小額信貸擔(dān)?；瓞F(xiàn)有法律制度評(píng)析

谷紅

（中國(guó)人民銀行濟(jì)南分行，山東 濟(jì)南 250021）

小額信貸擔(dān)保基金現(xiàn)有法律制度評(píng)析

谷紅

（中國(guó)人民銀行濟(jì)南分行，山東 濟(jì)南 250021）

小額信貸擔(dān)保基金已經(jīng)成為中小企業(yè)和低收入群體融資貸款的重要增信資源，其設(shè)立也是包容性金融體系構(gòu)建的重要一環(huán)。本文介紹了小額信貸擔(dān)?；瓞F(xiàn)有法律制度的框架，重點(diǎn)分析了擔(dān)保基金的運(yùn)作方式、風(fēng)險(xiǎn)防范與分擔(dān)機(jī)制，進(jìn)而指出現(xiàn)有法律制度存在相關(guān)主體法律責(zé)任缺失、基金運(yùn)作與監(jiān)管行政化等問題，并針對(duì)這些問題提出了制定統(tǒng)一高位階的法律法規(guī)、設(shè)立專業(yè)獨(dú)立的運(yùn)作與監(jiān)管機(jī)構(gòu)、提取適當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金、發(fā)展再擔(dān)保與再保險(xiǎn)等創(chuàng)新設(shè)計(jì)等建議。

金融包容；小額信貸；擔(dān)?；?；擔(dān)保機(jī)構(gòu)

一、問題的引出

金融包容性發(fā)展對(duì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定產(chǎn)生積極影響已成為國(guó)際社會(huì)共識(shí)。金融包容性發(fā)展，最初源于聯(lián)合國(guó)為解決中小企業(yè)信貸提出的普惠性金融體系建設(shè)，其目的在于“將‘無銀行服務(wù)’的人群納入正規(guī)的金融體系，從而使他們有機(jī)會(huì)得到儲(chǔ)蓄、支付、信貸和保險(xiǎn)等金融服務(wù)”（翰尼葛和杰森，2011）。與金融包容相關(guān)聯(lián)的概念是小額金融，而小額金融最初僅限于小額信貸，后來逐漸發(fā)展為包括儲(chǔ)蓄、轉(zhuǎn)賬等在內(nèi)的金融服務(wù)。從金融包容性發(fā)展來看，自其概念提出之時(shí)起，小額信貸一直作為金融包容的核心內(nèi)容，但小額信貸在中國(guó)的發(fā)展并非坦途。由于民間資本運(yùn)作受到法律限制，小額信貸主要依賴政府主導(dǎo)下的融資擔(dān)保體系，而擔(dān)?；鹱鳛樵擉w系的重要組成部分，在中小企業(yè)融資及農(nóng)村小額信貸中發(fā)揮著重要作用。近年來，中央及地方各級(jí)政府相繼出臺(tái)了諸多關(guān)于小額信貸擔(dān)?；鸬囊?guī)范性文件，其中不少舉措規(guī)范了擔(dān)?；鸬倪\(yùn)作，促進(jìn)了小額信貸的發(fā)展，但也存在著政令不一、責(zé)任缺失等弊病。因此，對(duì)中國(guó)小額信貸擔(dān)保基金現(xiàn)有法律制度進(jìn)行評(píng)析，有利于發(fā)現(xiàn)擔(dān)?；疬\(yùn)作過程中存在的問題，從而為小額信貸的健康快速發(fā)展提供保障。同時(shí)，這也是金融包容性發(fā)展的應(yīng)有之義。本文擬從小額信貸擔(dān)保基金現(xiàn)有法律制度的框架、規(guī)范的主要內(nèi)容、目前存在的主要問題以及針對(duì)這些問題提出的創(chuàng)新設(shè)計(jì)等四個(gè)方面進(jìn)行論述。

二、小額信貸擔(dān)?；瓞F(xiàn)有法律制度架構(gòu)

目前，中國(guó)尚沒有規(guī)范小額信貸擔(dān)保基金的專門性法律。2003年頒布實(shí)施的《中華人民共和國(guó)中小企業(yè)促進(jìn)法》原則性規(guī)定了國(guó)家設(shè)立中小企業(yè)發(fā)展基金，用于支持建立中小企業(yè)信用擔(dān)保體系。2002年中國(guó)人民銀行、財(cái)政部、原國(guó)家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)、原勞動(dòng)和社會(huì)保障部制定的《下崗失業(yè)人員小額擔(dān)保貸款管理辦法》規(guī)定各省、自治區(qū)、直轄市以及地級(jí)以上市建立下崗失業(yè)人員小額貸款擔(dān)?；?。中國(guó)人民銀行、財(cái)政部、人力資源和社會(huì)保障部發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步改進(jìn)小額擔(dān)保貸款管理 積極推動(dòng)創(chuàng)業(yè)促就業(yè)的通知》（2008年8月4日實(shí)施）對(duì)小額貸款擔(dān)?；鸬娘L(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)行了原則性規(guī)定。2009年中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)、中華全國(guó)總工會(huì)發(fā)布的《關(guān)于開展工會(huì)創(chuàng)業(yè)小額貸款試點(diǎn)工作的通知》規(guī)定通過地方工會(huì)籌集擔(dān)?；穑_展工會(huì)創(chuàng)業(yè)小額貸款擔(dān)保業(yè)務(wù)。

地方各級(jí)政府也就規(guī)范與發(fā)展小額信貸擔(dān)保基金制定了相關(guān)政策，可分為以下三種基本路徑：其一，制定專門的小額信貸擔(dān)?；鸸芾磙k法。如2012年北京市財(cái)政局、北京市人力資源和社會(huì)保障局及中國(guó)人民銀行營(yíng)業(yè)管理部（北京）聯(lián)合制定的《北京市小額擔(dān)保貸款擔(dān)?；鸸芾韺?shí)施辦法》，該辦法從擔(dān)保基金的設(shè)立與管理、貸款條件、貸款程序、貸款風(fēng)險(xiǎn)防范、貸款代償與追償?shù)确矫鎸?duì)小額信貸擔(dān)?；鸬倪\(yùn)作進(jìn)行了較為全面的規(guī)定。其二，在地方小額信貸實(shí)施辦法中對(duì)小額信貸擔(dān)?；鸬倪\(yùn)作做出單獨(dú)規(guī)定。如2011年中國(guó)人民銀行南寧中心支行、廣西壯族自治區(qū)財(cái)政廳、廣西壯族自治區(qū)人力資源和社會(huì)保障廳重新修訂后發(fā)布的《廣西小額擔(dān)保貸款實(shí)施管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《廣西辦法》），該辦法設(shè)專章對(duì)小額信貸擔(dān)保基金的設(shè)立、運(yùn)作、風(fēng)險(xiǎn)管理及代償責(zé)任等做出了原則性規(guī)定，并要求各地方財(cái)政部門根據(jù)實(shí)際情況制訂實(shí)施細(xì)則。其三，以通知的形式對(duì)小額信貸擔(dān)?；鸬闹匾马?xiàng)和總體目標(biāo)做出規(guī)定。如2008年云南省勞動(dòng)和社會(huì)保障廳、云南省財(cái)政廳、中國(guó)人民銀行昆明中心支行聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步完善小額擔(dān)保貸款辦法推動(dòng)創(chuàng)業(yè)促進(jìn)就業(yè)的通知》（以下簡(jiǎn)稱《云南通知》），該通知規(guī)定了擔(dān)?；鸬姆糯蟊壤?、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制等重要事項(xiàng)，并制定了一年內(nèi)小額信貸擔(dān)?；鹨?guī)模的發(fā)展目標(biāo)。這些法律、法規(guī)、規(guī)章、政策構(gòu)成了中國(guó)小額信貸擔(dān)保基金現(xiàn)有法律制度的框架，對(duì)規(guī)范與發(fā)展小額信貸擔(dān)?；鹗聵I(yè)、促進(jìn)中小企業(yè)融資、帶動(dòng)低收入群體就業(yè)創(chuàng)業(yè)發(fā)揮了重要作用。

三、小額信貸擔(dān)?；瓞F(xiàn)有法律制度的主要內(nèi)容

2012年6月16日實(shí)施的《北京市小額擔(dān)保貸款擔(dān)?；鸸芾韺?shí)施辦法》（以下簡(jiǎn)稱《北京辦法》）對(duì)小額信貸擔(dān)?；鸬墓芾砼c運(yùn)作進(jìn)行了較為全面的規(guī)定，是比較成熟的地方規(guī)范性文件。因此，本文將主要依據(jù)該辦法，同時(shí)參考其他地方規(guī)范性文件，對(duì)小額信貸擔(dān)?；瓞F(xiàn)有法律制度的主要內(nèi)容進(jìn)行解構(gòu)。

（一）擔(dān)?；鸬闹饕诸?/p>

按照資金來源和基金運(yùn)行目的的不同，可以將擔(dān)?；饎澐譃橐韵氯悾海?）政策性擔(dān)?；穑摶鸬馁Y金來源主要依靠政府投入，其所針對(duì)的貸款擔(dān)保對(duì)象受到政策限制；其目的在于促進(jìn)中小企業(yè)融資、帶動(dòng)低收入群體就業(yè)創(chuàng)業(yè)，具有明顯的政策導(dǎo)向，是政府在促進(jìn)金融包容性發(fā)展中積極發(fā)揮作用的重要形式。（2）互助性擔(dān)?；?，該基金是某一行業(yè)的企業(yè)自愿聯(lián)合起來籌集資金，為暫時(shí)處于資金短缺的同行企業(yè)向銀行貸款提供擔(dān)保的信貸模式，其目的在于通過互助的方式解決中小企業(yè)融資難題。（3）商業(yè)性擔(dān)?；稹Ｔ摶鹗俏崭黝惿鐣?huì)投資者的貨幣資產(chǎn)，以日常無風(fēng)險(xiǎn)投資和中小企業(yè)融資擔(dān)保服務(wù)為主業(yè)的私募基金。其目的不限于通過促進(jìn)中小企業(yè)融資等提高金融包容性，也是一種穩(wěn)健的投資方式。互助性擔(dān)?；鸷蜕虡I(yè)性擔(dān)保基金在目前中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制下發(fā)展并不成熟，也缺乏相應(yīng)的法律保障。因此，政策性擔(dān)?；鹑允侵袊?guó)小額信貸擔(dān)保基金的主要類型，下文對(duì)小額信貸擔(dān)?；鸬奶接懸蚕薅檎咝該?dān)?；?。

（二）擔(dān)?；鸬倪\(yùn)作方式

根據(jù)小額信貸擔(dān)保基金現(xiàn)有法律制度，擔(dān)保基金的運(yùn)作方式大致可以分為以下三種：（1）擔(dān)保公司擔(dān)保。政府指定某一擔(dān)保公司來管理和運(yùn)作擔(dān)?；穑摀?dān)保公司與放貸銀行合同約定擔(dān)保責(zé)任貸款，當(dāng)借款人不履行貸款債務(wù)時(shí)，由該擔(dān)保公司承擔(dān)保證責(zé)任。如2003年頒布的《江蘇省下崗失業(yè)人員小額貸款省級(jí)擔(dān)?；鸸芾頃盒修k法》（以下簡(jiǎn)稱《江蘇辦法》）規(guī)定貸款擔(dān)?；鸾?jīng)江蘇省政府批準(zhǔn)設(shè)立，由江蘇省信用擔(dān)保有限責(zé)任公司按規(guī)定受托管理和運(yùn)作。（2）擔(dān)保機(jī)構(gòu)擔(dān)保，也稱擔(dān)保中心擔(dān)保。由政府相關(guān)部門確定小額信貸的擔(dān)保機(jī)構(gòu)和經(jīng)辦銀行，簽訂委托小額擔(dān)保貸款協(xié)議，同時(shí)擔(dān)保機(jī)構(gòu)與經(jīng)辦銀行簽訂具體小額貸款擔(dān)保協(xié)議，由擔(dān)保機(jī)構(gòu)為小額貸款提供擔(dān)保。與擔(dān)保公司擔(dān)保的模式相比，擔(dān)保機(jī)構(gòu)或者擔(dān)保中心并非獨(dú)立的公司法人，一般為事業(yè)單位。如2012年頒布的《淄博市小額擔(dān)保貸款實(shí)施辦法》（以下簡(jiǎn)稱《淄博辦法》）規(guī)定當(dāng)?shù)厝肆Y源和社會(huì)保障部門設(shè)立再就業(yè)擔(dān)保中心作為貸款擔(dān)保機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)專項(xiàng)運(yùn)作小額貸款擔(dān)?；?。（3）擔(dān)?；鹬苯訐?dān)保。由政府相關(guān)部門確定小額擔(dān)保貸款的經(jīng)辦銀行，簽訂委托小額擔(dān)保貸款協(xié)議并直接將擔(dān)保基金存入經(jīng)辦銀行，由擔(dān)保基金直接為小額擔(dān)保貸款提供擔(dān)保；擔(dān)保基金的日常管理由經(jīng)辦銀行負(fù)責(zé)。如《北京辦法》和《廣西辦法》均規(guī)定了擔(dān)保基金直接擔(dān)保的運(yùn)作方式。

（三）擔(dān)?；鸬娘L(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制

目前小額信貸擔(dān)?；鸬倪\(yùn)作并不成熟，加之缺乏充分的法律保障，如何防范小額信貸擔(dān)?；疬\(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)顯得尤為重要?，F(xiàn)有法律制度主要從以下幾個(gè)方面防范擔(dān)保基金的運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)：

1.專戶管理，封閉運(yùn)行。如《北京辦法》規(guī)定：對(duì)于擔(dān)?；饝?yīng)設(shè)立專門賬戶，進(jìn)行專戶管理，擔(dān)?；鹄⑹杖胗?jì)入本金，經(jīng)財(cái)政部門批準(zhǔn)后可用于擔(dān)保機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助；嚴(yán)禁投資股票二級(jí)市場(chǎng)和向企業(yè)或項(xiàng)目直接投資、拆借資金，確保安全運(yùn)營(yíng)；《廣西辦法》規(guī)定：擔(dān)保基金根據(jù)貸款需求可劃撥到相關(guān)經(jīng)辦銀行存入專戶，實(shí)行封閉運(yùn)行并專項(xiàng)用于小額貸款的擔(dān)保。

2.規(guī)定擔(dān)保放大倍數(shù)，明確擔(dān)保貸款責(zé)任余額。主要有以下三種規(guī)定方式：（1）既明確規(guī)定擔(dān)保基金的放大倍數(shù)，又明確規(guī)定擔(dān)保責(zé)任余額的比例。以《云南通知》為例，既明確規(guī)定經(jīng)辦銀行應(yīng)按照擔(dān)?；?倍的數(shù)額提供小額擔(dān)保貸款，又規(guī)定小額擔(dān)保貸款責(zé)任余額為擔(dān)?；疸y行存款余額5倍的比例。（2）規(guī)定固定的擔(dān)保貸款責(zé)任余額限度，一般以擔(dān)?；疸y行存款余額5倍為限。如《下崗失業(yè)人員小額擔(dān)保貸款管理辦法》、《汕頭市小額擔(dān)保貸款操作辦法》（以下簡(jiǎn)稱《汕頭辦法》）等均規(guī)定小額擔(dān)保貸款責(zé)任余額不得超過擔(dān)?；疸y行存款余額的5倍。（3）規(guī)定浮動(dòng)的擔(dān)?；鸱糯蟊稊?shù)或者擔(dān)保貸款責(zé)任余額限度。如《和田地區(qū)小額擔(dān)保貸款發(fā)放管理實(shí)施細(xì)則》（以下簡(jiǎn)稱《和田實(shí)施細(xì)則》）規(guī)定擔(dān)保基金與小額擔(dān)保貸款的發(fā)放比例不得低于1：2，最高放貸比例可達(dá)到1：5；《淄博辦法》規(guī)定擔(dān)保貸款責(zé)任余額一般不超過貸款擔(dān)?；疸y行存款余額的5倍，對(duì)于貸款回收及時(shí)、風(fēng)險(xiǎn)控制較好的經(jīng)辦銀行，最高不超過貸款擔(dān)?；疸y行存款余額的10倍。

3.設(shè)定擔(dān)保條件，規(guī)范貸款程序。各地方有關(guān)小額擔(dān)保貸款的規(guī)范性法律文件均對(duì)貸款擔(dān)保對(duì)象、貸款額度等做出一定限制，并規(guī)定履行一定的貸款手續(xù)，以此盡量避免不良信貸，加強(qiáng)小額信貸擔(dān)?；疬\(yùn)作的風(fēng)險(xiǎn)控制。以《北京辦法》為例，其對(duì)擔(dān)?；鸬馁J款擔(dān)保對(duì)象、貸款額度、擔(dān)保期限等做了明確規(guī)定，并針對(duì)不同的貸款擔(dān)保對(duì)象實(shí)施不同的貸款程序。

4.提供必要的反擔(dān)保措施。為了防范擔(dān)保基金運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)，現(xiàn)有法律制度一般要求借款人提供必要的反擔(dān)保措施。如《北京辦法》要求借款人應(yīng)根據(jù)《擔(dān)保法》的規(guī)定提供必要的反擔(dān)保措施，包括保證金、抵押、質(zhì)押、保證等，并要求擔(dān)保機(jī)構(gòu)簽訂反擔(dān)保合同時(shí)，依法辦理公證手續(xù)；同時(shí)對(duì)反擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)控制金額做出限定。此外，《廣西辦法》等對(duì)抵押、質(zhì)押的擔(dān)保物以及保證人的資格等做了具體要求。

5.加強(qiáng)基金監(jiān)管，嚴(yán)格風(fēng)險(xiǎn)控制。對(duì)于擔(dān)?；鸬谋O(jiān)督管理是擔(dān)?；鸾】捣€(wěn)健運(yùn)作的關(guān)鍵一環(huán)，根據(jù)現(xiàn)有法律制度規(guī)定，擔(dān)?；鸬谋O(jiān)管可分為兩種方式：（1）多頭聯(lián)合監(jiān)管。該監(jiān)管方式是指由政府有關(guān)職能部門參與擔(dān)?；鸬谋O(jiān)督管理，并定期或者不定期召開聯(lián)席會(huì)議討論相關(guān)問題。如《北京辦法》規(guī)定（北京）市財(cái)政局、人民銀行營(yíng)業(yè)管理部、市人力社保局、區(qū)縣財(cái)政局、區(qū)縣人力社保局按照“定向設(shè)立、促進(jìn)創(chuàng)業(yè)、安全運(yùn)營(yíng)”的原則，加強(qiáng)對(duì)擔(dān)?；鸬谋O(jiān)督管理，并與簽約擔(dān)保機(jī)構(gòu)、經(jīng)辦銀行建立聯(lián)席會(huì)議制度，每個(gè)季度召開例會(huì)，及時(shí)研究和解決小額擔(dān)保貸款工作中出現(xiàn)的問題，并組織或者委托中介機(jī)構(gòu)對(duì)擔(dān)?；鸷拓?cái)政貼息資金進(jìn)行專項(xiàng)檢查。（2）專門機(jī)構(gòu)監(jiān)管。該監(jiān)管方式是指政府成立某一專門機(jī)構(gòu)（通常為基金管理委員會(huì)），負(fù)責(zé)監(jiān)督管理擔(dān)?；鸬倪\(yùn)作。如《江蘇辦法》、《徐州市創(chuàng)業(yè)貸款擔(dān)保基金（監(jiān)督）管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《徐州辦法》）、《清遠(yuǎn)市信用擔(dān)?；鸸芾頃盒修k法》（以下簡(jiǎn)稱《清遠(yuǎn)辦法》）等均規(guī)定由政府成立擔(dān)?；穑ūO(jiān)督）管理委員會(huì)對(duì)擔(dān)保基金的運(yùn)作進(jìn)行監(jiān)督管理①，同時(shí)對(duì)委員會(huì)的人員組成、主要職責(zé)等做了具體規(guī)定。

（四）擔(dān)?；鸬娘L(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與補(bǔ)償機(jī)制

為了持續(xù)發(fā)揮小額信貸擔(dān)保基金的作用，擴(kuò)大政策惠及面，保障擔(dān)?；鸬倪\(yùn)行安全，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持擔(dān)?；鸬馁Y金確定原則、資金維持原則、資金不變?cè)瓌t，這就需要建立有效的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與補(bǔ)充機(jī)制。

1.根據(jù)現(xiàn)有法律制度，擔(dān)?；鸬娘L(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)主要有以下幾種形式：（1）擔(dān)?；稹?dān)保機(jī)構(gòu)、經(jīng)辦銀行按比例分擔(dān)損失。如《江蘇辦法》規(guī)定對(duì)于發(fā)生的代償損失，由江蘇省擔(dān)保公司與經(jīng)辦銀行自行協(xié)商確定分擔(dān)比例；《清遠(yuǎn)辦法》規(guī)定基金擔(dān)保貸款發(fā)生損失時(shí)，由基金承擔(dān)20%的風(fēng)險(xiǎn)，其余分別由合作擔(dān)保（再擔(dān)保）機(jī)構(gòu)、金融機(jī)構(gòu)按約定比例各自承擔(dān)；《馬鞍山市小額貸款擔(dān)保基金管理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《馬鞍山辦法》）、《內(nèi)蒙古實(shí)施細(xì)則》、《云南通知》、《廣西辦法》均規(guī)定對(duì)于擔(dān)?；鹬苯訐?dān)保下的貸款損失由經(jīng)辦銀行承擔(dān)20%。（2）地方各級(jí)擔(dān)保基金按比例分擔(dān)損失?！对颇贤ㄖ芬?guī)定省級(jí)擔(dān)?；鸪袚?dān)各州市擔(dān)保基金損失的15%，各州市擔(dān)?；鸪袚?dān)其余的損失，其中州市對(duì)建有擔(dān)?；鸬目h（區(qū)、市）承擔(dān)的損失不低于15%；《湖北省關(guān)于進(jìn)一步完善小額擔(dān)保貸款政策的通知》規(guī)定省級(jí)擔(dān)保基金承擔(dān)市、州、縣擔(dān)?；鸫鷥敁p失的20%。

2.根據(jù)現(xiàn)有法律制度，擔(dān)保基金的代償損失彌補(bǔ)途徑主要有以下幾種：（1）財(cái)政補(bǔ)償，這是最重要的補(bǔ)充方式，各地基本都規(guī)定通過財(cái)政部門撥款的方式彌補(bǔ)擔(dān)?；鸬拇鷥敁p失。如《北京辦法》、《馬鞍山辦法》規(guī)定擔(dān)保基金的日常管理機(jī)構(gòu)于每年度向當(dāng)?shù)刎?cái)政部門提出補(bǔ)償擔(dān)保代償申請(qǐng)，經(jīng)有關(guān)部門核實(shí)后，由財(cái)政部門辦理撥款手續(xù)。（2）利息計(jì)入。如《馬鞍山辦法》、《汕頭辦法》均規(guī)定擔(dān)?；鹄⒂?jì)入擔(dān)?；稹＃?）擔(dān)保費(fèi)用歸入。如《清遠(yuǎn)辦法》規(guī)定擔(dān)保基金的擔(dān)保費(fèi)用收入100%歸入基金，用于彌補(bǔ)貸款損失和貼保。

四、小額信貸擔(dān)?；瓞F(xiàn)有法律制度中存在的主要問題

（一）缺少專門的、立法層次較高的法律法規(guī)

如前所述，在法律層面上，《中華人民共和國(guó)中小企業(yè)促進(jìn)法》規(guī)定了應(yīng)設(shè)立中小企業(yè)發(fā)展基金，對(duì)于中小企業(yè)信用擔(dān)保機(jī)制、特別是小額信貸擔(dān)保基金并未進(jìn)行專項(xiàng)性、具體化規(guī)定，而1995年通過的《擔(dān)保法》也對(duì)上述內(nèi)容有所涉及，因此，在法律層面存在立法缺位；而現(xiàn)有的關(guān)于小額信貸擔(dān)保基金的全面性、具體性規(guī)定，基本散見于少量部門規(guī)章和有限的地方規(guī)范性文件。上述法律制度框架不可避免地帶來以下問題：（1）標(biāo)準(zhǔn)不一，寬嚴(yán)失當(dāng)。由于沒有統(tǒng)一的、專門性的、較高層次的立法規(guī)范，各地關(guān)于小額信貸擔(dān)?；鸬囊?guī)范性文件對(duì)擔(dān)?；鸬姆糯蟊壤?dān)保貸款責(zé)任余額、風(fēng)險(xiǎn)控制比例等重要事項(xiàng)的規(guī)定存在重大差異，相關(guān)法律術(shù)語亦不統(tǒng)一，極易引起分歧。（2）立法層次低，司法適用難。由于多數(shù)專門性規(guī)定是由地方財(cái)政部門、人社部門等發(fā)布的規(guī)范性文件，其位階較低，一旦發(fā)生訴訟，必然遇到適用障礙。

（二）缺乏相關(guān)主體法律責(zé)任的規(guī)定

有權(quán)必有責(zé)，權(quán)責(zé)必相稱，沒有法律責(zé)任的規(guī)范在制度建設(shè)上是不完整的，在執(zhí)行中是缺乏有效約束的，而現(xiàn)有法律制度在小額信貸擔(dān)?；疬\(yùn)作與監(jiān)管相關(guān)主體的法律責(zé)任的規(guī)定方面卻是基本未涉及的。筆者能力所及范圍內(nèi)，只發(fā)現(xiàn)《鄂州實(shí)施細(xì)則》專設(shè)一章規(guī)定了擔(dān)保貸款的審核部門、擔(dān)?；鸬谋O(jiān)管部門、擔(dān)保機(jī)構(gòu)和經(jīng)辦銀行相關(guān)責(zé)任人員以及貸款申請(qǐng)人的法律責(zé)任，其他規(guī)范性文件或者沒有提及，或者僅做簡(jiǎn)單規(guī)定，缺乏實(shí)際可操作性，在很大程度上給擔(dān)?；鸬倪\(yùn)作與監(jiān)管工作留下隱患。

（三）基金運(yùn)作與監(jiān)管行政化色彩濃厚

根據(jù)現(xiàn)有法律制度，擔(dān)保基金資金來源主要由政府財(cái)政投入，在具體運(yùn)作中，多是由政府設(shè)立或者指定的擔(dān)保機(jī)構(gòu)承擔(dān)，擔(dān)保基金的監(jiān)管工作或者直接由政府相關(guān)部門負(fù)責(zé)，或者由政府相關(guān)部門的行政人員兼職組成的監(jiān)管委員會(huì)負(fù)責(zé)，具有較強(qiáng)的行政色彩，而行政化的非營(yíng)利模式，存在著內(nèi)部人控制、低效、責(zé)權(quán)不清等問題。在運(yùn)行和監(jiān)管過程中，容易出現(xiàn)指令性擔(dān)保、人情擔(dān)保，擔(dān)保機(jī)構(gòu)容易成為政府的“出納”，且易引發(fā)權(quán)力尋租、貪污腐敗等問題。

（四）事前風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制缺失

小額信貸的貸款申請(qǐng)人之所以常常被排斥在金融機(jī)構(gòu)的服務(wù)范圍之外，很大原因是其缺乏信用記錄，難以提供充足有效的貸款擔(dān)保；而小額信貸擔(dān)?；鸬脑O(shè)立目的正是通過為其提供增信資源，將其納入金融服務(wù)體系之中。盡管各地均要求貸款申請(qǐng)人提供必要的反擔(dān)保措施，但從實(shí)效看，囿于部分反擔(dān)保措施門檻過高，貸款申請(qǐng)人較難提供有效的個(gè)人保證擔(dān)?；蛐抛u(yù)擔(dān)保，所能提供的質(zhì)押或抵押擔(dān)保標(biāo)的物也多為個(gè)人僅有的家庭房產(chǎn)，一旦發(fā)生壞賬，受制于當(dāng)前法律關(guān)于“對(duì)被執(zhí)行人及其所撫養(yǎng)家屬生活所必需的居住房屋，人民法院可以查封，但不得拍賣、變賣或者抵債”等相關(guān)規(guī)定，相關(guān)反擔(dān)保措施仍面臨落實(shí)難、執(zhí)行難等問題。因此，在當(dāng)前法治環(huán)境和實(shí)際情況下，一味要求貸款申請(qǐng)人提供反擔(dān)保措施并不合理，而過度的反擔(dān)保也無益于風(fēng)險(xiǎn)的有效分擔(dān)。因此，盡管各地均要求貸款申請(qǐng)人提供必要的反擔(dān)保措施，但小額信貸擔(dān)?；鸬膿?dān)保風(fēng)險(xiǎn)仍然較大，僅靠事后的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和有限的代償資金彌補(bǔ)機(jī)制難以有效保障擔(dān)?；鸬囊?guī)模，因此，事前風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的機(jī)制安排顯得尤為必要。就現(xiàn)有法律制度來看，再擔(dān)保基金、小額貸款擔(dān)保再保險(xiǎn)、風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金等事前風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制仍然比較缺乏。

五、小額信貸擔(dān)保基金法律制度的創(chuàng)新設(shè)計(jì)

（一）制定專門針對(duì)小額信貸擔(dān)?；鸬倪\(yùn)作與監(jiān)管的法律法規(guī)

目前，小額信貸擔(dān)保基金已經(jīng)成為中小企業(yè)和低收入群體融資貸款的重要增信途徑，各地也已經(jīng)相繼出臺(tái)規(guī)范小額信貸擔(dān)保基金運(yùn)作與監(jiān)管的政策性文件。但由于缺乏統(tǒng)一的、較高層次的立法，各地在擔(dān)保規(guī)模、擔(dān)?；鸬姆糯蟊壤?、擔(dān)保貸款責(zé)任余額比率、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)比例等重要事項(xiàng)上存在較大分歧，影響了小額信貸擔(dān)?；鹫w的穩(wěn)健運(yùn)行。在考察各地小額信貸擔(dān)?；饘?shí)際運(yùn)作情況的基礎(chǔ)上，綜合各地相關(guān)辦法，制定統(tǒng)一的、專門性的小額信貸擔(dān)?；疬\(yùn)作與監(jiān)管法律法規(guī)具有相當(dāng)?shù)谋匾?、可行性。?duì)擔(dān)保基金設(shè)立、擔(dān)?；疬\(yùn)作與監(jiān)管機(jī)構(gòu)、貸款擔(dān)保對(duì)象、額度、期限、貸款程序、在保項(xiàng)目的監(jiān)管、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與補(bǔ)償機(jī)制、貸款的代償與追償、相關(guān)主體的法律責(zé)任等做出明確具體規(guī)定，有利于擔(dān)?；鸬陌踩€(wěn)健持久運(yùn)行。

（二）創(chuàng)新小額信貸擔(dān)?；鸬倪\(yùn)作模式

如前所述，小額信貸擔(dān)?；鸬倪\(yùn)作與監(jiān)管行政色彩濃厚，缺乏獨(dú)立性、專業(yè)性，在一定程度上影響了擔(dān)?；鸬挠行н\(yùn)行。創(chuàng)新小額信貸擔(dān)?；鸬倪\(yùn)作模式可從以下三個(gè)方面進(jìn)行：第一，擔(dān)保機(jī)構(gòu)的獨(dú)立化、專業(yè)化。將擔(dān)?；鸬娜粘９芾砉ぷ髋c具體運(yùn)作交給專門的擔(dān)保公司來負(fù)責(zé)，盡可能減小行政部門對(duì)擔(dān)?；疬\(yùn)作的直接干預(yù)。第二，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的專門化、監(jiān)管人員的職業(yè)化。政府相關(guān)部門設(shè)立專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，由專業(yè)人員組成，改變由行政人員兼職導(dǎo)致監(jiān)管不力的現(xiàn)狀。第三，創(chuàng)新基金的結(jié)構(gòu)性安排。可借鑒地方基金運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)，將基金分為分險(xiǎn)基金與增值基金，實(shí)現(xiàn)擔(dān)?；鸱蛛U(xiǎn)功能與保值增值的雙重目標(biāo)，減少基金對(duì)政府財(cái)政投入的依賴性。

（三）完善小額信貸擔(dān)?；鸬娘L(fēng)險(xiǎn)控制與分擔(dān)化解等機(jī)制

第一，適度審慎使用反擔(dān)保措施。以風(fēng)險(xiǎn)的有效分擔(dān)為目的，在反擔(dān)保措施的選擇上，強(qiáng)化擔(dān)保責(zé)任的可控性和可落實(shí)性。在具體操作中，注意審定反擔(dān)保措施的有效可靠性，同時(shí)注意相關(guān)手續(xù)必須符合法律規(guī)定，如完善擔(dān)保物質(zhì)押、抵押登記等，切實(shí)強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)控制。第二，建立風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金制度，提取適當(dāng)比例的風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金。在發(fā)生擔(dān)保業(yè)務(wù)時(shí)，從擔(dān)?；鹬刑崛∫欢ū壤馁Y金作為風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，用于代償和核銷壞賬；擔(dān)保項(xiàng)目按時(shí)履約解除擔(dān)保責(zé)任后，將提取的風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金的大部分返還，并入擔(dān)?；鹂傤~；當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金積累到一定數(shù)額或者占擔(dān)?；鹂傤~一定比例之后，暫停提取或者相應(yīng)降低提取比例。第三，設(shè)立再擔(dān)?；?。再擔(dān)保是信用擔(dān)保體系發(fā)展到一定階段的必然要求，其可以分散擔(dān)保機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)，增加擔(dān)保機(jī)構(gòu)信用和擔(dān)保能力，監(jiān)控再擔(dān)保基金成員的業(yè)務(wù)運(yùn)行，從而為中小企業(yè)和低收入群體融資貸款提供有效的增信資源，實(shí)現(xiàn)金融包容性發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)。第四，發(fā)展小額貸款擔(dān)保再保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。保險(xiǎn)公司為小額貸款擔(dān)保提供保險(xiǎn)業(yè)務(wù)可以有效分擔(dān)擔(dān)保機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)，減少擔(dān)?；鸬拇鷥敁p失，維持擔(dān)保基金的長(zhǎng)期穩(wěn)健運(yùn)行。即投保人（即借款人）與保險(xiǎn)人（保險(xiǎn)公司）簽訂保險(xiǎn)合同，在發(fā)生保險(xiǎn)合同約定的保險(xiǎn)事故時(shí)，保險(xiǎn)人按照保險(xiǎn)合同的有關(guān)條款向被保險(xiǎn)人（經(jīng)辦銀行）承擔(dān)提前償還貸款的責(zé)任。

注：

①分別為江蘇省下崗失業(yè)人員貸款擔(dān)保基金管理委員會(huì)、徐州市創(chuàng)業(yè)貸款擔(dān)保基金監(jiān)督管理委員會(huì)、清遠(yuǎn)市信用擔(dān)保基金監(jiān)督管理委員會(huì)。

[1]阿爾弗列德·翰尼葛，斯坦芬·杰森.金融包容和金融穩(wěn)定：當(dāng)前的政策問題[J].新金融，2011，（3）.

[2]周仲飛.提高金融包容：一個(gè)銀行法的視角[J].法律科學(xué)，2013，（1）.

[3]楊晶昊.以擔(dān)保基金解決中小企業(yè)融資難題的探討[J].西部金融，2012，（9）.

[4]潘有典，田昆，王順.完善我國(guó)中小企業(yè)融資擔(dān)保體系的政策建議[J].商業(yè)經(jīng)濟(jì)與管理，2002，（1）.

[5]康莉瑩.浙江省中小企業(yè)信用擔(dān)?，F(xiàn)有法律制度評(píng)析[J].法治研究，2009，（3）.

Analysis on the Existing Legal System of the Micro-credit Guarantee Fund

Gu Hong
（PBC Jinan Branch，Shandong Jinan 250021）

Micro-credit guarantee fund has already become the important resources of increasing loans to the small and medium-sized enterprises and the low income group，which is also the important link in the establishment of an inclusive financial system.This paper introduces the framework of the existing legal system of micro-credit guarantee fund，and then analyzes its main contents.The operation mode and the prevention and sharing mechanism of risks are analyzed as an emphasized portion.After exploring the problems such as the lack of legal responsibility of the legal system and the administrative trend in the operation and supervision of the fund，the paper puts forward some policy recommendations，which includes enacting the unified laws and regulations of a higher order，establishing the professional and independent operation and regulatory agencies，extracting the appropriate risk reserve and developing innovative designs such as the re-guarantee and reinsurance.

financial inclusion，micro-credit，guarantee fund，guarantee agency

F832.4

B

1674-2265（2015）11-0069-05

（責(zé)任編輯 耿 欣；校對(duì) GQ，GX）

2015-10-15

谷紅，女，山東臨沂人，供職于中國(guó)人民銀行濟(jì)南分行。