陳銘仁

一、什么是 “新型城鎮(zhèn)化”？

城鎮(zhèn)化一詞起源于拉丁文“urbanization”，最早源于19世紀中葉。到20世紀，這個名詞已被國外多數(shù)學者所接受。但在國內還存在另一個詞——城市化，加之我國城市設置標準和過程模糊的影響，逐漸使行政區(qū)劃概念的“市”和“鎮(zhèn)”與實際城鎮(zhèn)化根本不同，使得“城市化”與“城鎮(zhèn)化”的含義逐漸產生差異并形成混亂，對我國目前正在深入推進的“新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略”形成了許多負面的影響。

在“城市化”與“城鎮(zhèn)化”兩個詞中，用哪個詞比較好，目前在理論界有多種不同的看法。一是認為城鎮(zhèn)化即是城市化，二者內涵沒有本質區(qū)別，但城鎮(zhèn)化更為科學和貼近中國國情，用城鎮(zhèn)化比城市化好;二是認為城市化才能反映本質，小城鎮(zhèn)作為城市的初級形態(tài)，并不具備完整意義的城市屬性。城市化不僅是具體的有形的過程，而且是一種抽象的無形的過程，強調外延的城鎮(zhèn)化，不能完全表達城市化的抽象含義;三是認為城市化與城鎮(zhèn)化是兩個不同的概念，指不同的現(xiàn)象。城市化是指人口向城市的集中過程，城鎮(zhèn)化是農村人口向縣域范圍內的城鎮(zhèn)集中的過程;四是認為城市化是總括的概念，城鎮(zhèn)化是城市化的某個階段或者某個部分的現(xiàn)象。城市化包括大中小城市和小城鎮(zhèn)，而城鎮(zhèn)化不包含建設大中小城市，城鎮(zhèn)化是城市化的一部分，城鎮(zhèn)化是特殊歷史階段的產物，是城市化的起始階段。

城鎮(zhèn)化和城市化概念上的分歧與城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑密切相關。當前我國理論界存在城鎮(zhèn)化發(fā)展的三條路徑：小城鎮(zhèn)重點論，主張重點發(fā)展中小城鎮(zhèn)，通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)化推動城鎮(zhèn)化，他們一般采用“城鎮(zhèn)化”概念;大城市重點論，認為中國城市化道路應該以大城市為重點的，則普遍采用“城市化”一詞;多元城市化論，認為大中小城市協(xié)同發(fā)展，因而不區(qū)分城鎮(zhèn)化和城市化的差異，常?；煊??！冻擎?zhèn)化規(guī)劃》提出，“城鎮(zhèn)化是伴隨工業(yè)化發(fā)展，非農產業(yè)在城鎮(zhèn)集聚、農村人口向城鎮(zhèn)集中的自然歷史過程，是人類社會發(fā)展的客觀趨勢，是國家現(xiàn)代化的重要標志。”表明我國官方的“城鎮(zhèn)化”概念是堅持多元城市化論的，認為城鎮(zhèn)化是指城市從數(shù)量、規(guī)模、分布、經濟結構、社會文化和生活方式等方面發(fā)生急劇變化，從而導致整個社會的結構性變革，并不斷地向深度和廣度推進的過程。

二、城鎮(zhèn)化的形成和發(fā)展模式問題

城鎮(zhèn)化的形成和發(fā)展存在兩種路徑，一種是內生發(fā)展路徑，或稱自然形成模式;另一種是外生發(fā)展路徑，或稱政府驅動模式。而且，城鎮(zhèn)化的形成和發(fā)展路徑還存在一種路徑依賴的關系。這種關系，為城鎮(zhèn)化決策的制定者或者政府發(fā)揮作用提供了廣闊的空間。

城鎮(zhèn)化內生發(fā)展路徑的主要特征在于，在城鎮(zhèn)化的整個過程中，城市的形成過程是自發(fā)的，基本上不借助外部因素的作用。雖然內生發(fā)展路徑強調內在因素在城市過程中的決定作用，但是實際上外部因素在這個過程中也有一定的作用。所以，在城市的內生發(fā)展路徑中，內在因素和外部因素都是存在的，但內在因素起主要作用，外部因素起次要作用，而且在城市發(fā)展的不同階段，內在因素和外部因素所起的作用也不相同。

城鎮(zhèn)化的外生發(fā)展路徑是指，本來并不具有比較優(yōu)勢、甚至還處于不利地位的區(qū)位，在經濟和社會發(fā)展水平相對較低的前提下，政府有意識地根據(jù)現(xiàn)有條件，通過制定一系列政策刺激城市的發(fā)展，創(chuàng)造或強化其比較優(yōu)勢，從而吸引居民進入而實現(xiàn)的城鎮(zhèn)化發(fā)展過程。這種發(fā)展路徑下，政府通過有關政策和優(yōu)惠措施，改善了當?shù)氐慕洕蜕鐣h(huán)境，大大提高了居民遷移選址的吸引力。城市也通過經濟和社會的迅速發(fā)展，提高了資源的配置效率，有力地推動城鎮(zhèn)化的發(fā)展。在城鎮(zhèn)化的外生發(fā)展路徑中，城市的形成和發(fā)展通常是在政府的有意扶持下，通過政府部門的人為設計、強力支持而產生的，城市的產生和發(fā)展可能具有一定的超前性。

從表面上看，城鎮(zhèn)化的兩種路徑似乎截然不同，但是兩種發(fā)展路徑之間既有區(qū)別又有聯(lián)系。兩者之間的區(qū)別首先表現(xiàn)在它們適用的條件不同，其次，二者起作用的主要因素不同，第三，二者所實現(xiàn)的現(xiàn)實目標不同。但是，城鎮(zhèn)化的內生發(fā)展路徑和外生發(fā)展路徑之間區(qū)別不是絕對的，二者存在一定的聯(lián)系。首先，這兩種發(fā)展路徑都存在區(qū)位優(yōu)勢;其次，二者都對城市發(fā)展水平有一定的要求，都是城市發(fā)展規(guī)律的表現(xiàn)，歸根到底，城鎮(zhèn)化的外生發(fā)展路徑不能夠完全獨立于經濟和社會發(fā)展的水平;第三，在城鎮(zhèn)化發(fā)展的不同階段兩種發(fā)展路徑可以同時起作用。

三、選址是城鎮(zhèn)化過程中的一個至關重要的問題

城市在選址后，由于落腳成本、不可分性和城鎮(zhèn)建設的不可逆性，出現(xiàn)選址的“路徑依賴”，這種情況在政府驅動模式下的城鎮(zhèn)化過程中變得尤為突出。就城市化過程的具體主體而言，每個進入城市的人都有明確的動機、意向，甚至帶有特定的思維模式和價值取向，城鎮(zhèn)化內在的客觀規(guī)律通過人們的共性選擇而具體表現(xiàn)出來，這是一種客觀的經濟過程，它具有自身發(fā)展的規(guī)律，不是一個人為可以隨意控制的過程。

城市的選址不僅與自然稟賦和社會環(huán)境有關，而且與城市潛在的居民的遷移決策有關。居民的遷移決策趨同是城鎮(zhèn)化的本質要求，因此，城鎮(zhèn)選址是城鎮(zhèn)化過程的起點，這對政府制定城鎮(zhèn)化發(fā)展政策具有重要的現(xiàn)實意義。城鎮(zhèn)化只有著眼于滿足人和經濟社會發(fā)展的需求，才能持續(xù)健康發(fā)展，才能更好地實現(xiàn)以人為本、以人為核心，才能推動而不是延緩經濟轉型升級和經濟發(fā)展方式轉變。

然而，政府驅動模式下的城鎮(zhèn)化，在一定程度上類似于薩伊法則的情況，即供給能夠創(chuàng)造其本身的需求，認為只要將城鎮(zhèn)的基礎設施和住房等建好了，就自然會有居民遷入。一般來說，居民遷移過程就主體而言，是一個重大的理性決策。每一個進入城市的人都有明確的主體性，他不僅有明確的主體動機、意向，有的甚至帶著某種思維模式和價值取向。因此，城鎮(zhèn)建設選址一定要充分考慮這些要素。這個問題應該引起中央和地方各級政府高度關注的，其影響深遠。

因此，政府在城鎮(zhèn)化推進過程中的主要作用在以下四個方面：（1）政府可以通過制度安排，提供高效的制度框架，保證經濟和政治環(huán)境的穩(wěn)定性;（2）建立公共研究和培訓機構，形成知識網(wǎng)絡，完善基礎設施，為居民提供優(yōu)良的發(fā)展空間;（3）在特定的社會政治、經濟、文化和歷史背景下，積極引導各種資源向有利于特定城市發(fā)展的方向轉化，同時要根據(jù)城鎮(zhèn)發(fā)展的不同階段，采取合適的措施，從而為城鎮(zhèn)的進一步發(fā)展奠定深厚的基礎。（4）由于可能存在的政府失靈或者政策失靈，為了適應市場的不斷變化，政府的政策要保持一定的彈性，充分發(fā)揮市場的作用，更好地推進城鎮(zhèn)化更有效率的發(fā)展。

四、城鎮(zhèn)化和產業(yè)發(fā)展的關系問題

理論表明，城鎮(zhèn)化的發(fā)展離不開產業(yè)的發(fā)展。城鎮(zhèn)化過程是伴隨著產業(yè)結構轉變的經濟空間結構的調整過程，它使社會資源從低效率空間配置到高效率空間，因此，城市化過程是產業(yè)發(fā)展及其空間演變和資源在空間優(yōu)化配置的過程。

新型城鎮(zhèn)化需要發(fā)現(xiàn)和培育城市發(fā)展的長期動力和城市發(fā)展的核心能力。以工業(yè)化、產業(yè)化、信息化為城鎮(zhèn)化發(fā)展的內在動力，積極探索城鎮(zhèn)化內涵式發(fā)展道路。一是工業(yè)化引導大量的就業(yè)人口從第一產業(yè)轉向二、三產業(yè)，通過人口和產業(yè)的集聚，為經濟發(fā)展、社會民生奠定良好的產業(yè)基礎。二是著力推進城鎮(zhèn)化的良性內生增長模式，注重產業(yè)布局優(yōu)化、產業(yè)轉型升級、產業(yè)發(fā)展與城鎮(zhèn)化的內在協(xié)調聯(lián)動，為城鎮(zhèn)長期、穩(wěn)定、有序、健康發(fā)展注入內在活力。三是通過信息化、高新技術使用和對傳統(tǒng)產業(yè)的信息化改造提升城鎮(zhèn)化發(fā)展的水平。四是城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、產業(yè)化、信息化協(xié)調發(fā)展的同時，也為工業(yè)化、產業(yè)化提供了完善的基礎設施和豐富的人力資本。在該城市發(fā)展所處的階段背景下同時關注城市的發(fā)展水平、持續(xù)水平和資源能力的協(xié)調水平三大維度，從而形成真正的長期發(fā)展驅動力。

城鎮(zhèn)化歸根到底是經濟發(fā)展的結果。在政府驅動的城鎮(zhèn)化模式下，中央政府要高度重視國土規(guī)劃的編制和實施，把綜合國土規(guī)劃作為制定相關法律、法規(guī)和政策的重要依據(jù)，保障規(guī)劃的編制和實施，注重加強區(qū)域協(xié)調的機制化建設，保證規(guī)劃體系的科學性、系統(tǒng)性和協(xié)同性。地方政府要與中央政府的宏觀戰(zhàn)略保持高度一致，在實施中央的城鎮(zhèn)化宏觀戰(zhàn)略時，一定要強調市場決定性作用，鼓勵和支持符合市場規(guī)律的經濟行為;要理順其職責和所能夠控制的資源，明確城鎮(zhèn)管理的主要目標是為社會提供公共服務。

五、城鎮(zhèn)化和農業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的關系

2013年12月召開的“中央城鎮(zhèn)化工作會議”指出：“城鎮(zhèn)化是一個自然歷史過程，是我國發(fā)展必然要遇到的經濟社會發(fā)展過程?！边@一“自然歷史過程” 首先表現(xiàn)在城鎮(zhèn)化是社會經濟發(fā)展的客觀的、必然的結果，社會經濟發(fā)展到一定階段必然會開始城鎮(zhèn)化的歷史進程，城鎮(zhèn)化的客觀性、自然性和規(guī)律性是不依人的意志為轉移的。

客觀地看，城鎮(zhèn)化發(fā)生的首要條件是農業(yè)生產率的發(fā)展，較高的農業(yè)生產率使得農村出現(xiàn)勞動力的剩余及其轉移，因此，農業(yè)的規(guī)模化和現(xiàn)代化生產是城鎮(zhèn)化發(fā)展的前提條件，也是是工業(yè)化和信息化的基礎。農業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的過程中，隨著勞動生產率的提高，促進了非農產業(yè)從農業(yè)中獨立出來，帶動著工業(yè)化進程的發(fā)展，進而促進了城鎮(zhèn)化發(fā)展;農業(yè)現(xiàn)代化進程為城鎮(zhèn)化發(fā)展創(chuàng)造了市場條件。農業(yè)現(xiàn)代化中，農業(yè)人口收入不斷提高，為城鎮(zhèn)中相關產業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造了市場機會;農業(yè)現(xiàn)代化為城鎮(zhèn)化發(fā)展提供了要素條件。城鎮(zhèn)化的過程本質上是生產要素在空間的集中，農業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展會產生大量的農村剩余勞動力，大量農村剩余勞動力在城鎮(zhèn)中的集聚，促進了城鎮(zhèn)交通、住房、水電等基礎設施的建設和完善。

確保我國的糧食安全是最重要的國家戰(zhàn)略。就目前我國農業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實情況來看，農業(yè)人口的減少并非完全由農業(yè)生產率提高而引起的，其中還包含了農業(yè)人口的絕對過剩和農業(yè)人口收入較低的因素。我國要提高農業(yè)生產率，以保證我國的糧食安全，不是朝夕之功。這不僅要求我國農業(yè)科學技術水平的進步、農業(yè)投資收益率的提高，而且還要確保農業(yè)生產的規(guī)模效應，而這些方面不是城鎮(zhèn)化本身能夠解決的，涉及到包括土地制度在內的多方面因素的制約。因此，城鎮(zhèn)化的發(fā)展過程，必然要求社會制度隨之變革，這正是“生產關系要適合生產力發(fā)展水平”規(guī)律的內在要求。

六、城鎮(zhèn)化與金融制度安排問題

我國新型城鎮(zhèn)化過程中的資金約束是一個現(xiàn)實的障礙。地方政府為了彌補用于支持城鎮(zhèn)化進程中的收入來源不足，大量高價出讓土地來滿足支持城鎮(zhèn)化的資金需求。這導致一對矛盾：一方面地方政府土地收入依賴而使得地價飛漲，政府收入增加;另一方面，地價飛漲在增加了城鎮(zhèn)化的市場成本的同時，也對城鎮(zhèn)化過程本身存在“擠出效應”，城鎮(zhèn)化帶來的規(guī)模效率不抵城鎮(zhèn)化帶來的“高成本”（不僅包括經濟成本）。如果社會成本和經濟成本上升過快，超過了中國現(xiàn)有收益率的提升速度，那么，福利成本、資金成本、城市運營的行政成本等都快速上升，將導致城鎮(zhèn)化的規(guī)模效應被高成本所吞噬，直接影響著產業(yè)的競爭力，中國經濟的可持續(xù)增長面臨著挑戰(zhàn)。我國的生產要素，尤其是金融資本，是被政府控制或強力干預的，因此如何選擇資源合理配置機制事實上決定了我國城鎮(zhèn)化未來的發(fā)展狀況，要控制城市化成本過快上升，政府可起到關鍵作用。因此，新型城鎮(zhèn)化過程中的金融安排是一個重大的問題。

城鎮(zhèn)化過程的自然歷史過程發(fā)揮作用的機制在于市場經濟的本質，在于受價值規(guī)律約束并體現(xiàn)價值規(guī)律要求的“看不見的手”。市場價值規(guī)律支配著物價的漲落，支配著資源運動的方向和規(guī)模，同時支配著城鎮(zhèn)化的進程。資金流入城市，與此伴生的農民轉化為城市居民，以及城市人口的流動，無不受價值規(guī)律的制約。從政府驅動模式下，政府要充分重視金融市場的作用，政府的作用就是營造良好金融發(fā)展環(huán)境、維護正常競爭秩序、規(guī)范市場主體行為，這就是要把資源配置權交給市場，通過市場競爭選擇最有效的投資領域和資源使用主體。只有激發(fā)千千萬萬個市場主體的活力和創(chuàng)造力，我國的新型城鎮(zhèn)化道路才能越走越寬廣，只有這樣，才能為我國新型城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展打下堅實的制度基礎。

總之，新型城鎮(zhèn)化不僅僅是經濟發(fā)展的內在要求，是經濟結構的轉型，還有社會結構的重組、生活環(huán)境的保持、還有政治治理結構的變革。新型城鎮(zhèn)化是一個自然經濟過程，是一個經濟、空間和人口相互協(xié)調的過程，是一個資源在空間優(yōu)化配置的過程，它是經濟城鎮(zhèn)化、空間城鎮(zhèn)化和人口城鎮(zhèn)化的辨證統(tǒng)一過程。

本文系上海市教委科研創(chuàng)新一般項目（項目編號：14YS137）和金融學院金融專業(yè)綜合改革教改課題的階段性成果。