張紅宇

摘要：目前許多農村基本公共服務建設都存在問題，遼寧省農村基本公共服務建設也不例外，農村公共服務需求的快速增長與公共服務供給短缺的突出矛盾已成為制約農村經濟社會發(fā)展的瓶頸，由于基本公共服務事權與財權不匹配導致基層財政運行困難。本文分析了其存在的問題，并且對加強農村基本公共服務做了研究，為遼寧省農村基本公共服務的發(fā)展提供了理論指導。

關鍵詞：遼寧農村;基本公共服務建設;財政;對策

一、基本公共服務建設中的相關概念界定

（1）公共服務的含義

公共服務指的是包括教育、衛(wèi)生、文化、體育等在內的公共事業(yè)，保障了公眾的生活與生存，也為社會大眾參加政治經濟活動提供保障。公共服務是在合作的基礎上成立的，政府主要執(zhí)行服務的義務，公民有享受公共服務的權利。

（2）基本公共服務的界定

基本公共服務可以保障人類的基本生存需求，還要滿足公民的基本尊嚴與基本能力的需求，最后需要保障公民的健康需求。根據(jù)以上三點，基本生活保障，基本就業(yè)保障，基本養(yǎng)老保障，基本教育服務，基本醫(yī)療保障等都屬于基本公共服務的范疇。

（3）均等化的含義

所謂公共服務均等化指的是所有人都可以公平的享受到公共服務。均等化是基本公共服務財政目標之一。均等化有利于公共設施公平分配。我國現(xiàn)在的均等化還不夠完善，由于城鄉(xiāng)之間的差距，不同區(qū)域的公共服務水平也相差甚遠。

（4）基本公共服務均等化的內涵

基本公共服務均等化指的是政府為公民提供一種與社會發(fā)展相一致，并且能夠體現(xiàn)公平原則的公共服務?；竟卜站然膬热莅ɑ久裆苑?、公共事業(yè)性服務、公益基礎性服務與公共安全性服務。例如：社會救助、公共衛(wèi)生、環(huán)境保護與社會治安都屬于以上四點的范疇。

二、對遼寧農村基本公共服務建設的財政對策研究的背景意義

（1）遼寧農村基本公共服務建設的財政對策研究的現(xiàn)實意義

長久以來農村公共服務建設都受到了國家與各級政府的高度關注。2013年國務院的《政府工作報告》中指出，要繼續(xù)加大“三農”的資金與人力，加強農村基礎設施建設和基本公共服務體系建設，推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，形成工人帶動農民、城市帶動鄉(xiāng)村、工農互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農、城鄉(xiāng)關系[1]。建設健全的農村基本公共服務一直以來都是我國基本公共服務體系建設的重點和難點，并且是推進基本公共服務均等化的重要因素。農村基本公共服務決定了農村服務的完善程度，影響著城鄉(xiāng)與區(qū)域之間的基本公共服務均等化，并且決定了現(xiàn)代農民的形成。

（2）遼寧農村基本公共服務建設的財政對策研究的理論意義

一直以來都有相關研究人員對農村基本公共服務建設提出自己的觀點，許多研究都不完整，只注重論述，或者停留于理論的分析。很少有研究人員將理論與實際結合，并且對遼寧農村基本公共服務建設的研究少之又少。本文將遼寧農村基本公共服務體系建設中的財政機制作為主要研究對象，通過調查遼寧農村的現(xiàn)狀，結合相關理論知識和現(xiàn)有的文獻，對遼寧省農村基本公共服務建設進行了分析，并且從財政機制入手，分析造成的原因以及提出解決辦法，對遼寧農村基本公共服務的研究做出貢獻。

三、遼寧農村基本公共服務建設的財政存在的問題

（1）財政體制改革不到位影響農村公共服務的供給數(shù)量和質量

財政體制改革不到位在實際審核當中出現(xiàn)了一些問題，首先是不夠合適的縣市級財政收入，目前的縣市級政府部門獨自享受各種稅收來源分離的稅務。因為這些財政收入有明文規(guī)定其使用途徑，縣市級政府很難合理分配。然而有些縣級政府在招商引資中，把一些公司所繳納的資金，利用財政支付等方式退返給公司，減輕了縣市級可以分配的財政資金。并且縣級市政府事權不夠明確，出現(xiàn)了上級部門下放事權的現(xiàn)象，使縣市級政府事權遠遠大于本身的財權，這樣局限了基層政府的財政支出。并且縣市級政府部門對上級部門的資金供給依賴度提高，在轉移支付的過程中有明文規(guī)定使用途徑的資金百分比，地方部門很難統(tǒng)籌兼顧。最后一點，縣市級政府部門的財務規(guī)劃能力還不夠規(guī)范，比如縣市級政府的財務報告反饋的消息不標準，針對于財政超額的收入，這個模塊管理中缺少相關規(guī)章制度，部門財務預算與國庫收費支出過程不對等并且不夠集中。這些因素都影響了財政運行，在很大程度上讓農村公共服務的供給數(shù)量減少，質量下降。

（2）基層財政困難導致遼寧農村公共服務供給不足并增加農民負擔

基層財政困難是導致遼寧農村公共服務供給不足的另一大原因，政府的財政基本被分配到城市，據(jù)調查表明，國家財政支配到農村基本公共服務的資金連年減少，政府投入的資金中還包括了修建鐵路，建設水利工程等支出，真正使用在基本公共服務的資金少之又少，這樣的份額與城市公共服務建設投入比起來就是鳳毛麟角[2]。基層的財政收入少，沒有政府的撥款，農民要自給自足，農村公共服務體系無法健全。政府財務赤字，時常發(fā)生拖欠農民工資的問題，許多住房資金、醫(yī)療保障資金都沒有落實。等級越低的政府就越沒有權利，他們沒有稅收立法權，與城市政府比起來，財權分配都處于劣勢，很容易陷入財政危機。負債嚴重又沒有可以周旋的資金，如此一來，縣級政府與鄉(xiāng)級政府的財政赤字就會越來越嚴重，然而財政赤字讓政府無力承擔公共設施的費用，使得農村公共服務供給不足，導致農村公共服務的發(fā)展處于停滯狀態(tài)。

（3）加快農村公共服務體系建設的財政運行缺乏體制保障

2007年農村稅收已發(fā)生改革，政府加大了資金投入力度，形成了政府投入為主，農民共同參與公共服務建設的新格局，但是至今為止財政運行仍然缺乏完善的保障體制。事權與財權分配不合理是財政運行保障體制不夠完善的關鍵問題，對于縣政府與鄉(xiāng)政府來說，他們是最基層的政府，擁有的財權非常少，即他們擁有的事權與財權不對等，事權大于財權，這讓基層財政運行更加的困難?；鶎诱谶|寧農村義務教育與醫(yī)療保障的投入都嚴重不足，難以擴大公共服務建設，許多項目還未列入到公共服務建設的行列之中。雖然有一系列的政策支持農村公共服務體系建設，但是缺乏配套政策，比如免除農民的相關稅收，政府收入勢必減少，如此一來，政府的債務將無法償還，加重了財政赤字，因此保障體系中還缺少約束政策的扶持。國家對農民的優(yōu)惠政策讓農民心理產生扭曲，不愿意繳納縣政府與鄉(xiāng)政府的相關費用，密集的優(yōu)惠政策，削弱了農民的義務。目前農村的公益性服務與市場性公共服務難以明確定位，沒有一個準確的劃分機制，讓公益性公共服務與市場性公共服務亂套，從而讓公益性服務缺失了公益的本質，而市場性公共服務又被政府過多的干預，導致無法正常向農民提供公共服務。

四、遼寧農村基本公共服務建設的財政對策研究

（1）國外農村基本公共服務體系建設情況及經驗借鑒

日韓兩國的農村基本公共服務體系建設辦法較為有效，本文以日韓兩國為例，借鑒其工作經驗。日韓中央政府明確了每一級政府應該負責的范圍與公共服務的內容，大型的農業(yè)基礎設施由中央負責，基層政府只需要負責地方的公共服務資金投入，以此來保障地方政府財權與事權的平衡，并且日本政府出臺了相應的保障政策，比如《農村基本法》、《農地法》等，以農民為中心建立法律法規(guī)，保障公共服務建設。韓國新農村運動之后也出臺了《農漁村發(fā)展綜合對策》、《農業(yè)農村投融資計劃》等政策。并且日韓政府都建立了一套公共服務表達機制，讓農民可以表達自己的需求。日韓將部分公共服務市場化，吸引私人投資者，提高農村基本公共服務的供給，減輕基層政府的壓力。日韓政府非常重視義務教育，并且構建了一套完善的預算制度與公共財政體系，以此來健全公共服務設施。根據(jù)日韓兩國在農村基本公共服務體系中成功的例子來看，他們都明確了各級政府的職能，重視農村公共產品的供給，建立了農民的反饋系統(tǒng)與完善的法律保障體系，并且重視教育基礎，提高農民道德素質。

（2）加快遼寧農村基本公共服務供給的財政支持選擇

a.明確政府財權事權劃分，落實政府公共服務供給責任

目前財權主要掌握在中央政府手中，而事權則由地方政府落實?；鶎右撠煷罅康闹С鲑M用，而財權與事權不對等，讓財政問題層出不窮，遼寧農村政府也面臨該問題，所以調整財權與事權的分布非常重要。因此中央政府要掌握好財權與事權的分配力度，適當?shù)膶⒇敊嘞路?，讓基層政府的事權與財權平衡[3]，這樣不僅可以增加基層政府的積極性，也能加強農村基本公共服務的建設。在中央政府下放權力的同時，要做好規(guī)范，建立相關的法律法規(guī)來約束此行為。并且要明確稅收的歸屬，集中并且數(shù)額較大的稅收上繳給政府，數(shù)量較小并且分散的稅收歸屬于地方政府，保證地方政府有一定收入來源。最后要確定中央政府與地方政府的職權，大規(guī)模的公共設施建設項目由中央政府出資，而涉及到農民生活生產的公共服務投入則由地方政府承擔，明確各自的職責與分配的任務，才能有效的降低基層政府的負擔。只有以事權為基礎，合理的劃分財權，才能讓農村基本公共服務建設得到迅速的發(fā)展。

b.改善基層財政困境，保證農村公共服務供給

國家基層財政收入日益緊缺，加上基層財政支出分配不均衡，導致了農村基本公共服務投入缺少以及公共服務的供給不到位。不合理的財政支出導致了我國農村公共服務供給量的不足、供給效率的嚴重低下、結構失去平衡，所以不合理的財政支出也是導致城鄉(xiāng)公共服務差距日益增大的原因之一。農村公共服務供給的不到位，使農民接受文化的途徑減少，產生了與城鎮(zhèn)居民思想素質的差異，以至于農村各大問題的日益突出。所以，加大對農村的思想教育是解決城鄉(xiāng)公共服務差異的一個重要舉措。上級部門還應該加大基層的財政支出，使得有更多的資金可以投入到農村基本公共服務建設中，從改變農民的基本生活狀況來縮小城鄉(xiāng)公共服務

的差距。有關部門應保障農村公共服務的供給，認真審視農民的需求，提高農民組織化與素質化的程度，以實現(xiàn)農村公共服務設施多元化，為農民生活質量的提高提供更多的途徑，并且政府需要重新構造完善的供給體系。

c.形成可持續(xù)的農村公共服務財政支持體制

我國現(xiàn)階段遼寧農村公共服務的財政困境由許多方面的因素共同造成，其中最重要的一點是缺乏可持續(xù)的農村公共服務財政支付體制。以前的財政體制導致農村各方面支出比例不協(xié)調，缺乏公共基礎設施和相關的技術支持，很難調動農民生產的積極性，上級部門沒有做到兼顧城鄉(xiāng)的統(tǒng)籌發(fā)展，導致城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，農民難免會產生負面想法。這極大的制約了農村經濟的發(fā)展，使城鄉(xiāng)差距日益增大，城鄉(xiāng)基本公共服務水平也隨之擴大[4]。所以，對農村財政的可持續(xù)化支出非常重要，第一，政府需要建立完善的社會基礎保障體系并且擴大農民的就業(yè);第二，政府要加強對農村的教育支持，使義務教育達到均等化與公平化;第三，政府要積極推動農村衛(wèi)生體制的建設，解決農民看病難、看病貴的社會問題;第四，政府要加大農村的基礎設施投入，使農民身心都得到發(fā)展，調動農民生產的積極性?？偠灾?，政府加大對農村財政的可持續(xù)發(fā)展，完善公共服務政策，達到保障農民正常生活，完善農村公共服務財政體制的目標。

參考文獻：

[1]肖建華，財政保障農村基本公共服務的機制與政策體系[J].宏觀經濟管理，2013，（12）：137-141.

[2]譚志，遼寧省城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的現(xiàn)狀問題與對策[J].遼寧教育行政學院學報，2013，（03）：212-215.

[3]蔡秋梅，城鄉(xiāng)基本公共服務均等化視域下的財政體制改革對策研究[J].黑龍江生態(tài)工程職業(yè)學院學報，2012，（05）：45-48.

[4]張亮亮，屈輝，大力推進農村基本公共服務建設[J].華章，2011，（08）：178-181.