糾正彌補(bǔ)。

（四）明確劃分各級政府在公共品提高過程中的責(zé)權(quán)利

政府擁有的公共權(quán)力成為各級政府的化身，具有供給公共品不可推卸的職責(zé)?？茖W(xué)劃定權(quán)利，明確規(guī)定各政府供給農(nóng)村公共資源的范圍與責(zé)任，關(guān)系到三農(nóng)建設(shè)階時期公共資源供給體系的有效運(yùn)行。受益面特別的大公共資源，最好由中央政府劃撥；局限屬于本地區(qū)的資源，則應(yīng)由本級地方政府劃撥。按照所屬范圍區(qū)分，中央政府重點主導(dǎo)兩種公共資源的供給，其一是與全國人民的健康、生存與文教等諸如此類最基本權(quán)利相關(guān)的公共品，例如，農(nóng)村基本醫(yī)療、義務(wù)教育等項目。其二是涉及整個國家的、地方政府提供困難，應(yīng)該由中央政府協(xié)調(diào)推出的公共資源與相關(guān)服務(wù)。

（五）注重立法，依法保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益

近期來，涉農(nóng)的文件大都為中短期的指導(dǎo)規(guī)劃，政府可依靠法制，加緊構(gòu)建基于財政資金的農(nóng)村公共品投資長效機(jī)制。及時優(yōu)化《義務(wù)教育法》《農(nóng)業(yè)法》等與公共品供給緊密聯(lián)系的法律法規(guī)，這既便于逐步構(gòu)建涉及農(nóng)村公共資源供給的專項資金保障機(jī)制，還便于全體農(nóng)村人口真正享受最基本的福利。

職能部門應(yīng)加速立法工作，制訂并及時頒布農(nóng)民基本權(quán)益保護(hù)法；加緊調(diào)研出臺涉及農(nóng)村公共品供給的法律法規(guī)，從強(qiáng)化對農(nóng)村公用地使用權(quán)批準(zhǔn)程序，來有效保護(hù)村民在農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過程中基本的知曉與參與權(quán)；為確保農(nóng)民最基本的權(quán)益保障能真正實現(xiàn)；應(yīng)把農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)，法定成農(nóng)民擁有物權(quán)屬性的土地使用權(quán)；最好還應(yīng)要真正規(guī)范農(nóng)地轉(zhuǎn)讓價格的組成機(jī)制，適當(dāng)補(bǔ)償土地征用費。

（六）優(yōu)化各級行政官員政績考核內(nèi)容

從各級行政官員政績指標(biāo)體系上做文章，為農(nóng)村公共投資監(jiān)管機(jī)制的優(yōu)化保駕護(hù)航是構(gòu)建科學(xué)的財政支出結(jié)構(gòu)的重要保障。按照有關(guān)公共選擇理論，一般政府行政官員的所作所為與社會上的“經(jīng)濟(jì)人”相似普遍應(yīng)該以利益最大化為工作目標(biāo)，而已形成的GDP增長率等為關(guān)鍵指標(biāo)的政績評價體系正引導(dǎo)著大家想方設(shè)法促進(jìn)所轄區(qū)域的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)又好又快增長，只在意“生產(chǎn)性”的公共品投資，而看淡衛(wèi)生醫(yī)療、義務(wù)教育等非生產(chǎn)性的投入。如此，務(wù)必重構(gòu)官員工作績效評估體系，變更目前以單一GDP增長率為度量的年度評價體系。基層組織更應(yīng)在以人為本的為官理念指引下，潛意識地重視將所轄區(qū)域可持續(xù)性發(fā)展的能力和本村民的滿意程度作為工作標(biāo)準(zhǔn)。因為服務(wù)型政府的核心職能是為村民提供最優(yōu)的貼心服務(wù)，而非每天關(guān)注生產(chǎn)性的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)。要將官員提供公共品服務(wù)的水平納入工作政績考核體系，避免評價中過于政績化的不良導(dǎo)向。從而把政績考核評價從之前的GDP增長率跳轉(zhuǎn)到公共品供給水平高低上來，把保障廣大農(nóng)民合法利益、保障農(nóng)民安全健康作為基層政府的核心工作職能。

[1]康 松，熊尚鵬.論我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給現(xiàn)狀及其增加途徑[J].商業(yè)研究，2013(9).

[2]馬小河，方松海.我國農(nóng)村公共品的供給現(xiàn)狀、問題與對策[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)刊，2012(8).