王燕玲

（南京工業(yè)大學(xué)法律與行政學(xué)院，江蘇南京210000）

論地方政府信息公開對(duì)公信力的重塑與提升

王燕玲

（南京工業(yè)大學(xué)法律與行政學(xué)院，江蘇南京210000）

政府信息公開，是提高行政透明度，建設(shè)法治政府，全面推動(dòng)依法行政的基本要求。隨著民主和法制建設(shè)的推進(jìn)，公民民主意識(shí)和權(quán)利意識(shí)不斷提高，讓政府在陽光下運(yùn)行成為主旋律。但是，政府信息公開制度在我國確立的時(shí)間尚短，在公開信息方面政府難免會(huì)出現(xiàn)不如人意的地方，從而導(dǎo)致政府公信力下降，民眾對(duì)政府滋生不滿情緒。本文從地方政府信息公開的視角，提出了信息公開存在的問題，分析了深層的原因，提出了完善地方政府信息公開的路徑優(yōu)化措施。

地方政府；信息公開；公信力

一、政務(wù)信息公開是提升政府公信力的重要保障

衡量公信力從政府的服務(wù)水平、政府的誠信度、政府依法行政的程度、政府的民主化程度、政務(wù)公開程度這5個(gè)角度入手。其中政務(wù)公開使政務(wù)透明，公眾直接監(jiān)督政府的行政過程和結(jié)果，有效遏制腐敗，提升政府公信力。

政務(wù)信息公開是保障公民知情權(quán)，提升社會(huì)治理水平，促進(jìn)民主化進(jìn)程建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，大力推行政府資訊公開，加大政府工作的公開度，將其掌握的信息全面提供給公眾，從而使公眾根據(jù)所掌握的公共信息，及時(shí)調(diào)整自身的生活、工作，并監(jiān)督政府工作［1］。這對(duì)誠信政府的建設(shè)有著重要的意義。

在現(xiàn)代社會(huì)中，政府依靠大眾對(duì)自身統(tǒng)治的認(rèn)同來維持政治統(tǒng)治，政府得到越多的認(rèn)可，其統(tǒng)治的基礎(chǔ)越牢固。當(dāng)政府的統(tǒng)治被公眾廣泛認(rèn)同時(shí)，政府擁有了權(quán)威，累積成公信力。公眾參與政治的主要目的是保障和實(shí)現(xiàn)其政治權(quán)利，知情權(quán)是一項(xiàng)重要的政治權(quán)利，知情權(quán)能否實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵在于政府推進(jìn)政務(wù)信息公開的程度。于是，政府和公眾都要依靠彼此實(shí)現(xiàn)自己的需要。因此，通過政務(wù)信息公開，政府獲得公眾的認(rèn)可來實(shí)現(xiàn)政治統(tǒng)治；公眾在知情權(quán)得到保障的情況下，更信任和支持政府，使之公信力提高（如下圖）。

一方面，政務(wù)信息公開是公信力建設(shè)的最基本的一種手段，可以說政務(wù)信息公開是公信力建設(shè)的前提，政務(wù)信息公開是政府轉(zhuǎn)變職能、服務(wù)民眾、通過提高民眾滿意度來促進(jìn)自身誠信建設(shè)的重要選擇。另一方面，政務(wù)信息公開是公信力建設(shè)的具體體現(xiàn)。政務(wù)公開促使了公眾參與，而公眾參與是公信力建設(shè)取得效果的最好證明。政務(wù)公開打破了傳統(tǒng)觀念的束縛，提高了政府的可信度、權(quán)威性，同時(shí)能夠防治腐敗，改善政府與民眾間的信任關(guān)系。

二、地方政府信息公開中面臨的問題

（一）政務(wù)信息公開的法規(guī)條例比較抽象、原則

我國通常由各省、直轄市、自治區(qū)政府辦公廳主管負(fù)責(zé)地方政府信息公開工作。在組織管理形式上，內(nèi)蒙古、黑龍江、江蘇、廣西、湖南、云南、四川、西藏、寧夏等地設(shè)立了政府信息(政務(wù))公開領(lǐng)導(dǎo)小組；天津、山西、黑龍江、江蘇、四川、山東、新疆等地設(shè)立了電子政務(wù)辦公室或信息公開辦公室；福建、陜西、湖北等地以各級(jí)聯(lián)動(dòng)的模式開展政府信息公開工作，建立了“聯(lián)席會(huì)議制度”，各省級(jí)地方政府沒有統(tǒng)一的組織架構(gòu)，導(dǎo)致管理形式上不規(guī)范、隨意性強(qiáng)等問題［2］。

省級(jí)政府發(fā)布了與《信息公開條例》配套的制度，包括指導(dǎo)意見、工作要點(diǎn)、管理辦法、制度規(guī)定、考評(píng)細(xì)則等。根據(jù)2008—2011年對(duì)各省級(jí)級(jí)別的政策文件統(tǒng)計(jì)，內(nèi)蒙古自治區(qū)發(fā)布的政策文件數(shù)量最多，為101項(xiàng)。此外，北京、天津、山西、山東、云南、青海、海南等省市均超過20項(xiàng)。但是，部分省份的配套制度偏少，規(guī)范性較差，各地政府間的差距較大，地域性較強(qiáng)，全國沒有在政府信息公開制度上制定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。

目前云南、四川、江西、安徽、甘肅等省單獨(dú)建立了政府信息公開網(wǎng)站，通過網(wǎng)站整合政府信息，展現(xiàn)政府信息公開目錄、文件、年度報(bào)告等內(nèi)容，便于公眾檢索、查閱政府信息。其他省份主要通過政府網(wǎng)站，在官網(wǎng)上開設(shè)信息公開導(dǎo)航條公開政府信息，在政府信息公開網(wǎng)站建設(shè)上，全國也沒有形成較為統(tǒng)一規(guī)范的要求。

（二）地方政府信息公開意識(shí)存在誤區(qū)

政府人員對(duì)政務(wù)公開存在認(rèn)識(shí)偏差，很多部門認(rèn)為信息公開是利用如政府網(wǎng)站等渠道發(fā)布政府各方面的信息，重信息本身而輕政務(wù)，重網(wǎng)絡(luò)建設(shè)而輕政務(wù)公開事務(wù)管理，重政務(wù)公開技術(shù)而輕業(yè)務(wù)能力，把重點(diǎn)放在開發(fā)先進(jìn)的管理信息系統(tǒng)和加大政府門戶網(wǎng)站建設(shè)。在實(shí)際工作中，信息公開內(nèi)容質(zhì)量不高，相關(guān)部門只關(guān)注信息公開工作本身，卻不太重視公開的結(jié)果和民眾的滿意度。

2014年5月10日，“南京發(fā)布”和“南京環(huán)保”官微向社會(huì)公布新聞：5月7日，在中石化第五建設(shè)有限公司院內(nèi)進(jìn)行探傷作業(yè)期間，天津宏迪工程檢測發(fā)展有限公司丟失放射源銥—192一枚。這是有關(guān)該放射源的首次官方發(fā)布，距丟失已過去80多小時(shí)，離企業(yè)向環(huán)保部門報(bào)案也過去30多小時(shí)。這種政府所謂的“保密”，就是對(duì)公眾的欺騙，公眾在了解事實(shí)真相的時(shí)候必然降低對(duì)政府的信任度。多數(shù)官員擔(dān)心信息公開會(huì)帶來社會(huì)恐慌和混亂，在處理政府信息過程中尤其是可能影響政府形象的信息時(shí)，通常報(bào)喜不報(bào)憂，造成了一種不可信的后果，公眾自然不會(huì)信任這樣的政府，對(duì)政府的建設(shè)也會(huì)持懷疑態(tài)度。

（三）政務(wù)信息公開手段單一、質(zhì)量不高

2013年，南京市全市政府信息公開平臺(tái)發(fā)布信息87246條，其中：政策法規(guī)類1064條、計(jì)劃規(guī)劃類115條、公示公告類1685條、其他類84382條，依法申請(qǐng)政府信息公開1258條［3］，主動(dòng)公開和被動(dòng)公開是政務(wù)信息公開的兩種基本方式，目前各地政府主要采取的是主動(dòng)公開的方式。這種方式利于保障公眾的知情權(quán)，但通常是政府單向地發(fā)布信息，缺乏公開的標(biāo)準(zhǔn)，公開內(nèi)容、手段都有缺陷。多采用公告板、宣傳橫幅、政府網(wǎng)站，社會(huì)公眾很難順暢地獲得自己想要的信息。目前公開的內(nèi)容是模糊的，基本是公開最終的結(jié)果及一些大家都了解的信息，回避那些會(huì)損害部門利益的信息，公民、企業(yè)關(guān)注的重點(diǎn)信息相對(duì)較少，而意義不大的信息卻很多，形式主義氛圍很濃，隨著政務(wù)信息公開普遍推進(jìn)，政府對(duì)于信息公開的范圍帶有一定的傾向性，公眾很難獲得與自身利益息息相關(guān)的公共信息。我們查閱南京市政府門戶網(wǎng)站，基本上找不到政府職能部門工作失誤、存在不足等負(fù)面信息，只公開了一些無關(guān)大局的事項(xiàng)、要求。南京市雖然政府信息公開查閱點(diǎn)（圖書館、檔案館等），然而社區(qū)的信息公開設(shè)施不完善，農(nóng)村一些地區(qū)的民眾獲取政府信息的途徑也較少。

（四）政務(wù)信息公開缺乏監(jiān)管機(jī)制約束

分析近些年政務(wù)信息公開監(jiān)督工作，其更注重于統(tǒng)計(jì)信息公開工作的有關(guān)數(shù)據(jù)，綜合5年來南京市政府信息公開年度報(bào)告，都是如“今年相比較去年信息公開同比增長了多少”，但是對(duì)于信息公開的內(nèi)容方面則相對(duì)缺乏，例如公開的這些信息中各個(gè)類別信息比重、新增加信息的類別等關(guān)注較少，這種對(duì)數(shù)字的表面統(tǒng)計(jì)監(jiān)督，較為形式化；大多是對(duì)政府信息公開結(jié)果的監(jiān)督，卻一直缺少對(duì)過程的監(jiān)督；政府信息公開牽扯利益眾多，影響行政機(jī)關(guān)日常運(yùn)作方式，它們的各項(xiàng)職能活動(dòng)難免會(huì)出現(xiàn)暗箱操作的現(xiàn)象，如果政府公開度不夠，則不能有效地實(shí)現(xiàn)公民的知情權(quán)。被監(jiān)督部門從自身利益考慮，甚至?xí)霈F(xiàn)刻意回避有損自身名譽(yù)的信息，這不利于公眾實(shí)現(xiàn)監(jiān)督，導(dǎo)致政府部門與公民之間的信息不對(duì)稱，監(jiān)督效果受到一定程度的影響。

（五）政務(wù)信息公開問責(zé)的困境

1.問責(zé)依據(jù)不足?！缎畔⒐_條例》有規(guī)定：違反條例的規(guī)定，由上一級(jí)行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)責(zé)令改正；情節(jié)嚴(yán)重的，對(duì)行政機(jī)關(guān)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任，有關(guān)政府信息公開責(zé)任承擔(dān)的規(guī)定僅一條，而現(xiàn)實(shí)生活千差萬別，僅僅一條規(guī)定顯然不能滿足實(shí)際的要求。

2.問責(zé)主體不明。地方人大代表在公共權(quán)力機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)干部既是黨員，又是政府工作人員還是人大代表。公務(wù)員要向其所在的行政部門負(fù)責(zé)，黨員應(yīng)向其所在的政黨負(fù)責(zé)，人大代表向選民負(fù)責(zé)。而政黨、選民、政府的利益從理論和實(shí)踐來看，沖突普遍存在。到底誰是責(zé)任追究的主體，權(quán)力機(jī)關(guān)、政府機(jī)關(guān)，還是社會(huì)公眾？

3.問責(zé)對(duì)象模糊。地方政府工作由領(lǐng)導(dǎo)決定，集體負(fù)責(zé)，往往造成簡單草率決定的作出，無人承擔(dān)責(zé)任，在信息公開部門信息公開程度遵循領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人意見，在追究責(zé)任時(shí)卻是民主決定、集體負(fù)責(zé)，責(zé)任主體不明確，由此導(dǎo)致無人擔(dān)責(zé)任，無法啟動(dòng)問責(zé)工作。

4.問責(zé)渠道單一。地方政府信息公開的問責(zé)渠道主要局限于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的責(zé)任追究，而地方人大立法機(jī)關(guān)可以行使的罷免權(quán)、質(zhì)詢權(quán)、任免權(quán)，法院、檢察院的司法監(jiān)督權(quán)很少用來問責(zé)，另外，申請(qǐng)公開人享有的問責(zé)權(quán)利在現(xiàn)實(shí)中也沒有實(shí)現(xiàn)。缺少獨(dú)立的第三方力量的介入，政府信息公開結(jié)果不甚理想。

三、地方政府信息公開以提升公信力的路徑優(yōu)化

（一）完善政務(wù)信息公開條例的配套法規(guī)

目前政府信息公開條例只是一種行政法規(guī)政策的過渡，地方政府在不斷穩(wěn)步推進(jìn)政府信息公開工作，但在與層次更高的法律條文發(fā)生矛盾時(shí)，條例就陷入困境了。因此，要積極建立和完善政府信息公開制度，完善政府信息公開立法。沒有相關(guān)法律的支撐，行政部門在實(shí)際操作中會(huì)無法可依，這會(huì)帶來違規(guī)操作等問題，損害社會(huì)大眾的合法權(quán)益。我國目前沒有針對(duì)個(gè)人和企業(yè)秘密制定專門的法律法規(guī)，行政機(jī)關(guān)在處理此類情況時(shí)難以判斷哪些屬于例外，哪些屬于應(yīng)該公開的范疇，制訂政府信息公開的法律法規(guī)，完善政府信息公開的法律制度是當(dāng)前的一項(xiàng)重要職責(zé)。

全面調(diào)整與現(xiàn)行相關(guān)法律的關(guān)系。我國《信息公開條例》存在與其他法律相抵觸的情況?！侗Ｃ芊ā?、《檔案法》和其他有關(guān)法律、法規(guī)強(qiáng)調(diào)政府保密信息，這與政府信息公開相沖突。信息公開必須調(diào)整與法律和其他相關(guān)法規(guī)的關(guān)系，為政府信息公開提供法律保護(hù)。

（二）轉(zhuǎn)變地方政府信息公開理念

加強(qiáng)政務(wù)信息公開，轉(zhuǎn)變觀念是前提。拋開傳統(tǒng)的行政思想，政府部門要尊重和保障公民知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)。政府信息公開是政府作為義務(wù)主體應(yīng)履行其責(zé)任和義務(wù)，行政部門與公務(wù)員從思想上樹立“權(quán)為民用”的思想，塑造“以人為本”的良好政府形象，從而提高民眾對(duì)政府的信任度。這要求政府及其人員敢于公開信息，打牢推進(jìn)政務(wù)信息公開的思想根基，從根本上轉(zhuǎn)變政府的執(zhí)政理念。

（三）加強(qiáng)地方政府信息公開的監(jiān)管機(jī)制

沒有制約必然會(huì)導(dǎo)致腐敗，政府行為必須受到監(jiān)督和制約。目前現(xiàn)有的監(jiān)管機(jī)制不健全，健全監(jiān)管機(jī)制將有利于完善政務(wù)信息公開，成為提升政府公信力的有力支撐。

1.政府部門內(nèi)部監(jiān)督。政府內(nèi)部監(jiān)管是政務(wù)信息公開監(jiān)管的最基本形式，應(yīng)提高政務(wù)信息公開的監(jiān)管意識(shí)，把政務(wù)信息公開監(jiān)管貫穿于整個(gè)政務(wù)信息公開工作過程中，地方政府應(yīng)建立健全政務(wù)信息公開考核制度，并且落實(shí)整個(gè)工作隊(duì)伍的監(jiān)督意識(shí)，從理念到行為不斷貫徹實(shí)行監(jiān)督的工作；設(shè)立專門的監(jiān)管部門，目前許多國家建立專門的監(jiān)管部門，包含三個(gè)方面：信息委員會(huì)、信息專員、信息裁判所，可以借鑒其他國家先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)來監(jiān)管政務(wù)信息公開工作，從而統(tǒng)一規(guī)劃和管理政務(wù)信息公開工作，避免職能交叉和重疊，減輕各級(jí)政府監(jiān)察部門的負(fù)擔(dān)，充分發(fā)揮各部門的職能。

2.社會(huì)公眾監(jiān)督。2011年10月，蘇州市推出政務(wù)公開社會(huì)評(píng)議制度，社會(huì)各界通過監(jiān)督政府信息公開工作促使相關(guān)部門根據(jù)提出的意見和建議及時(shí)進(jìn)行整改，這樣做利于集中民意、提高效率、提高政府權(quán)威。在推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域信息公開工作中，應(yīng)重視公眾參與和監(jiān)督，政務(wù)信息公開工作是面對(duì)公眾，服務(wù)社會(huì)大眾的。政務(wù)信息公開工作的推進(jìn)手段如果忽略了公眾參與、監(jiān)督的重要作用，其效果將差強(qiáng)人意，政務(wù)信息公開工作最終還是要社會(huì)公眾評(píng)價(jià)的。實(shí)施政務(wù)信息公開需要公眾增強(qiáng)民主意識(shí)和權(quán)利觀念，比如“三公”費(fèi)用的公開就是公眾積極參與，倒逼政府公開財(cái)政信息。政府機(jī)關(guān)要保障其參與權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)，加快政務(wù)公開發(fā)展。

3.媒體監(jiān)督。媒體監(jiān)督是促進(jìn)地方政務(wù)信息公開的重要力量，媒體人通過密切追蹤政府動(dòng)態(tài)，及時(shí)報(bào)道政務(wù)信息。一方面通過廣播、電視、報(bào)刊、互連網(wǎng)絡(luò)等媒體，利用新聞機(jī)構(gòu)特有的靈活手段、方式和途徑，及時(shí)了解政府部門的公務(wù)活動(dòng)，收集有價(jià)值的政府信息，對(duì)一些有意義的政府活動(dòng)進(jìn)行及時(shí)采訪報(bào)道，從而將政務(wù)信息以新聞的形式予以公開；另一方面，揭露不正當(dāng)行政行為，迫使政府公布真相，新聞媒體通過深入揭露政府權(quán)力運(yùn)行過程中的貪污、腐敗、瀆職等不正當(dāng)行為，迫使政府部門公布事情真相，達(dá)到促進(jìn)政務(wù)公開的目的。新聞機(jī)構(gòu)應(yīng)建立有效的預(yù)檢查和事后監(jiān)督系統(tǒng)，明確責(zé)任，實(shí)事求是，形成與政務(wù)信息公開的良性互動(dòng)。

（四）健全地方政府信息公開問責(zé)機(jī)制

一是界定問責(zé)主體。以同體問責(zé)為政府問責(zé)的主要手段，加大人大的問責(zé)力度，發(fā)揮法院、檢察院的司法監(jiān)督職能，正確發(fā)揮黨內(nèi)問責(zé)機(jī)制的作用。二是明確問責(zé)對(duì)象。嚴(yán)格堅(jiān)持領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，確立信息公開部門的領(lǐng)導(dǎo)為問責(zé)對(duì)象，杜絕集體負(fù)責(zé)，相關(guān)直接責(zé)任人員對(duì)失職和瀆職等行為也要承擔(dān)責(zé)任。三是拓寬問責(zé)渠道。多元的問責(zé)渠道是保證公眾利益訴求獲得回應(yīng)、問責(zé)信息公開部門最大化的重要途徑。目前，政府信息公開的渠道主要是行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部審查，異體問責(zé)發(fā)揮的作用較少，因此，在異體問責(zé)時(shí)，除了人民代表大會(huì)的主動(dòng)問責(zé)，法院、檢察院應(yīng)通過行政訴訟對(duì)信息公開部門進(jìn)行審查，要求相關(guān)責(zé)任人負(fù)對(duì)應(yīng)的法律責(zé)任，檢察機(jī)關(guān)也可以提出公益訴訟，由此對(duì)信息公開部門進(jìn)行問責(zé)；公民、法人或其他組織也可對(duì)行政機(jī)關(guān)提起申訴，要求其進(jìn)行問責(zé)，或直接向法院提起行政訴訟，通過司法程序?qū)π畔⒐_部門進(jìn)行問責(zé)；媒體通過掀起“輿論問責(zé)風(fēng)暴”，向政府信息公開部門發(fā)出挑戰(zhàn)。最后是規(guī)范問責(zé)程序。當(dāng)前的問責(zé)程序沒有明確的制度規(guī)范，應(yīng)明確規(guī)定通過怎樣的方式、程序提起質(zhì)詢，推動(dòng)問責(zé)；責(zé)任部門對(duì)提起的質(zhì)詢有什么回應(yīng)；由哪些機(jī)構(gòu)來監(jiān)督；政府部門須在什么情況、通過什么渠道進(jìn)行回應(yīng)等，將問責(zé)制度化、規(guī)范化、程序化。

（五）加快地方政府信息公開的手段創(chuàng)新

隨著信息技術(shù)的發(fā)展，政府信息公開從傳統(tǒng)形式向現(xiàn)代形式轉(zhuǎn)變，通過網(wǎng)絡(luò)尤其政府網(wǎng)站是政府選擇的普遍方式。從現(xiàn)狀來看，政府要積極優(yōu)化網(wǎng)站建設(shè)，比如網(wǎng)站的頁面布局設(shè)計(jì)，方便社會(huì)大眾和組織瀏覽查詢信息；杜絕網(wǎng)站上的空鏈接和死鏈接，及時(shí)將信息公開的內(nèi)容上傳到文件目錄下。政府要引入專業(yè)技術(shù)人才，為政府信息公開提供技術(shù)保障，加強(qiáng)電子政府的設(shè)施建設(shè)。地方政府要打破信息壟斷，對(duì)政府信息進(jìn)行整合，建立政府信息庫，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化、立體化、電子化管理，創(chuàng)新政務(wù)信息公開手段，提供更加便捷、高效率的服務(wù)，保障后期的服務(wù)工作。將信息技術(shù)與網(wǎng)絡(luò)技術(shù)作為治理手段，不斷加強(qiáng)公共信息的搜索和供給，滿足公眾需求，利用信息技術(shù)打造一站式服務(wù)平臺(tái)，充分保障公眾的知情權(quán)，在公眾和政府之間建立認(rèn)同、信任機(jī)制。

［1］任洋洋.當(dāng)前我國政府信息公開中存在的問題與對(duì)策［J］.青年與社會(huì)，2013，（21）：5-6.

［2］張秀吉，關(guān)欣.我國省級(jí)地方政府信息公開工作的比較分析——基于《政府信息公開條例》的實(shí)施情況［J］.山東社會(huì)科學(xué)，2013，（9）：174—178.

［3］南京市2013年政府信息公開工作年度報(bào)告［EB/OL］.http://www. nanjing.gov.cn/niszfnew/szf/xxgkzl_____1759/201403/t20140327 2560175.html.

D630.1

A

1009-6566（2015）01-0057-04

2014-12-06

王燕玲（1991—），女，江蘇泰州人，南京工業(yè)大學(xué)法律與行政學(xué)院行政管理研究生。