（重慶海平會(huì)計(jì)師事務(wù)所有限公司 重慶401147）

一、引言

作為教育改革和發(fā)展的產(chǎn)物，我國(guó)的民辦高校近年來(lái)發(fā)展迅猛，已成為我國(guó)公辦教育的有益補(bǔ)充和高等教育體系中的重要組成部分。據(jù)人民網(wǎng)報(bào)道，早在2011年底，全國(guó)民辦高校數(shù)量就達(dá)到了1 400多所，其中本科院校390所（獨(dú)立學(xué)院303所、民辦普通高等學(xué)校87所），在校生近500萬(wàn)人，占高等教育在校生總數(shù)的約20%。民辦高等教育的蓬勃發(fā)展，擴(kuò)大了教育資源總量，增加了教育選擇機(jī)會(huì)，促進(jìn)了教育投入體制和管理體制的創(chuàng)新，增強(qiáng)了教育發(fā)展的活力，在提高教育公共服務(wù)水平、滿足民眾多樣化教育需求、推動(dòng)高等教育的大眾化和普及化等方面發(fā)揮了積極作用。民辦高校目前已從注重規(guī)模發(fā)展，轉(zhuǎn)向內(nèi)涵建設(shè)和提高質(zhì)量方面，并涌現(xiàn)出了一批有辦學(xué)特色、辦學(xué)水平較高的學(xué)校，如躍居中國(guó)校友會(huì)網(wǎng)2014中國(guó)民辦大學(xué)排行榜100強(qiáng)榜首的湖南涉外經(jīng)濟(jì)學(xué)院。

民辦高校辦學(xué)主體多樣，資金來(lái)源多元，管理方式不同，與公辦高校有著很大的差別。民辦高校在迅猛發(fā)展的同時(shí)，在會(huì)計(jì)核算和財(cái)務(wù)管理等方面不可避免地還存在著很多問(wèn)題。為了民辦高校的健康和持續(xù)發(fā)展，國(guó)家先后出臺(tái)了《民辦教育促進(jìn)法》、《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》、《民間非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)制度》等一系列法規(guī)和制度進(jìn)行規(guī)范，各地教育主管部門也制定了諸如《民辦高校財(cái)務(wù)管理辦法》、《民辦高校財(cái)政補(bǔ)助資金賬戶管理辦法》等具體規(guī)定進(jìn)行監(jiān)管。同時(shí)，在教育行政和民政主管部門的大力推動(dòng)下，民辦高校目前已基本實(shí)行了年度財(cái)務(wù)報(bào)告注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì) （以下統(tǒng)稱年報(bào)審計(jì)）制度。

民辦高校的年報(bào)審計(jì)，通常情況下一般由民辦高校自己選擇和委托會(huì)計(jì)師事務(wù)所進(jìn)行。據(jù)筆者了解到的情況，在該項(xiàng)工作推進(jìn)較好的重慶已實(shí)行了民辦高校推薦會(huì)計(jì)師事務(wù)所名單、市教委擇優(yōu)選擇和委托會(huì)計(jì)師事務(wù)所進(jìn)行審計(jì)并由市教委支付審計(jì)費(fèi)的年報(bào)審計(jì)新模式。年報(bào)審計(jì)的內(nèi)容不僅包括年度財(cái)務(wù)報(bào)告，還包括學(xué)校法人治理結(jié)構(gòu)、學(xué)校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)落實(shí)情況、學(xué)校財(cái)務(wù)管理基礎(chǔ)工作情況、學(xué)校收費(fèi)情況、接受和使用財(cái)政性專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)情況、提取發(fā)展基金及使用情況等重要方面。本文擬就在民辦高校年報(bào)審計(jì)中關(guān)注到的常見(jiàn)主要問(wèn)題進(jìn)行闡述，并嘗試給出科學(xué)規(guī)范管理的對(duì)策建議。

二、民辦高校年報(bào)審計(jì)中常見(jiàn)的主要問(wèn)題

在對(duì)民辦高校的年報(bào)審計(jì)中，不論是在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制測(cè)試階段，還是在實(shí)質(zhì)性測(cè)試階段，均發(fā)現(xiàn)存在不同程度的問(wèn)題。

（一）民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)不規(guī)范。大部分民辦高校雖然按《民辦教育促進(jìn)法》的規(guī)定設(shè)立了理事會(huì)、董事會(huì)或者其他形式的決策機(jī)構(gòu)，但部分理事會(huì)或者董事會(huì)未按《民辦教育促進(jìn)法》第二十一條的規(guī)定行使相應(yīng)職權(quán)，很多民辦高校甚至無(wú)理事會(huì)或董事會(huì)會(huì)議召開(kāi)記錄。民辦高校的校長(zhǎng)大多由公辦學(xué)校的合作方委派，并全面負(fù)責(zé)教育教學(xué)工作和部分負(fù)責(zé)行政管理工作，而財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人基本由民營(yíng)舉辦方委派，民辦高校的財(cái)務(wù)管理工作實(shí)際上由舉辦方委派的財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人控制，部分民辦高校的校長(zhǎng)未能按《民辦教育促進(jìn)法》第二十四條的規(guī)定有效執(zhí)行行政管理尤其是財(cái)務(wù)管理工作。

（二）內(nèi)部控制制度不健全或未有效實(shí)施。部分民辦高校現(xiàn)有的內(nèi)部控制制度不能覆蓋全部業(yè)務(wù)活動(dòng)，存在制度空白，大部分民辦高校則存在內(nèi)部控制制度流于形式而未能全面有效執(zhí)行的情況。造成這種狀況的原因主要有兩個(gè)：一是民辦高校的興辦主要強(qiáng)調(diào)公益性而淡化其盈利目的，往往忽視內(nèi)部控制制度的建設(shè)；二是民辦高校一般不在財(cái)政和稅務(wù)部門的重點(diǎn)監(jiān)管范圍，造成了內(nèi)部控制工作的懈怠。而這種忽視和懈怠很容易導(dǎo)致會(huì)計(jì)信息失真和舞弊行為的發(fā)生。

（三）開(kāi)辦資金不到位或存在抽逃、挪用現(xiàn)象。部分民辦高校開(kāi)辦資金不到位，主要表現(xiàn)在實(shí)際開(kāi)辦資金少于在民政部門登記的開(kāi)辦資金、用實(shí)物認(rèn)繳的開(kāi)辦資金未辦理權(quán)屬過(guò)戶手續(xù)等方面。更普遍的問(wèn)題則是存在開(kāi)辦資金抽逃情況，主要表現(xiàn)在舉辦方或其關(guān)聯(lián)方無(wú)償占用民辦高校的資金、舉辦方或關(guān)聯(lián)方通過(guò)不公允的基建等關(guān)聯(lián)交易方式轉(zhuǎn)移開(kāi)辦資金。有些民辦高校在舉辦方抽逃開(kāi)辦資金后不進(jìn)行任何賬務(wù)處理，從而導(dǎo)致大額非正常銀行未達(dá)賬的出現(xiàn)，為讓會(huì)計(jì)師事務(wù)所出具標(biāo)準(zhǔn)意見(jiàn)的審計(jì)報(bào)告，部分民辦高校甚至向注冊(cè)會(huì)計(jì)師提供虛假的銀行對(duì)賬單企圖蒙混過(guò)關(guān)。

（四）法人財(cái)產(chǎn)權(quán)未得到有效落實(shí)。很多民辦高校的辦學(xué)土地、房屋產(chǎn)權(quán)仍在舉辦人名下，未過(guò)戶到民辦高校，有些甚至還存在為舉辦方融資設(shè)定了抵押的情況。產(chǎn)生這種情況的主要原因是民辦高校在尚未正式批準(zhǔn)建立之前 （多數(shù)情況都是先籌后辦）不具備獨(dú)立法人資格，地方政府認(rèn)為學(xué)校無(wú)權(quán)征用土地，于是一般均以舉辦方或其關(guān)聯(lián)公司的名義作為征用教育用地的主體，因此土地證及房產(chǎn)證均在舉辦方或其關(guān)聯(lián)公司名下。目前民辦高校資產(chǎn)過(guò)戶最突出的困難是辦理過(guò)戶手續(xù)繁瑣，并涉及到數(shù)額不菲的稅費(fèi)（契稅、營(yíng)業(yè)稅等）。

（五）融資渠道單一，財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)普遍較高。除舉辦人投入的開(kāi)辦資金和少量的財(cái)政專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)和補(bǔ)貼外，我國(guó)的民辦高等教育主要是靠學(xué)費(fèi)支撐學(xué)校的辦學(xué)，走的是一條以學(xué)養(yǎng)學(xué)的道路。很多民辦高校貪大求全，向銀行大量舉債，貸款多用于購(gòu)置土地、教學(xué)科研用房、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及實(shí)驗(yàn)室和大型儀器設(shè)備的置辦。一旦生源萎縮，舉辦者不能提供建設(shè)資金或銀行貸款到期后不能再續(xù)貸，將導(dǎo)致很高的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（六）會(huì)計(jì)信息質(zhì)量不高，未能有效執(zhí)行《民間非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)制度》。隨著民辦高校的發(fā)展和教育行政主管部門監(jiān)管力度的加強(qiáng)，民辦高校近幾年來(lái)的會(huì)計(jì)信息質(zhì)量普遍較以前有大幅度的提高，《民間非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)制度》得到了較好的執(zhí)行，但仍存在一些較為突出的問(wèn)題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.部分民辦高校的會(huì)計(jì)核算未以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)，而是以收付實(shí)現(xiàn)制為基礎(chǔ)，提前或延遲確認(rèn)收入及費(fèi)用現(xiàn)象較為普遍，從而導(dǎo)致業(yè)務(wù)活動(dòng)表反映的內(nèi)容不準(zhǔn)確。

2.部分民辦高校未能嚴(yán)格按制度執(zhí)行對(duì)存貨和固定資產(chǎn)等實(shí)物資產(chǎn)的定期清查盤點(diǎn)規(guī)定，對(duì)盤點(diǎn)結(jié)果的處理也很隨意。

3.絕大部分民辦高校沒(méi)有按制度規(guī)定對(duì)相關(guān)資產(chǎn)進(jìn)行減值檢查，也未計(jì)提減值準(zhǔn)備和確認(rèn)減值損失。

4.為滿足某些需要和達(dá)到某些目的，部分民辦高校存在編制提供兩套財(cái)務(wù)報(bào)表的情況。尤其是少數(shù)在銀行有大量貸款的民辦高校，由于自身財(cái)務(wù)指標(biāo)不能滿足銀行要求，為了騙貸或續(xù)貸，常常鋌而走險(xiǎn)地通過(guò)虛增收入和資產(chǎn)等手段來(lái)粉飾財(cái)務(wù)報(bào)表，從而達(dá)到滿足銀行對(duì)財(cái)務(wù)指標(biāo)的要求。

民辦高校的會(huì)計(jì)信息質(zhì)量不高，《民間非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)制度》未能得到有效執(zhí)行，主要是民辦高校自身的原因所致，也有制度本身不夠細(xì)化和針對(duì)性不強(qiáng)的因素。

三、改善民辦高校常見(jiàn)主要問(wèn)題的對(duì)策建議

針對(duì)年報(bào)審計(jì)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的民辦高校存在的常見(jiàn)主要問(wèn)題，筆者建議從以下方面進(jìn)行完善，以促進(jìn)民辦高校的規(guī)范發(fā)展。

（一）健全法人治理結(jié)構(gòu)，依法行使管理職能。嚴(yán)格按《民辦教育促進(jìn)法》的規(guī)定設(shè)立理事會(huì)、董事會(huì)或者其他形式的決策機(jī)構(gòu)，理事會(huì)或董事會(huì)應(yīng)嚴(yán)格按 《民辦教育促進(jìn)法》和民辦高校章程的規(guī)定行使相應(yīng)的職權(quán)。民辦高校應(yīng)實(shí)行校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，校長(zhǎng)應(yīng)按《民辦教育促進(jìn)法》的規(guī)定全面行使教育教學(xué)和行政管理工作，財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人應(yīng)在校長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展會(huì)計(jì)核算和財(cái)務(wù)管理工作。

（二）健全完善內(nèi)控制度，并堅(jiān)持有效實(shí)施。為規(guī)范民辦高校的管理，防止內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致的不利后果，建議國(guó)家層面能研究出臺(tái)包括民辦高校在內(nèi)的民間非營(yíng)利組織內(nèi)部控制制度，以作為民辦高校內(nèi)部控制制度建設(shè)的指引。同時(shí)各民辦高校應(yīng)根據(jù)自身發(fā)展實(shí)際，不斷健全和完善其內(nèi)部控制制度，并應(yīng)采取措施確保內(nèi)部控制制度得到有效實(shí)施。

（三）嚴(yán)格監(jiān)管，確保開(kāi)辦資金保全。對(duì)舉辦者認(rèn)繳的民辦高校開(kāi)辦資金，除了堅(jiān)持要求民辦高校委托會(huì)計(jì)師事務(wù)所對(duì)其到位情況進(jìn)行審驗(yàn)并出具驗(yàn)資報(bào)告進(jìn)行確認(rèn)外，對(duì)在年報(bào)審計(jì)中發(fā)現(xiàn)存在開(kāi)辦資金未到位或抽逃的民辦高校，教育行政主管部門和民政登記部門應(yīng)采取限制招生規(guī)模、暫不通過(guò)年檢等措施對(duì)其進(jìn)行處罰，以督促民辦高校的舉辦者按時(shí)足額投入章程中規(guī)定的認(rèn)繳開(kāi)辦資金并保證不抽逃、挪用。

（四）切實(shí)落實(shí)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。根據(jù)《民辦教育促進(jìn)法》第三十六條的規(guī)定，民辦學(xué)校存續(xù)期間，所有資產(chǎn)由民辦學(xué)校依法管理和使用，任何組織和個(gè)人不得侵占。因此，民辦高校對(duì)所有資產(chǎn)享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，從創(chuàng)建開(kāi)始就應(yīng)嚴(yán)格劃分舉辦者資產(chǎn)和民辦高校資產(chǎn)的界限，以便民辦高校的法定代表人能管理好民辦高校的資產(chǎn)。針對(duì)存在的舉辦方尚未將資產(chǎn)過(guò)戶到民辦高校的情況，教育主管部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)監(jiān)管力度，督促民辦高校依法辦學(xué)，同時(shí)考慮資產(chǎn)過(guò)戶過(guò)程中稅費(fèi)負(fù)擔(dān)過(guò)重的問(wèn)題，積極主動(dòng)協(xié)調(diào)財(cái)政稅務(wù)主管部門，提請(qǐng)考慮民辦高校教育的公益性特點(diǎn)，爭(zhēng)取減免部分民辦高校的資產(chǎn)過(guò)戶稅費(fèi)，以達(dá)到資產(chǎn)順利過(guò)戶和有效落實(shí)民辦高校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的目的。

（五）重視財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控，拓寬融資渠道。民辦高校應(yīng)廣開(kāi)財(cái)源，多途徑的籌集辦學(xué)資金，以降低高度依賴學(xué)費(fèi)收入和銀行貸款的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。其主要渠道有：引進(jìn)民間閑置資本（通過(guò)發(fā)行債券等方式）；爭(zhēng)取基金會(huì)對(duì)教育的支持；廣泛吸收社會(huì)各界的捐贈(zèng)；取得金融機(jī)構(gòu)更多形式的貸款；積極發(fā)展科技產(chǎn)業(yè)，為學(xué)校的發(fā)展贏得資金。同時(shí)，還應(yīng)盡力爭(zhēng)取政府政策的支持，以獲得稅收、土地政策的優(yōu)惠和更多的財(cái)政補(bǔ)助。

（六）修改完善《民間非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)制度》，采取有效措施提高會(huì)計(jì)信息質(zhì)量。為有效執(zhí)行《民間非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)制度》，提高民辦高校的會(huì)計(jì)信息質(zhì)量，建議從以下方面進(jìn)行完善和規(guī)范：

1.根據(jù)民辦高校的實(shí)際，參照普通高等學(xué)校執(zhí)行的《事業(yè)單位會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》和《高等學(xué)校會(huì)計(jì)制度》，修改完善《民間非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)制度》的相關(guān)內(nèi)容，并出臺(tái)適合民辦高校情況的補(bǔ)充辦法、配套實(shí)施細(xì)則和財(cái)務(wù)管理制度。

2.加強(qiáng)對(duì)民辦高校財(cái)務(wù)人員的專業(yè)知識(shí)培訓(xùn)和職業(yè)道德教育，增強(qiáng)其法律意識(shí)，并對(duì)違規(guī)財(cái)務(wù)人員進(jìn)行處罰。

3.民間非營(yíng)利組織對(duì)存貨、固定資產(chǎn)應(yīng)當(dāng)定期或者至少每年實(shí)地盤點(diǎn)一次。對(duì)盤盈、盤虧的存貨和固定資產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)查明原因，寫出書(shū)面報(bào)告，并根據(jù)管理權(quán)限經(jīng)董事會(huì)、理事會(huì)或類似權(quán)力機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)后，在期末結(jié)賬前處理完畢。

4.民間非營(yíng)利組織應(yīng)當(dāng)定期或者至少于每年年度終了，對(duì)短期投資、應(yīng)收款項(xiàng)、存貨、長(zhǎng)期投資等資產(chǎn)是否發(fā)生了減值進(jìn)行檢查，如果這些資產(chǎn)發(fā)生了減值，應(yīng)當(dāng)計(jì)提減值準(zhǔn)備，確認(rèn)減值損失，并計(jì)入當(dāng)期費(fèi)用。對(duì)于固定資產(chǎn)、無(wú)形資產(chǎn)等其他資產(chǎn)，如果發(fā)生了重大減值，也應(yīng)當(dāng)計(jì)提減值準(zhǔn)備，確認(rèn)減值損失，并計(jì)入當(dāng)期費(fèi)用。如果已計(jì)提減值準(zhǔn)備的資產(chǎn)價(jià)值在以后會(huì)計(jì)期間得以恢復(fù)，則應(yīng)當(dāng)在該資產(chǎn)已計(jì)提減值準(zhǔn)備的范圍內(nèi)部分或全部轉(zhuǎn)回已確認(rèn)的減值損失，沖減當(dāng)期費(fèi)用。

5.選擇對(duì)民辦高校情況熟悉的會(huì)計(jì)師事務(wù)所進(jìn)行年報(bào)審計(jì)，改革由民辦高校自己直接委托會(huì)計(jì)師事務(wù)所審計(jì)其自身年報(bào)的方式。具體可參照重慶市教委的做法，由民辦高校和市教委共同委托熟悉民辦高校情況的會(huì)計(jì)師事務(wù)所進(jìn)行年報(bào)審計(jì)，以增強(qiáng)審計(jì)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，從而合理保證審計(jì)的質(zhì)量和民辦高校會(huì)計(jì)信息的真實(shí)、準(zhǔn)確。

6.由于民辦高等教育的公益性特點(diǎn)和對(duì)社會(huì)的重大影響，教育、財(cái)政、稅務(wù)、民政等政府主管部門應(yīng)該重視對(duì)民辦高校的行政監(jiān)管，在不增加民辦高校負(fù)擔(dān)的情況下定期對(duì)其進(jìn)行專項(xiàng)檢查，并加大對(duì)違規(guī)違法行為的處罰力度。