河南省社會(huì)科學(xué)院課題組

摘要：改革開放以來特別是近年來，我國(guó)在戶籍制度、土地制度、社會(huì)保障制度和行政管理體制、投融資體制等方面進(jìn)行了一系列改革，加快了新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程。但是，城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中也存在著頂層設(shè)計(jì)不足、推進(jìn)不協(xié)調(diào)、創(chuàng)新程度不夠等突出問題。亟需要克服傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的思維慣性和群體性利益階層的阻礙，著力在戶籍、土地、社會(huì)保障、財(cái)政稅收、行政管理、生態(tài)保護(hù)等重點(diǎn)改革領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)突破，力求通過深化綜合改革，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化科學(xué)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；改革；對(duì)策

中圖分類號(hào)：F015文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1003-0751（2014）12-0075-05

黨的十八大報(bào)告提出，必須以改善需求結(jié)構(gòu)、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、推進(jìn)城鎮(zhèn)化為重點(diǎn)，著力解決制約經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的重大結(jié)構(gòu)性問題。作為一個(gè)中部大省，河南推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化面臨的改革問題在全國(guó)具有一定的代表性，因此，系統(tǒng)梳理科學(xué)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化涉及的若干重要領(lǐng)域，深入剖析近年來河南推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中取得的成績(jī)和存在的問題，通過全方位、多層次的綜合改革打破城鎮(zhèn)化舊有模式束縛，革除體制機(jī)制弊端，對(duì)于實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展具有重要意義。

一、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化涉及的改革問題

1.以戶籍制度改革作為突破口的人口管理制度改革

戶籍制度改革是人口管理制度改革的突破口。戶籍制度改革的關(guān)鍵在于剝離附著于城市戶口上的福利和分配特權(quán)，讓公共服務(wù)資源公平地分配給城市的每一個(gè)人。貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》，積極推進(jìn)戶籍制度改革，優(yōu)先解決存量，重點(diǎn)解決進(jìn)城時(shí)間長(zhǎng)、就業(yè)能力強(qiáng)、可以適應(yīng)城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的人員落戶問題，不斷提高高校畢業(yè)生、技術(shù)工人、職業(yè)院校畢業(yè)生、留學(xué)回國(guó)人員等常住人口的城鎮(zhèn)落戶率。協(xié)調(diào)配套推進(jìn)兩項(xiàng)改革，即以居住證為載體，建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務(wù)提供機(jī)制；加快推進(jìn)人口基礎(chǔ)信息庫(kù)建設(shè)，為人口服務(wù)管理、實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的均等化和全覆蓋提供支撐。

2.以統(tǒng)一城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)為核心的土地制度改革

新型城鎮(zhèn)化成敗的關(guān)鍵在于土地制度改革路徑的選擇，而土地制度改革的中心議題是破除城鄉(xiāng)二元土地制度。當(dāng)前，可以把征地制度改革作為土地改革的起點(diǎn)，建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，完善對(duì)被征地農(nóng)民的合理、規(guī)范、多元的保障機(jī)制，并在此過程中建立有效調(diào)節(jié)工業(yè)用地和居住用地的合理比價(jià)機(jī)制，健全節(jié)約集約用地制度。

3.以社會(huì)保障為核心的公共服務(wù)均等化改革

推進(jìn)公共服務(wù)均等化，首先要認(rèn)識(shí)到，戶籍不是所有進(jìn)城農(nóng)民工都希望變成城市戶籍，他們只是希望在城市工作期間可以享受城市的基本公共服務(wù)。因此，公共服務(wù)均等化改革，要求推進(jìn)城鄉(xiāng)、區(qū)域基本公共服務(wù)制度的對(duì)接與平等，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)逐步由戶籍人口向常住人口全覆蓋，確保對(duì)于暫未辦理戶口遷移手續(xù)或者不愿意辦理戶口遷移手續(xù)，又符合常住人口標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，在就業(yè)、教育、衛(wèi)生、住房、計(jì)劃生育等方面享有與當(dāng)?shù)鼐用衿降鹊臋?quán)利待遇。其中社會(huì)保障體系仍是重點(diǎn)，要加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與城鎮(zhèn)職工、居民保險(xiǎn)的整合，提高統(tǒng)籌層次，做好異地銜接。

4.以財(cái)稅金融為核心的投融資體制改革

推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，必須完善相應(yīng)的投融資體制，緩解城鎮(zhèn)化資金需求量大與資金來源不足之間的矛盾。一方面，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口數(shù)量龐大，且每增加1個(gè)城鎮(zhèn)人口，約需投入5.7萬元，資金需求總量大；另一方面，“土地財(cái)政”難以持續(xù)，現(xiàn)有融資渠道不暢，城市建設(shè)資金不足，財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)日益累積，迫切需要構(gòu)建投融資新機(jī)制。為此，要加快財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度改革，合理確定各級(jí)政府在教育、基本醫(yī)療、社會(huì)保障等公共服務(wù)方面的事權(quán)，建立健全城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)支出分擔(dān)機(jī)制和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制。此外，還要加快城市建設(shè)投融資體制改革，拓寬城市建設(shè)融資渠道。

5.以優(yōu)化配置公共資源為核心的行政管理體制改革

當(dāng)前，我國(guó)城市公共資源按行政級(jí)別配置，而非按人口規(guī)模配置，由此形成了公共資源配置向大城市集中，而中小城鎮(zhèn)公共資源嚴(yán)重不足的局面。為此，行政管理體制改革應(yīng)以實(shí)現(xiàn)公共資源按城鎮(zhèn)行政級(jí)別配置向按人口規(guī)模配置轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用為主要目標(biāo)。具體改革包括：全面推行省直管縣體制改革、適當(dāng)增加城市數(shù)量、進(jìn)行必要的行政區(qū)劃調(diào)整、推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革等。

6.以綠色循環(huán)低碳發(fā)展為核心的生態(tài)環(huán)保制度改革

生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度改革以推動(dòng)形成節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的城市空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式和生活方式為目標(biāo)。一方面，要把空間布局、環(huán)境變異、資源增減、生態(tài)遷變確定為主要社會(huì)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，建立嚴(yán)格的開發(fā)保護(hù)制度，健全責(zé)任追究（甚至終生追究）制度和損害賠償制度；另一方面，要利用市場(chǎng)機(jī)制建立資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度，完善國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)制度和主體功能區(qū)制度，推進(jìn)資源環(huán)境產(chǎn)權(quán)交易機(jī)制，建立吸引社會(huì)資本投入生態(tài)環(huán)境保護(hù)的市場(chǎng)化機(jī)制。

二、河南深化改革推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

1.河南深化改革推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化存在的問題

缺乏頂層設(shè)計(jì)。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化涉及經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、生態(tài)等諸多體制改革，需要對(duì)各項(xiàng)改革進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)。當(dāng)前，河南對(duì)深化改革推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的總體設(shè)計(jì)不足，戶籍、土地、社保、投融資、行政、生態(tài)等各項(xiàng)改革措施相互銜接不夠，分散化、碎片化特征明顯，缺乏總體協(xié)調(diào)機(jī)制。例如，深化改革推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化涉及發(fā)改委、財(cái)政廳、國(guó)土廳、住建廳、環(huán)保廳、人社廳、公安廳等多個(gè)部門，難以形成最佳改革合力。

綜合協(xié)調(diào)不足。改革牽一發(fā)而動(dòng)全身，特別是通過深化改革推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，事關(guān)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治等方方面面，只在某一方面走得過快，其他配套改革跟不上，改革的效果就會(huì)大打折扣。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化面臨的最緊迫問題是戶籍和土地制度改革，近年來，河南也出臺(tái)了不少改革措施，效果不顯著的原因之一就是配套改革滯后，財(cái)政、金融等改革沒有同步推進(jìn)。例如，在現(xiàn)有財(cái)政體制下，行政級(jí)別決定了財(cái)政資源的分配，鄭州和其他省轄市更具有資源優(yōu)勢(shì)，而中小城市和小城鎮(zhèn)缺乏有力的財(cái)政支持，發(fā)展相對(duì)滯后。

行政區(qū)劃調(diào)整滯后。現(xiàn)有的城鄉(xiāng)行政區(qū)劃體制過于僵硬，不能適應(yīng)新的發(fā)展形勢(shì)。比如，河南有不少經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其人口密度和經(jīng)濟(jì)活躍度甚至已經(jīng)超過一般意義上的城市標(biāo)準(zhǔn)，卻無法在現(xiàn)有的行政體制中升級(jí)為城市，人為地抑制了城鎮(zhèn)化進(jìn)程。此外，當(dāng)前河南的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式依然以政府為主導(dǎo)，在推進(jìn)過程中過于依賴行政力量，容易引發(fā)諸如強(qiáng)征農(nóng)民土地、強(qiáng)拆住宅等各種矛盾和沖突。

沒有完全做到因地制宜。深化改革推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化不是一蹴而就的，而是一個(gè)漫長(zhǎng)的發(fā)展過程。各地的發(fā)展情況不同，有些改革就不能整齊劃一，必須根據(jù)各地不同的情況和經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段穩(wěn)步推進(jìn)，而不能采取“一刀切”模式。

2.河南深化改革推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的有利條件

城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略地位越發(fā)突出。在目前的國(guó)際經(jīng)濟(jì)和政治背景下，內(nèi)需是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展更為可靠的拉動(dòng)力量，而城鎮(zhèn)化則是擴(kuò)大內(nèi)需的引擎。按照每年城鎮(zhèn)化率增長(zhǎng)一個(gè)百分點(diǎn)計(jì)算，我國(guó)每年將有2000萬左右的人口從農(nóng)村到城鎮(zhèn)定居，也意味著每年將有至少600萬個(gè)家庭進(jìn)入城鎮(zhèn)。如果這部分人能夠轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)人口，必將會(huì)產(chǎn)生巨大的消費(fèi)需求，有效拉動(dòng)內(nèi)需。

國(guó)家和河南對(duì)城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略部署與政策支持。目前，新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體把城鎮(zhèn)化擺在更加突出的位置，《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》提出，在尊重市場(chǎng)規(guī)律的前提下，“統(tǒng)籌推進(jìn)人口管理、土地管理、財(cái)稅金融、城鎮(zhèn)住房、行政管理、生態(tài)環(huán)境等重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)體制機(jī)制改革，形成有利于城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的制度環(huán)境?！焙幽仙罨母锿七M(jìn)新型城鎮(zhèn)化既有中央戰(zhàn)略方針的指引和政策支持，又有“兩不三新、三化協(xié)調(diào)”科學(xué)發(fā)展道路的探索，有利于河南先行先試，加快新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

關(guān)鍵領(lǐng)域改革有望取得突破。黨的十八屆三中全會(huì)對(duì)制約我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要障礙提出了相應(yīng)的改革方向。例如，在戶籍制度改革方面提出，“放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)控特大城市人口規(guī)?！保辉诔鞘薪ㄔO(shè)融資方面提出，“建立透明規(guī)范的城市建設(shè)投融資機(jī)制，允許地方政府通過發(fā)債等多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道”；在加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化方面提出，“穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，把進(jìn)城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房和社會(huì)保障體系，在農(nóng)村參加的養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)規(guī)范接入城鎮(zhèn)社保體系”；在土地利用方面提出，“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”。關(guān)鍵領(lǐng)域改革的突破將會(huì)逐步消除制約城鎮(zhèn)化發(fā)展的體制機(jī)制性障礙，為河南省深化改革推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化提供千載難逢的機(jī)遇。

經(jīng)濟(jì)社會(huì)支撐能力持續(xù)增強(qiáng)。近年來，在糧食生產(chǎn)核心區(qū)、中原經(jīng)濟(jì)區(qū)、鄭州航空港經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)三大國(guó)家戰(zhàn)略帶動(dòng)下，河南經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)快速發(fā)展，綜合實(shí)力不斷增強(qiáng)。今后一個(gè)時(shí)期，隨著三大國(guó)家戰(zhàn)略的深入推進(jìn)，河南經(jīng)濟(jì)仍將保持快速發(fā)展態(tài)勢(shì)。據(jù)測(cè)算，即使全省第二、第三產(chǎn)業(yè)增速繼續(xù)保持在11%和9.5%左右的現(xiàn)有水平，平均每年仍可新增就業(yè)人員230萬人左右，除解決城鎮(zhèn)自身新增就業(yè)人員就業(yè)以外，還可以吸收農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力100萬人，帶動(dòng)農(nóng)村隨遷人口100萬人。不斷增強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力是河南深化改革推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的有力保障。

3.河南深化改革推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的不利因素

戶籍管理制度改革進(jìn)展緩慢。由于戶籍制度所承載和附加的各種利益關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜、根深蒂固，雖然改革呼聲很高，卻依然阻力重重。戶籍管理制度改革進(jìn)展緩慢是河南科學(xué)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的最大制約因素。

土地管理制度改革困難重重。近年來，我國(guó)土地城鎮(zhèn)化的速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)快于人口城鎮(zhèn)化，各地政府對(duì)于土地出讓金的依賴，使得城市發(fā)展靠大量低價(jià)征地，形成了“攤大餅”式的擴(kuò)張模式，導(dǎo)致城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和維護(hù)成本不斷增加，為了彌補(bǔ)成本，只好通過加大房地產(chǎn)開發(fā)力度來獲取更多的土地出讓金，以維持城市發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這樣的惡性循環(huán)導(dǎo)致了城鎮(zhèn)發(fā)展對(duì)土地財(cái)政的高度依賴。隨著地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷加大，一些地方政府缺乏徹底改變現(xiàn)有征地制度的意愿和動(dòng)力，相反甚至成為阻礙土地制度改革的重要力量。

行政管理體制改革滯后。我國(guó)城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)別于其他國(guó)家的最大特點(diǎn)，就是城市管理城市、城市管理城鎮(zhèn)、城市管理農(nóng)村。等級(jí)化的行政管理制度造成了資源更多地被留在高等級(jí)城市，低級(jí)別的城鎮(zhèn)財(cái)政收入上繳，公共管理能力不足，造成了不同等級(jí)城鎮(zhèn)之間嚴(yán)重的公共服務(wù)差別，無法滿足日益增長(zhǎng)的外來人口的需要，客觀上限制了小城鎮(zhèn)的發(fā)展。此外，由于城市管理農(nóng)村，城鄉(xiāng)的公共服務(wù)差距不斷加大。在城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施水平提升的同時(shí)，城鎮(zhèn)化成本隨之提高，農(nóng)民進(jìn)城的門檻也越來越高。

長(zhǎng)期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的思維慣性。我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制所帶來思維慣性影響深遠(yuǎn)，各級(jí)政府成為各地城鎮(zhèn)化的主導(dǎo)者。主要表現(xiàn)為：在城鎮(zhèn)化制度安排上，政府是唯一供給主體，按照城市發(fā)展戰(zhàn)略和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，有計(jì)劃地發(fā)展城市，并通過層層隸屬的行政執(zhí)行系統(tǒng)予以貫徹實(shí)施；在城鎮(zhèn)化決策中，政府處于主體地位，是決定城鎮(zhèn)化方向、速度、形式、戰(zhàn)略安排的主導(dǎo)力量；在城鎮(zhèn)化建設(shè)上，政府是單一的投資者，負(fù)責(zé)城鎮(zhèn)建設(shè)資金的全面安排。這種思維慣性的存在，對(duì)于充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化極為不利。

三、深化改革科學(xué)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的對(duì)策建議

1.加快戶籍制度改革，全面實(shí)施居住證制度，積極推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)向常住人口全覆蓋

因地制宜地制定差別化的戶口遷移政策和實(shí)施方案。建制鎮(zhèn)和縣城要全面放開落戶限制，一些市區(qū)常住人口超過50萬人的縣級(jí)市，要有序放開落戶限制；中心城區(qū)常住人口低于50萬人的省轄市，城市綜合承載能力壓力較小，可以制定較為寬松的落戶條件；市區(qū)常住人口超過100萬人的大城市，要合理確定落戶條件，建立與居住年限等條件相掛鉤的積分落戶制度，為公平有序落戶提供階梯式政策通道；城區(qū)常住人口超過500萬人的特大城市，可在就業(yè)、連續(xù)居住年限、繳納社會(huì)保險(xiǎn)等方面制定更嚴(yán)格的積分標(biāo)準(zhǔn)，控制城市人口規(guī)模合理增長(zhǎng)。

全面實(shí)施居住證制度。以居住證為載體，建立與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務(wù)提供機(jī)制，解決好暫不具備落戶條件或者不愿落戶城鎮(zhèn)人口的教育、就業(yè)、醫(yī)療等基本公共服務(wù)保障問題，推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)向常住人口全覆蓋。加強(qiáng)人口信息數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)。建立和完善人口基礎(chǔ)信息庫(kù)，全面準(zhǔn)確掌握人口規(guī)模和分布，為跨地區(qū)人口流動(dòng)服務(wù)和管理提供支撐，努力做到人口流動(dòng)到哪里，服務(wù)和管理就跟進(jìn)到哪里。

2.優(yōu)化城鎮(zhèn)用地結(jié)構(gòu)，集約節(jié)約用地，保護(hù)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利

優(yōu)化城鎮(zhèn)用地結(jié)構(gòu)，提高土地資源的配置效益。對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)用地實(shí)行總量控制，嚴(yán)格控制土地供應(yīng)中新增建設(shè)用地的比重，優(yōu)先盤活存量城鎮(zhèn)工礦用地。嚴(yán)格控制各類新城區(qū)、大廣場(chǎng)、大馬路的土地浪費(fèi)現(xiàn)象，加大城鎮(zhèn)低效建設(shè)用地再開發(fā)力度，通過立體開發(fā)、復(fù)合利用、循環(huán)利用等方式，有效利用城鎮(zhèn)地上地下空間，加快推進(jìn)棚戶區(qū)、城中村、舊廠房等改造，盤活城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地。開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤和工礦廢棄地復(fù)墾利用試點(diǎn)，充分挖掘城鄉(xiāng)建設(shè)用地潛力。

建立健全節(jié)約集約用地制度，提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地使用效率。建立行政區(qū)域、城市、開發(fā)區(qū)等發(fā)展耗地、人均用地、用地結(jié)構(gòu)等標(biāo)準(zhǔn)控制體系，適當(dāng)提高工業(yè)項(xiàng)目容積率和土地產(chǎn)出率門檻。建立健全節(jié)約集約用地基礎(chǔ)信息調(diào)查、評(píng)價(jià)和披露機(jī)制，定期開展建設(shè)用地節(jié)約集約利用調(diào)查與評(píng)價(jià)，接受社會(huì)公眾監(jiān)督。完善土地資源市場(chǎng)配置機(jī)制，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制對(duì)節(jié)約集約用地的引導(dǎo)作用。創(chuàng)新和推廣應(yīng)用節(jié)約用地新技術(shù)。引進(jìn)立體空間開發(fā)利用、省地型住宅建設(shè)、污染廢棄地治理等節(jié)地新技術(shù)。

保護(hù)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，讓農(nóng)民帶著土地財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)城。加快完成農(nóng)村土地的確權(quán)登記頒證工作，賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押和擔(dān)保權(quán)能。賦予農(nóng)民宅基地及其房屋的完整物權(quán)，鼓勵(lì)農(nóng)民自愿以其宅基地置換城鎮(zhèn)住房。改革征地制度，改變現(xiàn)有土地征用收益分配格局，使土地增值收益能夠充分反哺失地農(nóng)民。引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。

3.建立健全現(xiàn)代財(cái)政制度，擴(kuò)大稅收來源，擺脫對(duì)土地財(cái)政的依賴

推進(jìn)預(yù)算公開，建立透明預(yù)算制度。完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤的機(jī)制。中央和省級(jí)財(cái)政在安排轉(zhuǎn)移支付資金時(shí)要考慮常住人口因素，根據(jù)地方戶籍制度改革的成本和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的資金需求，給予相應(yīng)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。

建立多元化的投融資機(jī)制。放寬準(zhǔn)入，引入社會(huì)資本參與軌道交通、電力、醫(yī)療、教育、金融等城市公用設(shè)施投資運(yùn)營(yíng)。同時(shí)要完善監(jiān)管，處理好服務(wù)價(jià)格問題。鼓勵(lì)公共基金、保險(xiǎn)資金等參與具有穩(wěn)定收益的城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。以城鎮(zhèn)化未來收益為支撐，探索建立地方債券發(fā)行管理制度和償債準(zhǔn)備金制度，提高防范政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的能力和水平。推進(jìn)政策性金融機(jī)構(gòu)改革，研究建立城市基礎(chǔ)設(shè)施和住宅政策性金融機(jī)構(gòu)，如可以建立城鎮(zhèn)建設(shè)銀行，為城市基礎(chǔ)設(shè)施、保障性安居工程建設(shè)和環(huán)境治理等提供規(guī)范透明、成本合理、期限匹配的融資服務(wù)。

4.建立多層次的社會(huì)保障體系，促進(jìn)不同群體間基本公共服務(wù)均等化

整合城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度。完善社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移銜接政策，在農(nóng)村參加的養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)規(guī)范接入城鎮(zhèn)社保體系，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障一卡通。統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)最低生活保障制度建設(shè)，將農(nóng)民工及其隨遷家屬納入城鎮(zhèn)社會(huì)救助和養(yǎng)老服務(wù)范圍。

推進(jìn)教育領(lǐng)域綜合改革，保障教育公平。將農(nóng)民工子女義務(wù)教育納入城鎮(zhèn)教育發(fā)展規(guī)劃和財(cái)政保障范疇，保障在城鎮(zhèn)生活的適齡兒童都能公平享受義務(wù)教育。均衡配置教育資源，遏制擇校現(xiàn)象。根據(jù)城鎮(zhèn)常住人口空間分布和未來增長(zhǎng)趨勢(shì)，調(diào)整優(yōu)化城鄉(xiāng)中小學(xué)布局，增加學(xué)校數(shù)量，重點(diǎn)加強(qiáng)新城區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合部幼兒園和中小學(xué)建設(shè)，加快解決中小學(xué)大班額問題。

建立健全住房保障和供應(yīng)體系。加快建立市場(chǎng)配置和政府保障相結(jié)合的住房制度，努力增加住房供應(yīng)，加強(qiáng)住房保障。在布局上，盡可能建在交通較便利、配套設(shè)施較齊全的地段，減少低收入群體的生活成本和通勤成本。在分配上要嚴(yán)格審查，防止福利陷阱，盡可能使更多低收入群體得到保障。在退出機(jī)制上，要去除保障房的財(cái)富效應(yīng)，擠出投機(jī)人群，提高保障房循環(huán)強(qiáng)度。棚戶區(qū)和城中村改造要與保障性住房建設(shè)相結(jié)合，努力滿足外來人口、大學(xué)畢業(yè)生、住房困難家庭的基本居住需求。

5.深化行政管理體制改革，減少行政層級(jí)，逐步實(shí)現(xiàn)政府公共資源配置與行政級(jí)別脫鉤

加快省直管縣改革，減少行政層級(jí)?？偨Y(jié)目前省直管縣在經(jīng)濟(jì)、財(cái)政、干部管理體制等方面的改革經(jīng)驗(yàn)，擴(kuò)大省直管縣試點(diǎn)范圍。推行省直管縣財(cái)政體制改革，理順省級(jí)以下政府間財(cái)政分配關(guān)系。在財(cái)政預(yù)算編制上，由省直接對(duì)縣編制預(yù)算，在收入劃分上也由省直接對(duì)縣進(jìn)行劃分，同時(shí)省也把轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)資金補(bǔ)助、資金調(diào)度、債務(wù)管理等經(jīng)濟(jì)權(quán)限下放到縣，使得縣級(jí)政府財(cái)權(quán)、事權(quán)相匹配。

厘清政府和市場(chǎng)邊界，進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，最大限度地減少政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)的管理。減少行政等級(jí)對(duì)公共資源分配的干預(yù)。政府公共服務(wù)資源的配置要與行政級(jí)別相脫鉤，把更多的發(fā)展權(quán)下放到基層中小城市和小城鎮(zhèn)。按照人口在城鎮(zhèn)集聚的規(guī)模測(cè)算不同城鎮(zhèn)公共資源配置標(biāo)準(zhǔn)，以實(shí)現(xiàn)大中小城市和小城鎮(zhèn)公共資源配置均等化。打破行政區(qū)劃，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施共享。

擴(kuò)大城市數(shù)量，把符合一定條件的縣或鎮(zhèn)升級(jí)為市。根據(jù)城鎮(zhèn)化發(fā)展需要，設(shè)立分類標(biāo)準(zhǔn)，分批次進(jìn)行審批，穩(wěn)步新增設(shè)市數(shù)量。把城市市區(qū)常住人口規(guī)模作為設(shè)市的重要依據(jù)。未來，鎮(zhèn)區(qū)常住人口5萬人的鎮(zhèn)可考慮直接設(shè)市。對(duì)吸納人口較多、經(jīng)濟(jì)總量較大的中小城市和小城鎮(zhèn)，要賦予其與管轄人口規(guī)模和經(jīng)濟(jì)總量相適應(yīng)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限。

6.加大生態(tài)環(huán)保職能和相關(guān)資源的整合力度，建立職能有機(jī)統(tǒng)一、運(yùn)行協(xié)調(diào)高效的生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制

劃定生態(tài)保護(hù)紅線，建立國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)制度。加快完善城鎮(zhèn)化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)空間開發(fā)管控制度，建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制。嚴(yán)格按照主體功能區(qū)定位推動(dòng)發(fā)展，對(duì)不同主體功能區(qū)實(shí)行差別化財(cái)政、投資、產(chǎn)業(yè)、土地、人口、環(huán)境、考核等政策，促進(jìn)耕地、河湖水系的休養(yǎng)生息。

建立和完善嚴(yán)格監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保護(hù)管理制度，實(shí)現(xiàn)環(huán)境污染的全防全控。將污染物、污染源和環(huán)境三方面統(tǒng)籌考慮，按照生態(tài)系統(tǒng)管理方式要求，對(duì)工業(yè)點(diǎn)源、農(nóng)業(yè)面源、交通移動(dòng)源等全部污染源排放的所有污染物，對(duì)大氣、土壤、地表水、地下水等所有納污介質(zhì)，加強(qiáng)統(tǒng)一監(jiān)管。同時(shí)，要重視生態(tài)系統(tǒng)的整體性規(guī)律，建立污染防治和生態(tài)保護(hù)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

搭建環(huán)保投融資管理平臺(tái)，吸引銀行等社會(huì)資本進(jìn)入生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在環(huán)保工作中的作用。發(fā)展環(huán)保市場(chǎng)，推行節(jié)能量、碳排放權(quán)、排污權(quán)、水權(quán)交易制度，建立吸引社會(huì)資本投入生態(tài)環(huán)境保護(hù)的市場(chǎng)化機(jī)制，研究推進(jìn)環(huán)境污染第三方治理，向社會(huì)購(gòu)買服務(wù)特別是環(huán)境監(jiān)測(cè)社會(huì)化。

強(qiáng)化環(huán)境考核和環(huán)境損害責(zé)任追究制度。不再以GDP增長(zhǎng)率論英雄，要把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益等體現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)狀況的指標(biāo)納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)評(píng)價(jià)體系，建立體現(xiàn)生態(tài)文明要求的目標(biāo)體系、考核辦法和獎(jiǎng)懲機(jī)制。

參考文獻(xiàn)

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責(zé)任編輯：澍文