郭秀清

[摘 要]當(dāng)前中國(guó)存在的嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，部分原因應(yīng)歸結(jié)于環(huán)境治理模式的落后或滯后。在十八屆三中全會(huì)提出推進(jìn)國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化改革的總目標(biāo)下，加快生態(tài)環(huán)境治理模式的現(xiàn)代化建設(shè)就成為改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。因此，我們應(yīng)通過(guò)完善環(huán)境治理主體、合理定位主體治理職能、加強(qiáng)治理制度建設(shè)、解決治理進(jìn)程中的突出矛盾為重點(diǎn)，構(gòu)建起中國(guó)生態(tài)環(huán)境治理的現(xiàn)代化模式。

[關(guān)鍵詞]生態(tài)環(huán)境；治理模式；現(xiàn)代化

[中圖分類(lèi)號(hào)]D616；X32 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1674-6848（2014）05-0068-07

完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是黨的十八屆三中全會(huì)提出的全面深化改革總目標(biāo)。生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域治理體系和治理能力現(xiàn)代化是國(guó)家治理能力和治理體系的重要組成部分，加快生態(tài)環(huán)境治理模式的現(xiàn)代化建設(shè)對(duì)于解決我們目前面臨的嚴(yán)峻的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題、在更高層次上實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)科學(xué)發(fā)展、提升國(guó)家治理現(xiàn)代化水平具有極為重大的意義。

一、完善生態(tài)環(huán)境治理的多元主體

生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的多領(lǐng)域特性決定了其治理主體的多元性，而現(xiàn)代治理理論也認(rèn)為多元主體共治是降低治理成本、提升治理效益的重要途徑。完善生態(tài)環(huán)境治理多元主體，就是由環(huán)境管理向多元主體共同治理轉(zhuǎn)變。我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)境治理實(shí)際上就是政府作為唯一的主體對(duì)環(huán)境進(jìn)行管理。治理較領(lǐng)導(dǎo)、管理更加平等和民主，領(lǐng)導(dǎo)、管理是指領(lǐng)導(dǎo)者高高在上管理或領(lǐng)導(dǎo)下屬，而治理則意味著各種不同主體共同治理國(guó)家，更具平等性。①實(shí)踐也證明，長(zhǎng)期以來(lái)政府的環(huán)境管理效果并不盡如人意。當(dāng)前嚴(yán)峻的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題部分原因應(yīng)歸結(jié)于環(huán)境治理主體的單一化，為提升環(huán)境治理成效，健全生態(tài)環(huán)境的多元治理主體就成為必然選擇。

（一）政府仍然是治理的核心力量

健全多元主體共治的治理格局，并不意味著否定政府仍然是治理的核心力量。地方政府作為地方的公權(quán)機(jī)構(gòu)，掌握著各類(lèi)公共資源，應(yīng)當(dāng)為當(dāng)?shù)毓怖娣?wù)，因此，不斷滿(mǎn)足人民群眾對(duì)舒適生活環(huán)境的要求，是政府應(yīng)盡的義務(wù)。而良好的生態(tài)環(huán)境當(dāng)屬最大的公共利益，環(huán)境治理是提供環(huán)境公共利益的關(guān)鍵一環(huán)，所以政府對(duì)生態(tài)環(huán)境治理負(fù)有不可推卸的責(zé)任。當(dāng)前我國(guó)將生態(tài)文明建設(shè)提高到了“五位一體”的戰(zhàn)略高度，突出了生態(tài)文明建設(shè)的地位，這也從一方面體現(xiàn)了我國(guó)政府治理生態(tài)環(huán)境的決心。而這一職責(zé)，責(zé)無(wú)旁貸地落在了各級(jí)政府身上，所以，各級(jí)政府在生態(tài)環(huán)境的治理中是無(wú)可替代的核心力量。

（二）企業(yè)是治理的重要輔助力量

長(zhǎng)期以來(lái)，企業(yè)并沒(méi)有被認(rèn)為是環(huán)境治理的主體，反而部分企業(yè)為逐私利而成為生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的制造者。但實(shí)際上，由于企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)一刻也離不開(kāi)資源環(huán)境，因此企業(yè)有責(zé)任和義務(wù)做好活動(dòng)過(guò)程的生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，減少或避免自身活動(dòng)造成的環(huán)境“負(fù)外部性”。企業(yè)可以通過(guò)自身內(nèi)部環(huán)境管理體制機(jī)制的建立、先進(jìn)科學(xué)技術(shù)的采用以及節(jié)能環(huán)保設(shè)備的使用等做好生產(chǎn)過(guò)程中的環(huán)境保護(hù)工作，同時(shí)，也要真正服從政府的環(huán)境監(jiān)管。從這個(gè)意義上說(shuō)，企業(yè)是生態(tài)環(huán)境治理重要的輔助力量。近年來(lái)，隨著國(guó)際社會(huì)綠色經(jīng)濟(jì)、綠色貿(mào)易的呼聲越來(lái)越高，綠色消費(fèi)觀念深入人心，企業(yè)要在競(jìng)爭(zhēng)中取勝，就必須樹(shù)立自身的綠色形象，履行好社會(huì)義務(wù)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。當(dāng)今，越來(lái)越多的企業(yè)通過(guò)各種環(huán)保質(zhì)量體系的認(rèn)證，提升產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力，擴(kuò)大發(fā)展空間。所以，很多企業(yè)已經(jīng)深入到環(huán)境治理中來(lái)，具有很高的積極性和主動(dòng)性。

（三）公民是治理的基礎(chǔ)力量

生態(tài)環(huán)境質(zhì)量與公眾息息相關(guān)，公眾既是生態(tài)環(huán)境的保護(hù)者，也是生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的最終承受者，因此，公眾必然是生態(tài)環(huán)境治理的主體。公民的積極參與及其環(huán)保意識(shí)、環(huán)保行為是影響環(huán)境治理的重要因素。由于近年來(lái)我們國(guó)家生態(tài)環(huán)境問(wèn)題日益嚴(yán)重，公眾的切身利益受到很大影響，這也從一個(gè)方面引發(fā)廣大公眾關(guān)注生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，積極參與生態(tài)環(huán)境治理。比如，我們熟悉的2007年廈門(mén)PX事件，表明了民眾參與環(huán)境問(wèn)題的熱情。而幾年后的2012年中國(guó)公眾對(duì)環(huán)境保護(hù)關(guān)注達(dá)到高潮，最典型的事件有三起：一是在6月底，四川德陽(yáng)的什邡市公眾抵制在該地投資建設(shè)大型鉬銅冶煉項(xiàng)目；二是在7月底，江蘇啟東的王子造紙污水管道排海項(xiàng)目也遭受到公眾的抵制；三是在10月初，寧波鎮(zhèn)海區(qū)的村民抵制引進(jìn)PX項(xiàng)目。這些事例雖是部分主體僅從維護(hù)自身利益出發(fā)而參與的環(huán)境治理，但毫無(wú)疑問(wèn)是隨著公眾環(huán)保意識(shí)的進(jìn)一步增強(qiáng)，公眾逐漸成為生態(tài)環(huán)境治理中不可忽視的基礎(chǔ)性力量。

在政府、企業(yè)、公眾三位一體的治理格局中，政府、企業(yè)和公眾都是治理的主體，以平等的身份共同參與環(huán)境治理。但由于各主體職能、特點(diǎn)各不相同，政府仍然是環(huán)境治理的核心力量；企業(yè)作為市場(chǎng)主體，能夠?qū)φ卫碜鲇辛ρa(bǔ)充，是環(huán)境治理的輔助力量；而公眾作為人數(shù)最多的主體，是環(huán)境治理的基礎(chǔ)力量。他們各司其職，發(fā)揮不同的功能與作用，共同推動(dòng)當(dāng)前我國(guó)生態(tài)環(huán)境治理。

二、合理確立多元主體的治理職能

現(xiàn)代治理理論認(rèn)為，治理的現(xiàn)代化最核心的問(wèn)題是各種不同主體之間的責(zé)、權(quán)、利配置，一個(gè)現(xiàn)代化的國(guó)家治理體系應(yīng)該是各個(gè)主體間的權(quán)利配置要公平合理，責(zé)、權(quán)、利要對(duì)稱(chēng)，只有權(quán)利配置公平合理，才能實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化所要求的“善治”。①因此，合理確立生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域多元主體的治理職能，是實(shí)現(xiàn)環(huán)境“善治”的基礎(chǔ)和前提。十八大以來(lái)，中央多次強(qiáng)調(diào)要“加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)管理體制”，這為我們合理確立各主體的治理職能提供了基本遵循。

（一）充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)性作用

有人認(rèn)為，完善環(huán)境治理的多元格局是在弱化政府的地位和作用，這種認(rèn)識(shí)是非常不正確的。完善環(huán)境治理的多元主體，需轉(zhuǎn)變政府職能，更合理地確立政府在多元共治格局下的職能和作用。在傳統(tǒng)的政府環(huán)境管理狀況下，管理成效較差，主要是因?yàn)椋阂皇钦鳛榄h(huán)境管理的唯一主體，大包大攬，不能充分發(fā)揮與生態(tài)環(huán)境質(zhì)量密切相關(guān)的企業(yè)、團(tuán)體、個(gè)人的才能和智慧；二是政府主要依靠行政手段來(lái)進(jìn)行環(huán)境管理，方式過(guò)于單一，效率低下；三是地方政府基于自身經(jīng)濟(jì)利益考慮，疏于對(duì)企業(yè)的監(jiān)督和管理；四是由于缺乏公眾的參與監(jiān)督，公眾的環(huán)境權(quán)利和利益往往得不到保障。正是由于這些問(wèn)題的存在，需要我們?cè)谛碌亩嘣卫砀窬种兄匦露ㄎ徽穆毮芎妥饔?。endprint

在多元治理的格局中，政府仍然發(fā)揮主導(dǎo)作用，但必須以轉(zhuǎn)變職能為基礎(chǔ)。十八屆三中全會(huì)指出，保護(hù)環(huán)境仍然是政府重要的職責(zé)，但履行職責(zé)的方式手段與過(guò)去大不一樣。也就是政府將改變過(guò)去那種主要依靠直接的行政命令的方式進(jìn)行環(huán)境管治，其作用的發(fā)揮更多的是通過(guò)各項(xiàng)制度政策的完善對(duì)整個(gè)社會(huì)的環(huán)境治理進(jìn)行引導(dǎo)或監(jiān)督。比如目前我們國(guó)家剛剛新修訂了《環(huán)境保護(hù)法》，對(duì)企業(yè)和政府自身環(huán)境治理責(zé)任義務(wù)作了更加明確和客觀的規(guī)定，用法律進(jìn)行治理，實(shí)際上是政府進(jìn)行生態(tài)環(huán)境治理的一大進(jìn)步。當(dāng)然，很多地方政府也在根據(jù)本地實(shí)際情況出臺(tái)新的法律法規(guī)，作為環(huán)境治理的依據(jù)。除此之外，政府也應(yīng)積極創(chuàng)造條件，為企業(yè)和公眾參與生態(tài)環(huán)境治理提供制度平臺(tái)并進(jìn)行戰(zhàn)略指導(dǎo)，同時(shí)協(xié)調(diào)各主體之間的關(guān)系，以達(dá)成治理主體間的對(duì)話(huà)和協(xié)作，進(jìn)而推動(dòng)各行動(dòng)者之間的合作和集體行動(dòng)。

（二）充分發(fā)揮企業(yè)生態(tài)環(huán)境治理的積極性

進(jìn)行生態(tài)環(huán)境治理離不開(kāi)工業(yè)企業(yè)的積極配合，因?yàn)楣I(yè)企業(yè)在經(jīng)濟(jì)中的比重是最大的，并且已經(jīng)成為最大的污染物排放源。只有企業(yè)環(huán)境保護(hù)工作做好了，整個(gè)社會(huì)生態(tài)環(huán)境治理的工作才能做好。但企業(yè)在生態(tài)環(huán)境治理中到底應(yīng)當(dāng)發(fā)揮什么樣的作用呢？

一是從其自身內(nèi)部來(lái)講，企業(yè)應(yīng)將環(huán)境保護(hù)融入企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理的全過(guò)程之中，使環(huán)境保護(hù)成為企業(yè)的重要決策因素，目的是使企業(yè)能夠在人類(lèi)社會(huì)與自然環(huán)境系統(tǒng)中發(fā)揮積極的作用。比如：要在企業(yè)內(nèi)部建立環(huán)境管理體制，要明確企業(yè)環(huán)境價(jià)值觀，要根據(jù)國(guó)家和地區(qū)的相關(guān)環(huán)保法規(guī)制定和實(shí)施環(huán)境管理指標(biāo)和環(huán)境管理方法，要不斷推進(jìn)節(jié)能降耗和清潔生產(chǎn)，環(huán)保的同時(shí)也為企業(yè)創(chuàng)造利潤(rùn)，等等。

二是企業(yè)作為管理的對(duì)象接受環(huán)保部門(mén)的管理。主要包括四個(gè)部分：在工業(yè)企業(yè)建設(shè)過(guò)程中的環(huán)境管理；籌劃立項(xiàng)階段的環(huán)保審查、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、環(huán)境對(duì)策和防治措施的審查等；設(shè)計(jì)階段的綜合防治和環(huán)保設(shè)施設(shè)計(jì)；施工階段的環(huán)境管理和驗(yàn)收。每一部分都需要企業(yè)嚴(yán)格執(zhí)行，以確保符合各項(xiàng)環(huán)保法規(guī)。

（三）發(fā)揮公眾在環(huán)境治理中的基礎(chǔ)性作用

公眾在環(huán)境治理中發(fā)揮作用的前提和基礎(chǔ)是公眾參與，公眾參與是保護(hù)與治理環(huán)境的關(guān)鍵。具體來(lái)講，公眾參與在環(huán)境治理中可以發(fā)揮如下作用：一是減少環(huán)境決策失誤。由于信息、知識(shí)、能力等因素的局限，政府進(jìn)行環(huán)境決策時(shí)對(duì)其負(fù)面影響不可能方方面面都能預(yù)見(jiàn)得到，若在決策過(guò)程中有公眾參與，則可大大提高決策的科學(xué)性、正確性，避免或減少失誤。經(jīng)公眾參與的政府決策也會(huì)符合民心民意和反映實(shí)際情況，尤其是對(duì)一些和公眾自身環(huán)境利益密切相關(guān)的決策，公眾往往對(duì)這些問(wèn)題有著直接的感受和體驗(yàn)，充分聽(tīng)取他們的意見(jiàn)，可最大程度實(shí)現(xiàn)決策的全面、正確。二是發(fā)揮監(jiān)督作用。公眾監(jiān)督是促使企業(yè)、個(gè)人及政府履行好環(huán)境保護(hù)職責(zé)的重要渠道。公眾可以監(jiān)督相關(guān)企業(yè)、個(gè)人排污情況。我國(guó)地理范圍廣大，小規(guī)模企業(yè)為數(shù)眾多且污染問(wèn)題廣泛存在，由于政府人員、精力有限，且不少企業(yè)環(huán)境違法、違規(guī)行為較為隱蔽，導(dǎo)致政府難以監(jiān)管。而廣大公眾更容易發(fā)現(xiàn)和掌握企業(yè)或個(gè)人的環(huán)境違法行為，對(duì)影響人們生活的違法排污行為堅(jiān)決加以制止，并通過(guò)合法渠道進(jìn)行舉報(bào)，形成社會(huì)力量監(jiān)督。同時(shí)，公眾還可以對(duì)政府用權(quán)及行政人員履職盡責(zé)情況起到監(jiān)督作用。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，有的環(huán)境部門(mén)會(huì)和企業(yè)進(jìn)行錢(qián)權(quán)交易，放松對(duì)企業(yè)的監(jiān)管，有的行政人員執(zhí)法過(guò)程中有尋租行為。通過(guò)公眾監(jiān)督，有利于形成執(zhí)法部門(mén)依法行政的良性循環(huán)機(jī)制。

三、完善生態(tài)環(huán)境治理制度建設(shè)

呵護(hù)碧水藍(lán)天，需要最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治“護(hù)航”。從世界已經(jīng)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的國(guó)家來(lái)看，國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的標(biāo)志之一就是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的制度化、法制化、規(guī)則化與規(guī)范化。因此，科學(xué)合理的制度體系既是治理能力現(xiàn)代化的前提，又是現(xiàn)代化治理能力的產(chǎn)物，對(duì)于國(guó)家治理現(xiàn)代化具有決定性作用。中共十八屆三中全會(huì)將生態(tài)文明制度列為全面深化改革的六大方面之一，并提出：“建設(shè)生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系?！雹偕鷳B(tài)文明制度是指在全社會(huì)制定或形成的一切有利于支持、推動(dòng)和保障生態(tài)文明建設(shè)的各種引導(dǎo)性、規(guī)范性和約束性規(guī)定和準(zhǔn)則的總和，其表現(xiàn)形式有正式制度和非正式制度。因此，完善生態(tài)文明制度建設(shè)是實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

（一）完善生態(tài)環(huán)境治理的法規(guī)建設(shè)

我國(guó)各項(xiàng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)是進(jìn)行生態(tài)環(huán)境治理的基本遵循。當(dāng)前，我國(guó)在生態(tài)環(huán)境保護(hù)法規(guī)建設(shè)方面取得了較大成就，各項(xiàng)環(huán)境保護(hù)基本做到有法可依，同時(shí)有利于環(huán)境保護(hù)的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)、政治社會(huì)等制度不斷完善。然而，從目前存在的嚴(yán)峻的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題來(lái)看，我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)相關(guān)法律法規(guī)及制度建設(shè)仍不能適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)及加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境治理的需求，因此迫切需要完善相關(guān)法律法規(guī)和制度建設(shè)。

首先，完善生態(tài)環(huán)境治理的法制建設(shè)。我國(guó)環(huán)境法律體系已經(jīng)相當(dāng)龐大，存在的立法盲區(qū)并不多，現(xiàn)階段的環(huán)境法制建設(shè)應(yīng)側(cè)重于對(duì)已有的法律體系進(jìn)行審視與改進(jìn)。這主要包括修正現(xiàn)行環(huán)境制度的不科學(xué)性，全面清理現(xiàn)行法律法規(guī)中與生態(tài)文明建設(shè)不相適應(yīng)的內(nèi)容，同時(shí)彌補(bǔ)環(huán)境立法空白?，F(xiàn)行環(huán)境法律規(guī)范的最大不足就是不具可操作性的一般號(hào)召性規(guī)范較多，實(shí)質(zhì)性的行為規(guī)范和法律責(zé)任規(guī)范較少。完善環(huán)境立法，首先應(yīng)加入環(huán)境責(zé)任追究制度，加大對(duì)違法行為的處罰力度，改變環(huán)境法律規(guī)范重環(huán)境行政相對(duì)人的法律責(zé)任，輕政府環(huán)境法律責(zé)任的現(xiàn)狀，增加追究政府環(huán)境責(zé)任的條款。這些內(nèi)容，在新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》中已基本有所體現(xiàn)。特別是地方人大應(yīng)加快出臺(tái)生態(tài)文明建設(shè)的地方條例，按照建設(shè)“五位一體”總體布局要求，在生態(tài)文明建設(shè)中推動(dòng)現(xiàn)有各種法律的生態(tài)化調(diào)整。

其次，在制度和政策方面，其要求是十分寬泛的，比如所有的經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)制度和政策都要體現(xiàn)生態(tài)文明的要求，同時(shí)這種要求又是非常具體的，要落實(shí)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策，消費(fèi)政策、人口政策、土地政策、金融政策、財(cái)政政策等各項(xiàng)政策中。具體來(lái)說(shuō)，就是要盡快構(gòu)建以環(huán)境稅收政策、環(huán)境收費(fèi)政策、生態(tài)補(bǔ)償政策、排污權(quán)交易政策、綠色信貸、保險(xiǎn)和證券政策等為主要內(nèi)容的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策群。endprint

（二）及時(shí)確立生態(tài)環(huán)境治理標(biāo)準(zhǔn)

隨著生態(tài)破壞、環(huán)境污染問(wèn)題的日益嚴(yán)重，水、空氣、土壤中的污染成分越來(lái)越多且越來(lái)越復(fù)雜，為控制不斷新生的各種污染物質(zhì)的危害，就需要及時(shí)制定各方面的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)不是通過(guò)法律條文規(guī)定人們的行為模式和法律后果，而且通過(guò)一些定量性的數(shù)據(jù)、指標(biāo)、技術(shù)規(guī)范來(lái)表示行為規(guī)則的界限、調(diào)整人們的行為。我國(guó)現(xiàn)在的環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)分為國(guó)家、地方兩個(gè)級(jí)別，國(guó)家規(guī)定的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù)全國(guó)普遍污染狀況修訂的，包括各個(gè)行業(yè)各種污染物排放的濃度、數(shù)量“紅線(xiàn)”等都屬于環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)。而各地方政府和環(huán)保部門(mén)可以根據(jù)本地實(shí)際情況和治理要求制定更嚴(yán)格、更有針對(duì)性的標(biāo)準(zhǔn)。比如，北京的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)發(fā)布數(shù)量多，涵蓋范圍廣，居全國(guó)各省市前列。環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)是國(guó)家環(huán)境政策在技術(shù)方面的具體體現(xiàn)，是開(kāi)展環(huán)境監(jiān)督管理、制定環(huán)境規(guī)劃的主要依據(jù)，同時(shí)也是推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，促使企業(yè)加快技術(shù)進(jìn)步的動(dòng)力。

確立生態(tài)環(huán)境治理標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況，及時(shí)納入新的項(xiàng)目，同時(shí)要不斷提高標(biāo)準(zhǔn)，只有這樣，才能使生態(tài)環(huán)境質(zhì)量不斷提升，使治理真正收到成效。比如，北京市2012年制定的《城鎮(zhèn)污水處理廠(chǎng)水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》首次提出了污染物排放限值與地表水環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)接軌的概念，是目前國(guó)際上最為嚴(yán)格的水污染排放控制標(biāo)準(zhǔn)之一，包括pm2.5也被納入監(jiān)測(cè)范圍，這就對(duì)大氣環(huán)境質(zhì)量的提升發(fā)揮了重要作用。

（三）強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境治理運(yùn)行機(jī)制建設(shè)

生態(tài)環(huán)境治理運(yùn)行機(jī)制是關(guān)系到生態(tài)環(huán)境治理法規(guī)、制度如何落實(shí)以及能否有效落實(shí)的關(guān)鍵，所以強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境治理機(jī)制建設(shè)意義重大。

一是創(chuàng)新市場(chǎng)化機(jī)制建設(shè)。利用市場(chǎng)機(jī)制的調(diào)節(jié)作用實(shí)施生態(tài)環(huán)境治理是一種低成本的手段，經(jīng)濟(jì)手段對(duì)個(gè)人和企業(yè)具有不可替代的激勵(lì)作用，有利于鼓勵(lì)公眾協(xié)助、參與環(huán)境治理。市場(chǎng)化機(jī)制調(diào)節(jié)措施主要包括：污染許可證和資源配額的交易；征收污染稅、原料稅、產(chǎn)品稅、資源稅排污費(fèi)、使用費(fèi)、補(bǔ)償費(fèi)等；提供財(cái)政補(bǔ)貼、優(yōu)惠貸款和環(huán)境基金，建立環(huán)境資源損害賠償責(zé)任；實(shí)行押金—退款制度等。

二是建立健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是從生態(tài)文明建設(shè)全局出發(fā)而創(chuàng)立的一種制度，它在綜合考慮生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會(huì)成本和生態(tài)服務(wù)價(jià)值的基礎(chǔ)上，采取財(cái)政轉(zhuǎn)移支付或市場(chǎng)交易等方式，對(duì)生態(tài)保護(hù)者給予合理補(bǔ)償，是明確界定生態(tài)保護(hù)者與受益者權(quán)利義務(wù)、使生態(tài)保護(hù)經(jīng)濟(jì)外部性?xún)?nèi)部化的制度安排。

三是建立生態(tài)文明建設(shè)考核評(píng)價(jià)體系。生態(tài)文明考核評(píng)價(jià)體系就是要把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展評(píng)價(jià)體系，這就意味著生態(tài)文明建設(shè)指揮棒的指向明確了。生態(tài)文明考核體系的設(shè)計(jì)在找準(zhǔn)依據(jù)、明確目標(biāo)后，更為重要的是營(yíng)造良好的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。要規(guī)范程序、完善制度，讓各地的生態(tài)文明建設(shè)在公平的考核評(píng)價(jià)下得到最大程度的發(fā)展，從而在更大程度上調(diào)動(dòng)起地方政府有發(fā)展生態(tài)文明的熱情積極性。

四是健全環(huán)境保護(hù)公眾參與機(jī)制。公眾參與環(huán)境保護(hù)的權(quán)力包括公眾環(huán)境監(jiān)督權(quán)、環(huán)境知情權(quán)、環(huán)境立法參與權(quán)、環(huán)境影響評(píng)價(jià)參與權(quán)、環(huán)境決策參與權(quán)和環(huán)境訴權(quán)等。為充分發(fā)揮公眾在環(huán)境治理中的作用，應(yīng)當(dāng)完善公眾參與環(huán)境決策的信息供給制度，及時(shí)公布環(huán)境信息，健全舉報(bào)制度，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督。在明確環(huán)境信息公開(kāi)制度的基礎(chǔ)上規(guī)范公開(kāi)的主體和內(nèi)容，使公開(kāi)的信息能為公眾所理解并利于公眾作出正確的決策。與此同時(shí)，建立政府與公眾之間的信息交流平臺(tái)，使政府既是信息的發(fā)布者，也是信息的接收者，并能夠?qū)娞岢龅囊庖?jiàn)進(jìn)行回應(yīng)。

四、科學(xué)認(rèn)識(shí)和處理生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的突出矛盾和問(wèn)題

生態(tài)環(huán)境治理是一項(xiàng)艱巨而復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，涉及經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)各個(gè)領(lǐng)域，與經(jīng)濟(jì)體制改革、政治體制改革、社會(huì)體制改革、文化體制改革密切關(guān)聯(lián)。進(jìn)行生態(tài)環(huán)境現(xiàn)代化治理，必然要對(duì)這些領(lǐng)域進(jìn)行調(diào)整和改革，而改革的過(guò)程也是一個(gè)產(chǎn)生新的矛盾和問(wèn)題的過(guò)程。因此，我們必須科學(xué)認(rèn)識(shí)和處理治理中產(chǎn)生的矛盾和問(wèn)題，以便深化生態(tài)環(huán)境治理，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)科學(xué)發(fā)展。

（一）正確處理經(jīng)濟(jì)增速放緩與深化生態(tài)環(huán)境治理的矛盾

深化生態(tài)環(huán)境治理必然要求經(jīng)濟(jì)建設(shè)實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展，而轉(zhuǎn)型發(fā)展是一項(xiàng)龐大復(fù)雜的工程，面臨著一系列矛盾和問(wèn)題。當(dāng)前最為突出的問(wèn)題，是以生態(tài)環(huán)境治理為指向而進(jìn)行的調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的改革在很大程度上造成了部分地區(qū)經(jīng)濟(jì)增速的下滑。比如京津冀地區(qū)的河北、天津等地，這些地區(qū)在環(huán)境治理方面出臺(tái)了一系列舉措，進(jìn)而對(duì)一些不適宜的產(chǎn)業(yè)進(jìn)行了調(diào)整，在調(diào)整中，曾經(jīng)支撐這些地區(qū)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的產(chǎn)業(yè)，比如鋼鐵、化工等，因?yàn)榕c資源生態(tài)和可持續(xù)發(fā)展的要求存在矛盾，部分行業(yè)企業(yè)面臨著關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)的命運(yùn)。這種調(diào)整，已極大地影響到當(dāng)?shù)毓I(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，導(dǎo)致天津、河北等地經(jīng)濟(jì)增速明顯放緩，引發(fā)當(dāng)?shù)攸h政干部的憂(yōu)慮。

經(jīng)濟(jì)增速放緩，不可避免地引起地方領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注甚至是憂(yōu)慮，因?yàn)槎唐趦?nèi)它會(huì)引發(fā)當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)、財(cái)政、社會(huì)穩(wěn)定等一系列問(wèn)題。如何應(yīng)對(duì)？一方面政府需做好短期經(jīng)濟(jì)下滑帶來(lái)的一系列問(wèn)題的疏導(dǎo)應(yīng)急工作，另一方面還需要當(dāng)?shù)卣畼?shù)立長(zhǎng)遠(yuǎn)的科學(xué)發(fā)展觀，真正擺脫GDP崇拜，深刻認(rèn)識(shí)到深化生態(tài)環(huán)境治理是當(dāng)前改革的亮點(diǎn)，是極其重要的，對(duì)于長(zhǎng)期發(fā)展非常重要。盡管短期會(huì)有一個(gè)收縮性的副作用，但各地需要經(jīng)歷這次陣痛，才能真正實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，真正使經(jīng)濟(jì)發(fā)展走到科學(xué)發(fā)展的軌道上來(lái)，與此同時(shí)也使生態(tài)環(huán)境治理邁上一個(gè)新的臺(tái)階，站在一個(gè)新的起點(diǎn)上。

（二）深化生態(tài)環(huán)境治理，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定

深化生態(tài)環(huán)境治理，提升治理水平，最終受益者是廣大公眾。但在治理的過(guò)程中，由于受發(fā)展階段及環(huán)境知識(shí)水平、信息等因素的限制，也會(huì)出現(xiàn)公眾對(duì)政府環(huán)境治理項(xiàng)目、治理措施的不理解、不支持甚至反對(duì)，而且往往以極不理性的方式表現(xiàn)出來(lái)，給社會(huì)的和諧穩(wěn)定造成嚴(yán)重威脅。當(dāng)前中國(guó)環(huán)境社會(huì)領(lǐng)域的“鄰避主義”發(fā)酵，把環(huán)境治理和社會(huì)和諧穩(wěn)定問(wèn)題現(xiàn)實(shí)地?cái)[在了我們面前。

為了促使城市環(huán)境衛(wèi)生的改善，一些大的城市建設(shè)公共設(shè)施（如生活垃圾處理等）是必需的，但在中國(guó)，卻引發(fā)了“鄰避主義”的泛濫和發(fā)酵?！班彵墁F(xiàn)象”大都以反對(duì)在自家門(mén)口建設(shè)“污染性設(shè)施”，如垃圾清理場(chǎng)、有毒廢棄物處理場(chǎng)等。今年5月，杭州數(shù)千人抗議建垃圾焚燒廠(chǎng)，并發(fā)生警民沖突。6月中旬起，廣州市動(dòng)員上萬(wàn)人分批參觀當(dāng)?shù)乩幚韴?chǎng)，為建垃圾焚燒廠(chǎng)造勢(shì)，預(yù)防“鄰避抗?fàn)帯?。此前，?007年“廈門(mén)PX項(xiàng)目被迫搬遷事件”等都引起很大社會(huì)爭(zhēng)議，其中“鄰避情結(jié)”不可避免地發(fā)揮著作用。

中國(guó)如何走出“鄰避主義”，在深化生態(tài)環(huán)境治理中實(shí)現(xiàn)社會(huì)的和諧穩(wěn)定？要規(guī)避“鄰避主義”，一是讓公眾充分參與。比如，可以把工程放在網(wǎng)上讓公眾知曉，環(huán)評(píng)過(guò)程盡可能讓公眾全程參與，采取何種補(bǔ)償措施以及補(bǔ)償辦法盡量多聽(tīng)取公眾的意見(jiàn)。二是政府部門(mén)需要制定嚴(yán)格的法規(guī)，并嚴(yán)厲執(zhí)法，舍得投資建設(shè)最好的設(shè)施，取得公民信任，并且時(shí)常向公民傳授相關(guān)的環(huán)保知識(shí)，這樣他們就不會(huì)盲目抵制某一項(xiàng)目的實(shí)施了。三是信息公開(kāi)。要公開(kāi)工程建設(shè)的一些技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，說(shuō)服公眾工程建設(shè)采取的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于公共健康和衛(wèi)生是安全無(wú)害的。而且，按照目前的技術(shù)，垃圾焚燒廠(chǎng)排放的有害物質(zhì)可以降到極低的程度。同時(shí)，垃圾焚燒廠(chǎng)區(qū)入口應(yīng)以電子屏的形式實(shí)時(shí)更新顯示排放數(shù)據(jù)，借此來(lái)減少居民對(duì)環(huán)境污染問(wèn)題的擔(dān)憂(yōu)。比如，在日本，參觀焚燒廠(chǎng)還成為小學(xué)生的必修課。眼見(jiàn)為實(shí)，信息公開(kāi)，帶來(lái)的并不是憂(yōu)慮，而是放心。

（三）化解深化生態(tài)環(huán)境治理與科技創(chuàng)新需求不足的矛盾

如何有效而大量地減少各種環(huán)境污染，是我們當(dāng)前深化生態(tài)環(huán)境治理必須面對(duì)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。其實(shí)，環(huán)境污染、資源浪費(fèi)是一種技術(shù)落后的表現(xiàn)，也是管理落后的表現(xiàn)，如果把我們的管理提上去，把技術(shù)提上去，就可以大幅度提升治理的效果和水平。

在現(xiàn)階段，科技創(chuàng)新的不足成為制約生態(tài)環(huán)境治理的重大制約因素。我們一些關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重大產(chǎn)業(yè)，要根據(jù)生態(tài)環(huán)保的要求實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型，要實(shí)行清潔生產(chǎn)，而技術(shù)創(chuàng)新成為清潔生產(chǎn)的關(guān)鍵。比如，我們通常講的鋼鐵產(chǎn)業(yè)，要實(shí)現(xiàn)清潔生產(chǎn)，關(guān)鍵在于高效低成本污染物排放控制技術(shù)、降低碳排放的技術(shù)、pm2.5的監(jiān)測(cè)、回收技術(shù)等。而環(huán)境保護(hù)部發(fā)布的《清潔空氣研究計(jì)劃》，也是為有效實(shí)施《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》提供全面的技術(shù)支撐。

科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力。在生態(tài)環(huán)境建設(shè)中，應(yīng)該格外重視提供多方面的技術(shù)保障，通過(guò)建立多元化的環(huán)境科技投入機(jī)制，加強(qiáng)創(chuàng)新型環(huán)?？萍缄?duì)伍建設(shè)，完善有利于激勵(lì)自主創(chuàng)新的獎(jiǎng)勵(lì)制度等，更好地發(fā)揮科技創(chuàng)新在環(huán)境保護(hù)中的作用。當(dāng)科技創(chuàng)新成為主導(dǎo)時(shí)，環(huán)境建設(shè)就能再上新臺(tái)階。

責(zé)任編輯：胡穎峰e(cuò)ndprint