曹玉瑾+李世剛

摘要：當前我國金融領域風險點主要集中在房地產(chǎn)泡沫、地方政府債務、產(chǎn)能過剩等領域形成的銀行信用風險和影子銀行風險。“十三五”時期，需針對金融風險領域的新問題和新特征，有效識別、提早防范金融風險，避免發(fā)生系統(tǒng)性、區(qū)域性金融風險，處理好穩(wěn)增長和防風險的辯證關系，優(yōu)化信貸結構，嚴控銀行信貸風險，疏堵并舉審慎發(fā)展影子銀行。

關鍵詞：金融風險 防范措施 高杠桿率 信貸風險 影子銀行

“十三五”時期，是我國潛在金融風險顯性化的時期，也是爆發(fā)金融危機的高危時期。為應對系統(tǒng)性金融風險的爆發(fā)，我們既要努力從根源上來識別風險領域和風險程度，又要提早預案防范化解風險。

一、“十三五”時期我國金融領域存在的風險點

（一）高杠桿率風險

自全球金融危機以來，在持續(xù)多年較高信貸投放、此前保增長政策刺激以及非常低的實際利率推動下，我國杠桿率居于高位且持續(xù)上升，目前達到210%左右，已接近國際經(jīng)驗顯示的風險高發(fā)窗口期（250%—280%）。信貸增長和杠桿率上升在促進經(jīng)濟增長方面的作用在逐漸下降，單位新增信貸支撐的GDP增長已經(jīng)出現(xiàn)下降。

此外，十余年來我國的高額貨幣、信貸投放累積至今存量較大，持續(xù)高位且不斷上行的M2/GDP、信貸/GDP、政府債務/GDP等指標一直是海外唱空中國的重要依據(jù)。雖然杠桿居于高位并不一定是信貸危機的先兆，但的確有歷史證據(jù)表明信貸迅速增長、杠桿率連續(xù)快速上升的國家面臨著更高的風險。

從國民經(jīng)濟各部門的杠桿率來看，我國杠桿率上升的一大特點是企業(yè)部門杠桿率遠高于其他國家，而居民部門、政府部門的杠桿率較低。截至2012年底，我國企業(yè)部門杠桿率為163%，這一水平位居全球最高之列。與企業(yè)部門高杠桿率相比，我國居民部門和政府部門①的直接杠桿率都較低，2012年底兩者分別為20%和24%。此外，我國對外部債務的依賴程度非常低②，銀行體系自身負債率也相對較低③。因此，我國高杠桿率引發(fā)的信貸風險主要存在于國內(nèi)企業(yè)部門。

（二）銀行體系信貸風險

與高杠桿率相關的是我國銀行體系信貸風險正在日益上升。當前我國銀行體系“批發(fā)性”金融功能不斷強化，順周期超調(diào)嚴重，商業(yè)銀行對過剩產(chǎn)能行業(yè)和地方政府融資平臺的信貸投放集中度過高，而信貸增長對經(jīng)濟增長的推動作用正在持續(xù)下降。此外，當前我國存在以房地產(chǎn)為突出代表的資產(chǎn)價格泡沫，一旦泡沫破裂，形成系統(tǒng)性風險，將對銀行體系、居民財富、經(jīng)濟增長產(chǎn)生重大沖擊。

“十三五”時期，隨著經(jīng)濟下行期的過剩產(chǎn)能行業(yè)和房地產(chǎn)行業(yè)企業(yè)利潤難以改善，以及地方融資平臺的清理整頓，企業(yè)部門信貸風險將上升，銀行體系不良貸款率將較目前水平顯著提升。

（三）影子銀行體系風險

我國影子銀行規(guī)模巨大，鏈條不斷延長，渠道和工具日益復雜，在社會融資規(guī)模中的占比從5年前22%增長至目前的42%，其渠道包括“委托貸款”（通過易獲得信貸的大型國有企業(yè)借款）、信托（主要是貸款和債券的定向發(fā)售）、銀行承兌匯票和企業(yè)債等。影子銀行體系的快速發(fā)展，歸根結底取決于商業(yè)銀行強大的監(jiān)管套利動機。目前，監(jiān)管機構對商業(yè)銀行的管制主要基于資產(chǎn)負債表，只要把信貸資產(chǎn)從表內(nèi)轉移至表外，就可以不再受相關法規(guī)約束，由此帶動銀信合作、銀證合作、銀基合作、銀保合作等以通道業(yè)務和同業(yè)業(yè)務4為主的監(jiān)管套利行為層出不窮。此外，地方融資平臺借助影子銀行融資的規(guī)模快速膨脹，財政金融風險關聯(lián)程度日漸提高，城投債、平臺貸等地方政府融資機制風險較高、可持續(xù)性差。

“十三五”時期，金融市場與監(jiān)管的博弈仍將繼續(xù)，而對于地方政府創(chuàng)新型融資渠道（如信托通道、保險資產(chǎn)管理通道、券商資產(chǎn)管理通道等）的監(jiān)管調(diào)整造成的個案違約，可能引發(fā)系統(tǒng)性金融風險。

二、防范化解我國金融風險的對策建議

（一）宏觀經(jīng)濟調(diào)控政策

一是以“穩(wěn)房市、化債市、破產(chǎn)能過剩和影子銀行”為主要思路，化解當前財政金融風險。有“破”有“立”，做好協(xié)同推進。淘汰過剩產(chǎn)能，規(guī)范清理地方融資平臺和推動地方發(fā)債，治理房地產(chǎn)泡沫，允許銀行不良貸款及“影子銀行”不良資產(chǎn)暴露和降低存款準備金率。加快推動具有增長效應領域的改革，比如打破基礎產(chǎn)業(yè)壟斷、要素市場化、服務業(yè)開放、PPP等。

二是對去杠桿化引發(fā)的銀行風險未雨綢繆、積極預案。在內(nèi)外需求持續(xù)偏軟加劇產(chǎn)能過剩背景下，我國企業(yè)部門去杠桿化勢在必行，無疑將造成整個銀行系統(tǒng)不良貸款率顯著上升，部分中小金融機構甚至面臨破產(chǎn)倒閉風險。因此，監(jiān)管當局必須為這一風險做好準備。一方面，應盡快建立全國性存款保險制度以及金融機構破產(chǎn)清算機制，緩解一旦金融機構破產(chǎn)所造成的次生性沖擊；另一方面，應提前制訂一旦銀行壞賬率大幅上升的詳細應對方案。此外，對銀行壞賬的處理應避免單純使用政府替銀行買單的做法，應阻斷金融風險從私人部門向政府部門的傳導，轉而更多地使用資產(chǎn)證券化等市場化解決方案，由銀行、社會與政府共同分擔壞賬成本。

（二）風險監(jiān)測預警體系

一是完善重點行業(yè)和領域的風險監(jiān)測。針對當前我國金融風險隱患的新特點，著重加強對地方政府融資平臺、房地產(chǎn)重點領域，以及產(chǎn)能過剩行業(yè)及企業(yè)互聯(lián)互保等領域的風險監(jiān)測預警；進一步拓展對具有融資功能的非銀行機構和民間借貸風險監(jiān)測，完善擔保公司、典當行、小額貸款公司、農(nóng)村資金互助組織等非銀行機構和民間融資、非法集資等風險的報告制度，制定應急處置預案，為防范和化解個別重點地區(qū)的民間借貸風險做好應對準備。

二是對影子銀行體系及相關金融創(chuàng)新業(yè)務加強監(jiān)管。加強宏觀審慎管理，引導金融機構穩(wěn)健經(jīng)營，督促金融機構加強內(nèi)控和風險管理，加強對金融創(chuàng)新和業(yè)務發(fā)展中潛在風險的監(jiān)測。加強對銀行體系涉及表外業(yè)務和影子銀行業(yè)務的監(jiān)管，重點關注理財產(chǎn)品、同業(yè)業(yè)務、通道業(yè)務等交叉性金融創(chuàng)新業(yè)務的風險監(jiān)測。探索金融控股公司和產(chǎn)融結合型集團的風險評估和預警。細化金融機構分類標準，統(tǒng)一監(jiān)管政策，減少監(jiān)管套利，彌補監(jiān)管真空。強化對綜合經(jīng)營和新產(chǎn)品、新業(yè)務的監(jiān)管協(xié)作，探索對金融產(chǎn)品的功能監(jiān)管，嚴格把握高關聯(lián)、高復雜程度創(chuàng)新產(chǎn)品的市場準入，防范跨行業(yè)、跨市場風險。endprint

（三）相關配套制度建設

一是采取措施提高地方政府債務透明度與可控性。從根本上通過改革分稅制體制，讓地方政府的財權與事權相匹配，是解決地方財政債務問題的治本之策。降低地方政府財政收入對土地出讓金的依賴，更大程度地發(fā)揮消費稅、房地產(chǎn)稅、資源稅等新的地方政府主力稅種的作用。在擴大地方政府自發(fā)自還債的范圍和額度的同時，應盡快允許符合條件的地方政府直接發(fā)行市政債券。開正門的同時，嚴格堵住偏門，限制地方政府的各種或有債務。

二是加快推進存款保險制度建設。按照利率市場化步驟，逐步推進存款保險制度，與其他制度配套結合，共同支撐起我國金融風險防范的現(xiàn)代新體系。由政府以財政撥款注入，央行、中央?yún)R金公司和銀行業(yè)機構按照一定比例共同出資，成立獨立的存款保險機構，為國務院直屬政策性金融機構，不具備商業(yè)性質(zhì)，不以盈利為目的，但按照公司化的治理結構運作，并在各地設立分支機構。賦予存款保險機構適度的監(jiān)管權與資產(chǎn)處置權，加強對銀行業(yè)的監(jiān)管。確立強制保險制度，所有具有參保主體資格的銀行都應強制性地參加國家存款保險基金下的存款保險，包括本國銀行、總部設在我國的外資與合資銀行。參考0.05%國際平均費率水平，根據(jù)我國金融機構實際情況，研究探討保險費率制定，形成正向激勵機制。建立并不斷完善存款保險制度的法律框架。出臺《存款保險法》，賦予存款保險公司風險處置職能，以法律法規(guī)的形式，對問題銀行的處理機制、資金救助、收購承接和債務清償?shù)忍峁┟鞔_的依據(jù)和程序。

三是重新分配中央地方金融監(jiān)管權責。建立中央地方兩級金融監(jiān)管體系，界定中央和地方金融監(jiān)管職責和風險處置機制。中央一級的監(jiān)管重點是對系統(tǒng)性風險可能產(chǎn)生重要影響、機構倒閉可能導致金融市場危機和信心損失的金融機構，以及信息不對稱嚴重且具有全局性影響的創(chuàng)新金融產(chǎn)品；給地方監(jiān)管機構下放部分監(jiān)管權力和責任，探索建立與地方金融發(fā)展相匹配的地方金融監(jiān)管體系，重點監(jiān)管地方性中小金融機構和具有區(qū)域特色的金融產(chǎn)品和金融服務；嘗試賦予省級金融辦金融局一定的監(jiān)管責任，統(tǒng)籌省級銀監(jiān)局與金融局，實現(xiàn)地方金融發(fā)展與風險防范的匹配；強化基層、尤其是縣級金融監(jiān)管力量，將縣級人民銀行分支機構劃歸地方金融監(jiān)管部門。

注：

①即便將政府隱形負債計算在內(nèi)，即地方政府債務、通過政策銀行獲得的借貸、鐵道部債券、2003—2005年期間政府為銀行重組所發(fā)債券，公共部門總債務/GDP在60%和70%之間。

②政府負債中有超過95%的債務是以人民幣計價。

③截至2012年底核心資本充足率為10.6%，且存款充足，貸存比為71%

（曹玉瑾，國家發(fā)展和改革委員會經(jīng)濟研究所。李世剛，國家發(fā)展和改革委員會經(jīng)濟研究所）endprint