從風險導向視角淺議基層央行國庫信息化存在風險與對策

楊慧　金佳良　王建民

隨著國庫會計數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)TCBS（2013年7月在轄內(nèi)上線成功）、財稅庫銀橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)TIPS（2012年7月在轄內(nèi)上線）和國庫管理信息系統(tǒng)TMIS等的推廣應用，人民銀行國庫部門逐步實現(xiàn)國庫核算數(shù)據(jù)的縱向集中和財稅庫銀業(yè)務的橫向聯(lián)網(wǎng)，有效促進了資金及管理風險控制由“人控”向“人機兩控”方向轉變，提升了國庫業(yè)務處理的集約、高效和信息共享水平，但同時我們在審計中也發(fā)現(xiàn)新系統(tǒng)上線后潛在的風險不容忽視。

一、國庫信息化基本框架

近年來，國庫信息化建設取得了重大進展，以財稅庫銀橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)（TIPS）、國庫會計核算集中系統(tǒng)（TCBS）和國庫管理信息系統(tǒng)（TMIS）三大系統(tǒng)為基礎的國庫業(yè)務管理系統(tǒng)的架構基本形成（簡稱3T系統(tǒng)），其中TIPS是人民銀行國庫連接財政、稅務和商業(yè)銀行的信息聯(lián)網(wǎng)和無紙化處理系統(tǒng)，是國庫實現(xiàn)對外橫向信息交換與共享的平臺，TIPS在加強政府財務管理，轉變政府職能、提高效率、方便群眾等方面發(fā)揮了重要作用；TCBS是為適應財稅和金融體制改革需要，實現(xiàn)國庫業(yè)務與崗位整合而設計開發(fā)的全新的國庫會計核算數(shù)據(jù)全國集中系統(tǒng)，是國庫內(nèi)部縱向信息交換和會計核算的重要平臺；TMIS是將各級國庫辦理業(yè)務產(chǎn)生的財政收支數(shù)據(jù)集中存儲、加工整理和管理的平臺。3T系統(tǒng)構成了國庫信息化的基本框架。

二、國庫信息化下的國庫風險點

毋庸置疑，國庫信息化極大地提高了國庫工作效率，完善了國庫風險控制手段，改變了國庫數(shù)據(jù)的傳遞處理方式、會計核算的處理模式和國庫資金的清算方式，使過去困擾國庫的一些風險得到了有效控制，如從傳統(tǒng)的分散模式下會計業(yè)務“批量處理、循環(huán)報解、逐級上劃”的處理方式，到采取全程自動、逐筆實時的處理模式，實現(xiàn)了“預算收入直達入庫、預算支出即時到賬”，庫款報解不及時、支撥和退付資金不能實時到賬等問題得到了控制，但也存在一些不容忽視的新風險，主要表現(xiàn)在：

（一）國庫內(nèi)部監(jiān)督方式無法實現(xiàn)對國庫電子業(yè)務實時監(jiān)督的風險

作為審計部門能1至2年對相應業(yè)務部門進行一次現(xiàn)場審計監(jiān)督已相當關注了，在日常的工作中更多的是靠業(yè)務部門自身對風險進行監(jiān)督。作為業(yè)務部門的國庫也亦如此，在TIPS和TCBS系統(tǒng)上線后，國庫崗位設置、核算管理、業(yè)務流程等發(fā)生了很大變化，國庫處理手工業(yè)務逐漸減少，數(shù)據(jù)信息電子化程度越來越高。而國庫現(xiàn)行的監(jiān)督方式仍是一種靜態(tài)的、手工為主的監(jiān)督方式，監(jiān)管流程也未做出相應調整。隨著預算收支業(yè)務電子化程度的提高，特別是TIPS系統(tǒng)全面上線后，逐步實現(xiàn)了與財政、商業(yè)銀行等外單位的聯(lián)網(wǎng)，各國庫經(jīng)收處均按照TIPS系統(tǒng)對賬信息匯劃預算收入資金，國庫只需將商業(yè)銀行發(fā)來的信息和資金進行勾對，預算收入資金就自動入庫，實現(xiàn)了預算收入入庫電子化。國庫部門需要通過手工方式處理的國庫業(yè)務逐漸萎縮，紙質憑證大幅減少，以翻閱傳票、憑證等為主的傳統(tǒng)監(jiān)督方式無法適應國庫電子化發(fā)展的需要，難以對國庫業(yè)務信息和資金清算過程實施有效的實時監(jiān)控，風險控制覆蓋面窄，內(nèi)部監(jiān)督質量受到影響，易出現(xiàn)內(nèi)部監(jiān)督檢查不到位的風險。

（二）國庫賬務處理電子化風險

國庫信息化下，國庫會計核算所處的環(huán)境從最初的以紙質為主的傳統(tǒng)核算環(huán)境，發(fā)展演變?yōu)橐噪娮有畔檩d體的信息系統(tǒng)環(huán)境。在此環(huán)境下，核算業(yè)務具有自動完成賬務處理、會計信息載體電子化、業(yè)務數(shù)據(jù)傳輸網(wǎng)絡化等特點，國庫核算的有形載體日益減少，除個別業(yè)務使用手工自制憑證外，其余均為計算機處理的電子化數(shù)據(jù)，且數(shù)據(jù)多存放在數(shù)據(jù)庫中，其中間的處理過程已被隱蔽，數(shù)據(jù)變化或修改不易被發(fā)現(xiàn)。在日常的業(yè)務處理中，TCBS實施業(yè)務全程計算機自動處理，預算收入、集中支付（支出）等業(yè)務的原始數(shù)據(jù)一經(jīng)采集，既根據(jù)事先制定的規(guī)則（參數(shù)設定規(guī)則），數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)就會分別將其作為不可分割的整體進行連續(xù)處理，并把最終處理結果直接記入各自的國庫賬戶或相應劃款賬戶。而在業(yè)務處理中，系統(tǒng)無法提示處理失敗的業(yè)務信息。如處理失敗的電子稅款錄入信息不能在當時業(yè)務處理過程中發(fā)現(xiàn)，而要等業(yè)務基本處理結束后發(fā)現(xiàn)余額不對，再一一查找，才能發(fā)現(xiàn)。同時采集的數(shù)據(jù)只要符合參數(shù)設置的既定規(guī)則，系統(tǒng)不能識別是否為重復繳庫，由于重復繳庫而出現(xiàn)的退庫業(yè)務時有發(fā)生。在電子化的賬務處理規(guī)則下，國庫收、支等業(yè)務處理的風險更為隱蔽，更不易控制。

（三）國庫對賬環(huán)節(jié)風險

國庫資金對賬是國庫會計核算的重要環(huán)節(jié)，分為內(nèi)部和外部對賬。內(nèi)部對賬包括：國庫與會計營業(yè)部門對賬、國庫與支付清算系統(tǒng)對賬等；外部對賬包括：國庫與財政部門對賬、國庫與征收機關對賬、國庫與代理銀行對賬等。通過對賬加強國庫資金風險管理，保障國庫資金安全。而在近期對縣支行國庫開展專項審計中發(fā)現(xiàn)，對賬制度執(zhí)行不夠嚴格。一是部分基層國庫對賬人員責任意識和風險意識不強，沒有意識到對賬工作的嚴肅性、重要性，存在對賬程序不規(guī)范、不嚴謹，隨意簽署對賬結果現(xiàn)象。如在對賬中未對賬務不相符情況進行說明；存在簽署的對賬結果與實際情況不符的現(xiàn)象（主要表現(xiàn)：存在實際數(shù)據(jù)不符，而簽署對賬結果為核對相符）；在對賬過程中，沒有對相關報表收支數(shù)據(jù)進行逐筆核對，特別是集中支付報表，由于信息量大，按代理銀行只核對發(fā)生總額、累計數(shù)、余額總數(shù)，未按預算單位、預算科目等逐筆核對。二是國庫信息化的快速發(fā)展，加快了信息的處理能力，國庫業(yè)務處理更加高效，國庫業(yè)務量比手工記賬時成倍增加，手工對賬已經(jīng)不能滿足業(yè)務需要，并且通過手工對賬效率低下。從國庫系統(tǒng)看，TIPS雖有電子對賬模塊，但僅能供稅務部門下載入庫流水核對橫向聯(lián)網(wǎng)入庫數(shù)據(jù)；TCBS系統(tǒng)中未設置相應的月度資金對賬單模塊，大量的收入、支出、集中支付對賬月度報表、年度報表僅靠手工逐筆核對效率低下，倘若對賬人員責任意識不強，對賬質量難以保證，致使國庫部門難以與財政、征收機關、代理銀行實行嚴格意義的對賬。

（四）人員綜合素質難以滿足國庫信息化發(fā)展需要的風險

國庫信息化下，國庫崗位設置采取的是綜合操作員制。綜合操作員制在原制度基礎上擴大了合理兼崗范圍，解決了人員不足與崗位設置之間的矛盾，有利于優(yōu)化勞動組合。但這種崗位設置方式對人員合理配備的要求更高，對人員綜合素質的要求也更高。而就目前基層行來講，一是縣支行現(xiàn)有在崗工作人員年齡結構偏大，知識結構較單一，即熟制度、知核算、會查賬、懂技術、強溝通，又具備國庫信息化發(fā)展相關科技知識的人才相當缺乏，難以對新系統(tǒng)運行過程中產(chǎn)生的大量信息進行有效識別、分析。二是目前縣支行國庫與會計、發(fā)行等合設一股，一人多崗，相互兼崗。一個股室對口中支多個科室，工作壓力大，對日常工作疲于應付。會計人員缺乏自主學習意識，對新規(guī)章制度學習不夠、理解不深不透，對正確的操作流程掌握不牢，學習能力不強等等，人員綜合素質不能適應新業(yè)務發(fā)展的要求。

三、風險防范對策和建議

（一）充分利用科技手段，加強國庫業(yè)務電子化監(jiān)督

一是充分利用信息化技術，盡快開發(fā)運行國庫管理信息系統(tǒng)（TMIS）國庫監(jiān)督模塊，并在TCBS中建立實時監(jiān)控終端，對當日國庫業(yè)務流水。業(yè)務流程、人員操作實行電子化監(jiān)督，對國庫收入、支出、退庫等各類電子業(yè)務進行動態(tài)監(jiān)控和預警分析，使國庫監(jiān)督工作由事后向事中，由手工向系統(tǒng)的轉變，更多地以高科技的計算機程序和網(wǎng)絡系統(tǒng)來實現(xiàn)對國庫業(yè)務的電子化監(jiān)督。二是充分利用內(nèi)審部門計算機輔助審計技術，運用系統(tǒng)中的審計模型，對國庫TCBS業(yè)務數(shù)據(jù)進行分析處理。同時，在有可能的情況下，把內(nèi)審部門計算機輔助技術推廣到國庫部門，整合資源，并將業(yè)務部門自身的監(jiān)督檢查、風險管理等信息定期與檢查（內(nèi)審）部門共享，從而既能不斷更新檢查人員的信息系統(tǒng)檢查能力，又能使其真正從風險角度、從管理角度、從增值角度為被檢查部門服務。

（二）強化系統(tǒng)管理，完善系統(tǒng)功能

國庫部門做好網(wǎng)絡風險防范的同時，充分利用TCBS、TIPS等系統(tǒng)，在與財政、稅務、商業(yè)銀行等聯(lián)網(wǎng)節(jié)點設置重要要素審核控制，加強對電子信息合規(guī)性的審核，對錯誤信息不予接收，排除錯誤信息的干擾。同時，加強系統(tǒng)提示功能，可增加業(yè)務處理失敗等相關提示功能，及時、高效清算資金，減少資金處理滯后帶來的風險隱患。

（三）加強對賬管理，推進對賬電子化

國庫與財政、稅務、代理銀行定期、不定期對賬是各方相互參與、共同監(jiān)督、相互制約的過程，也是防范和化解國庫資金風險，確保國庫資金安全的重要手段。一是國庫對賬人員要強化對賬意識和風險意識，增強責任心，嚴密對賬程序，規(guī)范對賬工作，提高對賬質量。二是在TIPS、TCBS增加電子對賬功能，從原有的手工對賬方式，轉變?yōu)橐噪娮訉~為主，手工為輔的對賬方式，提高對賬工作效率，保證對賬的準確性，確保對賬工作達到實效。

（四）加強基層國庫人員隊伍建設，提高國庫人員綜合素質

一是開展職業(yè)道德教育，筑牢國庫資金安全的思想防線。國庫部門要結合身邊愛崗敬業(yè)、風險防范案例，對員工進行職業(yè)道德教育活動，引導員工增強風險防范能力，防范國庫資金道德風險和操作風險。二是注重知識更新，開展多形式業(yè)務技能培訓。根據(jù)國庫業(yè)務快速發(fā)展的形勢需要，采取崗位練兵、業(yè)務培訓、交流學習等方式，大力開展多層次的國庫業(yè)務培訓，不斷更新國庫人員整體素質，增強國庫人員識別風險和判斷分析能力，培養(yǎng)既精通國庫業(yè)務，又懂計算機知識的復合型人才，以適應國庫信息化發(fā)展的需要。

（五）內(nèi)部審計要跟上國庫業(yè)務發(fā)展的步伐，切實發(fā)揮審計對內(nèi)監(jiān)督檢查作用

國庫信息化帶來了國庫風險管理理念、管理方式的轉變。為此，內(nèi)審人員必須適應國庫信息化的形勢，轉變傳統(tǒng)國庫審計觀念，順應國庫風險管理的變化。同時，要掌握國庫信息化相關知識，熟悉制度、掌握業(yè)務流程、理解參數(shù)設置及業(yè)務處理模式等，調整審計思路，提高審計技能，改進審計手段，提升審計效能，發(fā)揮審計監(jiān)督檢查作用，通過審計監(jiān)督形成合力，共同防范國庫資金風險，確保國庫資金安全高效運行。