單曉輝

【摘要】改革開放以來(lái)，社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期積累的深層矛盾和問(wèn)題浮現(xiàn)，加上一些政府部門公共權(quán)力異化，行政行為不規(guī)范，政府信息不及時(shí)、不準(zhǔn)確以及政策缺乏穩(wěn)定性、連續(xù)性等不作為現(xiàn)象，使得政府部門公信力出現(xiàn)弱化的趨勢(shì)。提升政府公信力已經(jīng)成為社會(huì)公眾的普遍共識(shí)和一致期待，文章指出，要從轉(zhuǎn)變政府職能、堅(jiān)持依法行政、推進(jìn)政務(wù)公開等方面入手，提高政府公信力。

【關(guān)鍵詞】社會(huì)轉(zhuǎn)型 政府公信力 提升路徑

【中圖分類號(hào)】D630 ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

社會(huì)轉(zhuǎn)型，是指1978年以來(lái)，我國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代、從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代工業(yè)社會(huì)、從封閉半封閉狀態(tài)的社會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)殚_放型社會(huì)、從禮俗社會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)榉ㄖ紊鐣?huì)，以及由此帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等各領(lǐng)域、各層面的社會(huì)變革過(guò)程①。目前，我國(guó)正處在社會(huì)轉(zhuǎn)型的重要時(shí)期，新舊體制產(chǎn)生沖突，社會(huì)利益分化組合，價(jià)值觀多元。這些變化在客觀上影響了政府的威信，削弱了政府的公信力。尤其是隨著網(wǎng)絡(luò)時(shí)代和“自媒體”時(shí)代的到來(lái)，新聞自由度明顯提升，傳媒生態(tài)媒介發(fā)生了前所未有的變化。一些政府的負(fù)面信息迅速擴(kuò)散，很多問(wèn)題被無(wú)限放大，在強(qiáng)大的社會(huì)輿論批評(píng)浪潮中，政府公信力陷入了日益弱化的困境。因此，提升政府公信力，是政府有效回應(yīng)公民參與社會(huì)管理的應(yīng)有之義，也是自覺落實(shí)“以人為本”為核心的科學(xué)發(fā)展觀的必然要求。

政府公信力概述

政府公信力，從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)是一個(gè)政府政治合法性的問(wèn)題。政府公信力的強(qiáng)弱直接關(guān)乎政府合法性的基礎(chǔ)，影響著政府的號(hào)召力和權(quán)威性。要建立一個(gè)良好的社會(huì)誠(chéng)信體系，首先應(yīng)該從提升政府的公信力做起。政府公信力的提升，也有助于帶動(dòng)個(gè)人信用和企業(yè)信用的提升。

政府公信力的內(nèi)涵。要對(duì)政府公信力進(jìn)行理論研究，首先要理清社會(huì)轉(zhuǎn)型期政府公信力的涵義。政府公信力涉及兩個(gè)主體：政府和社會(huì)公眾。因此，對(duì)政府公信力的界定也須從這兩方面入手。國(guó)家行政學(xué)院唐鐵漢教授認(rèn)為，“公信力一方面表現(xiàn)為政府對(duì)民眾的影響力、號(hào)召力，另一方面也體現(xiàn)了人民群眾對(duì)政府的評(píng)價(jià)，政府公信力等于政府行政能力乘以公眾滿意度”②。因此，政府公信力一方面是指政府通過(guò)制定政策、執(zhí)行政策取得行政效能，從而獲取民眾的認(rèn)同和信任的能力;另一方面是指民眾從內(nèi)心對(duì)政府行為進(jìn)行價(jià)值評(píng)判，然后形成對(duì)政府的支持。這兩方面是一種相互依賴的關(guān)系。在出現(xiàn)信任危機(jī)的社會(huì)，提升政府公信力，不但可以塑造政府的誠(chéng)實(shí)信用形象，帶動(dòng)社會(huì)民眾加強(qiáng)信任，而且直接有利于社會(huì)的穩(wěn)定，推動(dòng)社會(huì)轉(zhuǎn)型的進(jìn)程③。

首先，政府公信力的提升，有利于提高政府的合法性基礎(chǔ)，贏得廣大人民群眾的積極擁護(hù)和支持。政府合法性是建立在民眾心理認(rèn)同基礎(chǔ)上的，而這種心理認(rèn)同無(wú)疑是建立在信任的基礎(chǔ)之上的，政府只有先贏得民眾的認(rèn)同和信任，才能得到民眾的擁護(hù)和支持?！凹词棺顝?qiáng)的人也不能永遠(yuǎn)壓制住民眾，不能永遠(yuǎn)坐在主宰者的位子上，他只有把手中的強(qiáng)力變?yōu)槊癖娛种械臋?quán)利，把強(qiáng)制民眾服從轉(zhuǎn)化為讓民眾覺得理所當(dāng)然的義務(wù)”④。所以，政府公信力的提升，一方面能夠削減政府行政行為的運(yùn)行成本，提高工作效能，另一方面能吸引公民主動(dòng)參與政治，推動(dòng)民主政治發(fā)展。

其次，政府公信力的提升，有利于穩(wěn)定社會(huì)秩序，推動(dòng)其健康有序發(fā)展。無(wú)論是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)還是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，穩(wěn)定的秩序都是社會(huì)有序運(yùn)轉(zhuǎn)的重要條件，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展離不開生產(chǎn)者、經(jīng)營(yíng)者、消費(fèi)者對(duì)市場(chǎng)規(guī)則的心理認(rèn)同。政府是穩(wěn)定的公共秩序的提供者，倡導(dǎo)人們遵守秩序。如果政府自身缺乏公信力，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)必然會(huì)陷入混亂。所以，政府公信力的提升不僅能夠?yàn)槲覈?guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供穩(wěn)定的內(nèi)部條件，使市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)迸發(fā)活力，還能夠在競(jìng)爭(zhēng)激烈的國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中為我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展保駕護(hù)航。

最后，政府公信力的提升，有利于樹立政府的良好形象，提高公民參與熱情。政府的良好形象建立在民意的基礎(chǔ)上，而政府如果要了解各項(xiàng)政策是否符合民情民意，具體工作是否讓群眾滿意，需要完善、暢通的民意表達(dá)機(jī)制和政策反饋機(jī)制，以便及時(shí)作出調(diào)整和回應(yīng)。這就要求政府行政行為誠(chéng)實(shí)守信，樹立政府依法行政權(quán)威，推進(jìn)誠(chéng)信建設(shè)，贏得人民群眾的信任。只有當(dāng)政府獲得人民群眾的心理認(rèn)同和行為支持時(shí)，才能更有信心主動(dòng)參與政策的制定、擁護(hù)各項(xiàng)政策的執(zhí)行與監(jiān)督，從而推動(dòng)我國(guó)政治的民主化進(jìn)程。

社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期政府公信力弱化的現(xiàn)狀及原因

隨著中國(guó)改革進(jìn)入攻堅(jiān)期，陸續(xù)出現(xiàn)了許多影響政府公信力的事件，比如“周老虎”事件、湖南衡陽(yáng)賄選案、溫州動(dòng)車事故等，這些政治地震不斷地拷問(wèn)著政府的公信力。

政府公信力弱化的現(xiàn)狀。改革開放三十多年來(lái)，隨著民主與法治建設(shè)的深入推進(jìn)，尤其是隨著自媒體時(shí)代的到來(lái)，人民的政治參與熱情提高，監(jiān)督政府的路徑更加暢通。然而，面對(duì)日益復(fù)雜的社會(huì)狀況，傳統(tǒng)的帶有行政強(qiáng)制色彩的管理方式難以適應(yīng)新情況，解決新問(wèn)題，服務(wù)型的管理模式成為人民的新期待。政府公信力弱化具體表現(xiàn)在：一是決策前吸收了民眾的意見，但在決策過(guò)程中卻忽視民意，決策前的聽證形同虛設(shè);二是政策制定得很好，但在執(zhí)行過(guò)程中卻違背初衷，基層政府在執(zhí)行政策層面大打折扣;三是事故相關(guān)責(zé)任人被問(wèn)責(zé)后，卻在不聲不響中重新啟用，甚至提拔任用。

2006年9月，國(guó)內(nèi)一家知名網(wǎng)站和雜志社聯(lián)合進(jìn)行的關(guān)于“信用度最低的職業(yè)群體”調(diào)查中，政府官員排在“我國(guó)信用度最低的職業(yè)群體”第一位。這一調(diào)查結(jié)果也在另外兩項(xiàng)調(diào)查中得到了佐證。在被問(wèn)到“您對(duì)當(dāng)?shù)卣賳T的認(rèn)可程度”這一問(wèn)題時(shí)，高達(dá)63.77%的人表示很不信任，有30%的人表示不太信任。2012年，根據(jù)《小康》雜志發(fā)布的《2011～2012中國(guó)信用小康指數(shù)》報(bào)告，我國(guó)2011～2012年的政府公信力指數(shù)為67.8分，表明公眾對(duì)于政府信用的總體評(píng)價(jià)居于中等偏上。雖然這些調(diào)查存在一定程度的隨機(jī)性，數(shù)據(jù)結(jié)果有一定的偏差，但它們總體上反映出當(dāng)前我國(guó)政府公信力面臨的嚴(yán)重挑戰(zhàn)。

政府公信力弱化的原因。第一，政府公權(quán)力異化。公共權(quán)力具有稀缺性，易發(fā)生腐敗行為，政府在行使公共權(quán)力的過(guò)程中，如果有人公權(quán)私用，為自己和小集體牟利而不惜棄公共利益于不顧，進(jìn)行權(quán)力尋租活動(dòng)，使公共利益部門化，部門利益?zhèn)€人化，就會(huì)使得公共權(quán)力偏離人民群眾的根本利益。比如，網(wǎng)上曝光的“房叔”“房嬸”，這種公共權(quán)力的腐化、濫用，嚴(yán)重侵害了政府公信力。還有，媒體曝光的“開房門”、“不雅視頻”暴露出部分官員的作風(fēng)問(wèn)題，使民眾不由自主地給官員貼上了“腐敗墮落”的標(biāo)簽，這些事件都直接損害了政府在人民心中的形象，大大降低了民眾參與政治的熱情。

第二，政府行為不規(guī)范。政府行為公信力弱化主要表現(xiàn)在：一是政府行為缺位。近些年來(lái)，政府缺位的現(xiàn)象日漸突出，未履行好自己的職能，無(wú)法滿足公眾對(duì)公共產(chǎn)品的需求，政府公信力降低。二是政府行為越位。政府機(jī)關(guān)將不該管、管不了、管不好的事情大包大攬，政府越位行為的最終結(jié)果是，不僅沒(méi)有妥善處理好介入的事情，反而由于行政效能低，損害了政府公信力。三是政府行為錯(cuò)位。政府工作人員不能正確地扮演好職責(zé)內(nèi)角色與職責(zé)外角色，以及主要角色與次要角色。比如，突發(fā)事件或群體事件發(fā)生之后，政府為了維穩(wěn)，單方面主導(dǎo)所謂善后的“賠償”，違法違規(guī)與受害者簽訂協(xié)議，買斷索賠權(quán)，息事寧人。

第三，政府信息公開不及時(shí)、不準(zhǔn)確。隨著互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的到來(lái)，信息傳播的速度不斷加快，范圍不斷擴(kuò)大，內(nèi)容不斷豐富，正面信息和負(fù)面信息產(chǎn)生的效果都會(huì)被擴(kuò)大。若政府不能通過(guò)新聞媒介及時(shí)傳達(dá)準(zhǔn)確信息，滿足公眾輿論的正當(dāng)要求和愿望，便會(huì)引發(fā)公眾猜疑政府的政策和行為，加劇公眾的心理混亂，容易誘發(fā)各種謠言的擴(kuò)散和發(fā)展，造成公眾對(duì)政府的不信任。還有一些地方政府為了維護(hù)自身的利益和形象，對(duì)一些重大事件故意瞞報(bào)、漏報(bào)，甚至直接制造虛假信息。媒體曝光后也不采取有效措施進(jìn)行補(bǔ)救，而是敷衍了事或不予回應(yīng)，使得公眾對(duì)政府的不滿情緒與日俱增，進(jìn)而采取一些非理性的方式發(fā)泄，造成社會(huì)的不穩(wěn)定。

第四，政府績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)。GDP仍是相當(dāng)一部分地方政府進(jìn)行績(jī)效評(píng)估的唯一標(biāo)準(zhǔn)和衡量官員業(yè)績(jī)的主要參數(shù)，這導(dǎo)致了一些政府選擇性忽視自身的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，從“政治人”蛻變?yōu)椤敖?jīng)濟(jì)人”。政府官員不去滿足人民群眾的切實(shí)需求，而是片面地追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的短期績(jī)效，不考慮經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展。更有甚者，一些政府官員在追求績(jī)效的過(guò)程中，全然不顧地方財(cái)政實(shí)力和實(shí)際需要，只為達(dá)到個(gè)人升遷等私利而大搞勞民傷財(cái)?shù)摹罢?jī)工程”、“形象工程”、“面子工程”，熱衷于做表面文章，甚至在統(tǒng)計(jì)數(shù)字上也弄虛作假。這些行為大大加劇了地方政府與社會(huì)公眾的對(duì)立情緒，使得政府的行政合法性一再受到公眾的質(zhì)疑。

社會(huì)轉(zhuǎn)型期提升政府公信力的措施

在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，政府既要維持社會(huì)秩序穩(wěn)定，又要保持社會(huì)發(fā)展的活力;既要謹(jǐn)慎小心，又要避免大的失誤;既要提高效率，又要大膽改革，銳意創(chuàng)新維護(hù)社會(huì)公正。政府扮演好上述各種角色的前提是，要取得公眾和社會(huì)組織的信任⑤。提升政府公信力是一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的任務(wù)，當(dāng)前，應(yīng)該把其作為提高政府行政能力的重要抓手。打造誠(chéng)信政府，塑造誠(chéng)實(shí)信用的良好政府形象，應(yīng)該從以下幾個(gè)方面入手：

加強(qiáng)依法行政，實(shí)現(xiàn)向法治政府的轉(zhuǎn)變。依法行政是全面推進(jìn)依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的必然要求，也是提升政府公信力的源泉。法律具有其他任何手段都不具備的國(guó)家強(qiáng)制力和普遍約束力，法律能夠制度性地防范政府在運(yùn)用公共權(quán)力過(guò)程中的隨意性和人格化。首先，加強(qiáng)行政立法。有法可依是依法行政的基本條件，是嚴(yán)格執(zhí)法的法律基礎(chǔ)，要進(jìn)一步完善政府管理行為的相關(guān)法律法規(guī)。其次，改善行政執(zhí)法。各級(jí)政府機(jī)關(guān)及其工作人員在行使行政權(quán)力、履行行政職責(zé)時(shí)，要嚴(yán)格按照法律的程序和步驟開展工作，做到執(zhí)法必嚴(yán)，這樣才能維護(hù)憲法和法律的權(quán)威，維護(hù)人民的根本利益。最后，完善執(zhí)法監(jiān)督。政府是代表人民來(lái)行使公共權(quán)力的，政府的行為必須受到法律的監(jiān)督，政府違反法律時(shí)也必須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，做到違法必究，這樣才能維護(hù)社會(huì)的公平和正義，維護(hù)政府的公正形象?？傊?，要對(duì)憲法忠誠(chéng)，對(duì)人民忠實(shí)，對(duì)法律敬畏，對(duì)人民敬重。

轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。服務(wù)型政府本質(zhì)上要求黨政干部立黨為公，執(zhí)政為民，履行好全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨。倡導(dǎo)“以人為本”的價(jià)值理念，建設(shè)服務(wù)型政府，在今后的工作中必須做到以下幾點(diǎn)：首先，各級(jí)政府和官員要牢固樹立“權(quán)利本位、社會(huì)本位、民生本位”的思想，充分考慮社會(huì)公眾的具體情況和切實(shí)需求，最大限度體現(xiàn)“人民的政府為人民”的原則，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益的最大化。其次，盡可能多地提供覆蓋面廣、層次性高的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，健全和完善社會(huì)保障制度，包括教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、公共事業(yè)和社會(huì)保障等，擴(kuò)大公共服務(wù)的覆蓋面，提升公共服務(wù)的質(zhì)量和效益，通過(guò)維護(hù)民眾權(quán)益贏得民心。最后，創(chuàng)新行政體制和管理方式，加強(qiáng)政府績(jī)效管理，規(guī)范政府財(cái)政收支管理和公務(wù)消費(fèi)，努力降低政府行政的運(yùn)行成本，提高政府的公信力和執(zhí)行力。

推進(jìn)政務(wù)公開，實(shí)現(xiàn)向陽(yáng)光政府的轉(zhuǎn)變。列寧曾經(jīng)說(shuō)過(guò)“只有讓人民群眾知道發(fā)生的一切，讓他們能獨(dú)立評(píng)判一切，并根據(jù)自己的決定從事一切的時(shí)候，這時(shí)國(guó)家才真正有了力量?！雹蕖墩畔⒐_條例》從法規(guī)層面上把政府決策、行政信息公開作為強(qiáng)制性的職責(zé)和義務(wù)確定下來(lái)。通過(guò)政務(wù)公開，讓人民群眾更好地了解政府的運(yùn)作和行為，并對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督，讓權(quán)力在透明環(huán)境中產(chǎn)生、運(yùn)行、發(fā)展，只有這樣，才能杜絕暗箱操作，讓競(jìng)爭(zhēng)者公平、公正地競(jìng)爭(zhēng)。法律界有言“正義要以看得見的形式實(shí)現(xiàn)”，唯有讓公眾“看得見”，以公開保證公正，以透明確保清明，及時(shí)準(zhǔn)確地公開信息，充分保障公民的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，從打造陽(yáng)光政府出發(fā)建設(shè)服務(wù)政府、法治政府，才能加強(qiáng)公民與政府的互信，提升政府的公信力。對(duì)此，政府應(yīng)積極推行電子政務(wù)，建立重大決策聽證制度，在政府與社會(huì)公眾之間形成良性的有效溝通， 增強(qiáng)民眾對(duì)政府的信任。

提高施政水平，實(shí)現(xiàn)向高效政府的轉(zhuǎn)變。打造高效政府，有利于提高政府決策的科學(xué)化和民主化水平，有利于節(jié)約行政成本，提高工作效率，從而有利于融洽黨群、干群關(guān)系，提升公民對(duì)政府的信賴程度。提高施政水平，必須自覺完善好以下制度和環(huán)節(jié)：首先，建立科學(xué)的決策制度。對(duì)于重大問(wèn)題應(yīng)該集體協(xié)商、邀請(qǐng)專家顧問(wèn)和吸收相關(guān)代表召開聽證會(huì)，使政府的各項(xiàng)決策都經(jīng)得起科學(xué)的檢驗(yàn)、群眾的監(jiān)督。其次，完善執(zhí)行環(huán)節(jié)。政府工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)在于執(zhí)行與落實(shí)，因此每項(xiàng)工作都要做到合理布置、堅(jiān)決執(zhí)行，保證政令暢通。抓好辦事的環(huán)節(jié)，推行電子政務(wù)，提高辦事效率。打造更加文明的服務(wù)窗口和便捷的辦事平臺(tái)。最后，抓好問(wèn)責(zé)環(huán)節(jié)。出現(xiàn)重大問(wèn)題以后，對(duì)于因決策失誤而造成經(jīng)濟(jì)損失和負(fù)面影響的主要負(fù)責(zé)人，經(jīng)過(guò)充分調(diào)查取證后，根據(jù)責(zé)任大小依法定程序處理，不包庇、不縱容。

擴(kuò)大公眾參與，實(shí)現(xiàn)向民主政府的轉(zhuǎn)變。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和時(shí)代的進(jìn)步，社會(huì)公眾有意愿也有能力直接或間接地參與社會(huì)公共事務(wù)的管理。只有讓民眾積極參與政治，讓老百姓真正參與到政府政策的制定與執(zhí)行過(guò)程中，才能在政策制定過(guò)程中積極引導(dǎo)公民的利益訴求，減少信息不對(duì)稱和利益不對(duì)等產(chǎn)生的分歧，獲取公眾對(duì)政策制定者的心理認(rèn)同。一方面，提高民眾參與政治和社會(huì)事務(wù)的積極性，建立和完善公共政策制定、實(shí)施的透明化和民主化參與機(jī)制，對(duì)于與群眾利益息息相關(guān)的決策，在決策前都應(yīng)該召集相關(guān)代表聽取他們的真實(shí)意見，不漠視民意，讓權(quán)力在決策的過(guò)程中接受陽(yáng)光的照射，避免草率和暗箱操作。另一方面，充分發(fā)揮各種社會(huì)組織的中介作用，為社會(huì)組織提供充分的發(fā)展空間。各種社會(huì)組織的發(fā)展和完善不僅可以提高政府決策的科學(xué)性和民主性，也可以增加公眾對(duì)政府工作的理解，從而更好地實(shí)現(xiàn)政府和社會(huì)公眾的溝通和互動(dòng)。

（作者單位：吉林體育學(xué)院）

【注釋】

①汪大海：《社會(huì)管理》，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2013年，第132頁(yè)。

②唐鐵漢：“提高政府公信力建設(shè)信用政府”，《中國(guó)行政管理》，2005年第3期。

③董河清：“關(guān)于提高政府公信力的思考”，《黨史文苑》，2010年第12期。

④[法]盧梭：《盧梭文集—社會(huì)契約論》，北京：紅旗出版社，1998年，第227頁(yè)。

⑤白春陽(yáng)，馬俊峰：“政府公信力：現(xiàn)代公共生活秩序的核心問(wèn)題”，《天津社會(huì)科學(xué)》，2008年第1期。

⑥《列寧選集》（第3卷），北京：人民出版社，1972年，第258頁(yè)。

責(zé)編 / 于巖（實(shí)習(xí)）