王新紅

(福建師范大學法學院，福建福州，350117)

科技發(fā)展對宏觀調(diào)控的影響及其應對
——兼論宏觀調(diào)控中的信賴保護

王新紅

(福建師范大學法學院，福建福州，350117)

科技發(fā)展給宏觀調(diào)控帶來了機遇和挑戰(zhàn)，由于時間序列和公共產(chǎn)權(quán)的影響，挑戰(zhàn)大于機遇，宏觀調(diào)控本身充滿了風險。樹立有限政府、有限調(diào)控的理念；各宏觀調(diào)控主體對自身的宏觀調(diào)控能力保持適度的謙卑，謹慎行使宏觀調(diào)控權(quán)；對調(diào)控受體的信賴予以保護；肯定和支持宏觀調(diào)控中地方政府在法律限度內(nèi)與中央政府的博弈行為等，有利于降低宏觀調(diào)控風險?？萍及l(fā)展引領(lǐng)社會經(jīng)濟進入了大數(shù)據(jù)和全球化時代，宏觀調(diào)控也應與時俱進。擔負宏觀調(diào)控職責的機構(gòu)應關(guān)注科技發(fā)展，自覺利用科技發(fā)展的最新成果，最大限度地提高自身的宏觀調(diào)控能力和水平，形成回應型的宏觀調(diào)控機制，并尋求宏觀調(diào)控的國際合作等，是改善宏觀調(diào)控的基本策略。

科技發(fā)展；宏觀調(diào)控；有限調(diào)控；信賴保護

繼《“十二五”規(guī)劃綱要》提出“加強和改善宏觀調(diào)控”之后，十八屆三中全會提出“健全宏觀調(diào)控體系”，十八屆四中全會則提出“依法加強和改善宏觀調(diào)控”。在科技發(fā)展日新月異的今天，研究科技發(fā)展對宏觀調(diào)控的影響及其應對，是“依法加強和改善宏觀調(diào)控”的題中之義，也是宏觀調(diào)控法治化不可忽視的問題。但是，從近年來的相關(guān)研究文獻看，有關(guān)利用宏觀調(diào)控鼓勵、引導科技發(fā)展的著述頗多，而對于科技發(fā)展對宏觀調(diào)控的影響鮮有研究，至于其應對措施，更是缺少關(guān)注。

一、科技發(fā)展對宏觀調(diào)控的影響

科技發(fā)展，是指人類為了更好地生存和發(fā)展，解決資源的稀缺性問題，在認識世界、順應客觀規(guī)律的基礎(chǔ)上，不斷創(chuàng)造出的新理論，以及利用資源的新工具、新方法?？萍及l(fā)展使人類能夠創(chuàng)造更多的財富，改善人們的福祉，推動社會的文明和進步?？萍及l(fā)展對經(jīng)濟、社會以及政府治理等，均有重大影響。如瓦特發(fā)明蒸汽機，引領(lǐng)手工業(yè)經(jīng)濟進入近代工業(yè)化經(jīng)濟時代，生產(chǎn)效率顯著提高?！翱茖W技術(shù)是第一生產(chǎn)力”，小平同志的這一著名論斷充分揭示了科技發(fā)展對社會經(jīng)濟的重大影響?，F(xiàn)代科技發(fā)展，特別是電子信息技術(shù)的飛速發(fā)展，不僅導致了生產(chǎn)力的顯著進步，而且?guī)砹苏卫砀锩?，提升了政府的治理能力。但科技發(fā)展對政府治理的影響是雙面的，在提升政府治理能力的同時，也為政府治理提出了新的課題。

宏觀調(diào)控是“政府為了促進國民經(jīng)濟協(xié)調(diào)、穩(wěn)定和發(fā)展，依法調(diào)整運用其掌握的某些經(jīng)濟變量(如財政支出、貨幣供給)和行政權(quán)力，來影響市場經(jīng)濟中各種變量的取值，從而影響微觀經(jīng)濟行為的政策過程”[1]。宏觀調(diào)控是政府引導經(jīng)濟發(fā)展的重要手段，必須建立在對社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律正確認識的基礎(chǔ)上?？萍及l(fā)展狀況，是政府采取宏觀調(diào)控措施必須考慮的因素。對宏觀調(diào)控及其法治化的理論研究，必須充分關(guān)注并深入研究其受到科技發(fā)展的影響。

(一)宏觀調(diào)控是科技發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物

雖然我們說宏觀調(diào)控“是中國經(jīng)濟體制改革中‘土生土長’的一個概念，打上了‘中國特色’的烙印，我們不能用西方宏觀經(jīng)濟學的宏觀經(jīng)濟政策的概念去限定它……”[1]但西方經(jīng)濟學中的宏觀經(jīng)濟政策無疑是最典型的宏觀調(diào)控表現(xiàn)形式。一般認為，凱恩斯的《就業(yè)、利息和貨幣通論》是宏觀經(jīng)濟學的奠基之作。在該書中，凱恩斯提出了國家干預理論，徹底顛覆了亞當·斯密的古典自由主義理論，史稱“凱恩斯革命”。資本主義在亞當·斯密的古典自由主義經(jīng)濟理論指導下，在一百多年的發(fā)展歷史中取得了輝煌的成就。但1929年發(fā)生的資本主義經(jīng)濟危機，使亞當·斯密“看不見的手”不再神奇?！霸蝗藗冋J為是萬能的市場調(diào)節(jié)，在19世紀末生產(chǎn)社會化和壟斷形成以后，不再像從前那樣充分有效了，開始‘失靈’了?！盵2]

肇始于18世紀的工業(yè)革命，是建立在瓦特發(fā)明蒸汽機這一重大科技發(fā)明的基礎(chǔ)之上的，工業(yè)革命使機器大工業(yè)取代了手工業(yè)； 而19世紀以電的運用為標志的科技發(fā)展，使社會分工更加精細化，生產(chǎn)效率因?qū)I(yè)化而得以明顯提高。隨著分工的不斷細化，人們要獲得生存和發(fā)展，必須用自己生產(chǎn)的產(chǎn)品通過市場交換來實現(xiàn)，也即生產(chǎn)不是直接滿足自己的需要，而是為社會提供產(chǎn)品，并通過市場這一媒介，以為社會提供的產(chǎn)品換回自己需要的產(chǎn)品。如果生產(chǎn)的產(chǎn)品不能轉(zhuǎn)化為社會產(chǎn)品，為他人所接受，個人勞動就無法轉(zhuǎn)化為社會勞動，生產(chǎn)者就會遭受損失。也就是說，社會化是科技發(fā)展到一定程度的產(chǎn)物。生產(chǎn)社會化程度提升到一定高度后，亞當·斯密提出的“看不見的手”失靈了，于是有了國家干預的需要，凱恩斯的國家干預理論應運而生。宏觀調(diào)控作為國家干預經(jīng)濟的主要方式之一，是為應對科技發(fā)展帶給社會經(jīng)濟的影響而出現(xiàn)的，也就是說，宏觀調(diào)控是科技發(fā)展的產(chǎn)物。

(二)科技發(fā)展能提升政府的宏觀調(diào)控能力

社會化市場經(jīng)濟條件下，經(jīng)濟發(fā)展需要政府的宏觀調(diào)控。但僅有需要是不夠的，政府還必須具備宏觀調(diào)控的能力：一是比較準確地判斷經(jīng)濟形勢和預測經(jīng)濟運行趨勢的能力。宏觀調(diào)控是根據(jù)經(jīng)濟形勢采取相機抉擇的應對措施，對經(jīng)濟形勢的準確判斷至關(guān)重要，如果對經(jīng)濟形勢判斷有誤，采取的宏觀調(diào)控措施就可能是南轅北轍。二是采取正確的調(diào)控措施的能力。在準確判斷經(jīng)濟形勢的基礎(chǔ)上，政府尚需要具有采取正確的調(diào)控措施的能力。政府這兩方面能力的提升，均與科技發(fā)展密不可分。例如，20世紀末迅速發(fā)展的電子信息技術(shù)，將人類帶入了“大數(shù)據(jù)時代”，政府收集和處理數(shù)據(jù)的能力空前提升。而對宏觀經(jīng)濟形勢的判斷，以及采取相應的宏觀調(diào)控措施，均是建立在經(jīng)濟運行的各種數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上。因此，科技發(fā)展，尤其是電子信息技術(shù)的迅猛發(fā)展，提升了政府的宏觀調(diào)控能力。

(三)科技發(fā)展使宏觀調(diào)控面臨新的挑戰(zhàn)

科技發(fā)展帶來許多新情況、新問題，使宏觀調(diào)控面臨新的挑戰(zhàn)。例如，電子信息技術(shù)的發(fā)展，導致了虛擬經(jīng)濟的繁榮，加速了經(jīng)濟的全球化，各國政府在宏觀調(diào)控時如何應對突如其來的虛擬經(jīng)濟的發(fā)展和經(jīng)濟全球化，至今仍顯得準備不足。許多在此前行之有效的宏觀調(diào)控措施，在虛擬經(jīng)濟和經(jīng)濟全球化的新背景下失靈了。政府發(fā)現(xiàn)，保持經(jīng)濟協(xié)調(diào)、穩(wěn)定和發(fā)展在很大程度上超出了自己的能力范圍。1997年發(fā)生的亞洲金融危機和2008年的全球金融危機，都是典型例證。研究亞洲金融危機的論著汗牛充棟，這些論著對亞洲金融危機成因的分析盡管見仁見智，但幾乎所有的論著均提到了“國際游資的沖擊”。本來，中央銀行憑借其“三大法寶”在一國范圍內(nèi)有能力維持幣值的基本穩(wěn)定。但在經(jīng)濟全球化背景下，國際游資的沖擊使中央銀行維護貨幣穩(wěn)定的能力顯得不夠了。始于2007年的美國“次貸危機”在全球范圍內(nèi)迅速蔓延，導致了2008年的全球金融危機。這再次證明，在經(jīng)濟全球化的背景下，一國政府僅僅依靠自身的力量在全球經(jīng)濟危機中獨善其身、保持經(jīng)濟的穩(wěn)定和發(fā)展變得越來越難，宏觀調(diào)控出現(xiàn)了國際化的趨勢。

(四)政府宏觀調(diào)控能力的提升不足以應對宏觀經(jīng)濟中出現(xiàn)的新問題

科技發(fā)展帶來的宏觀經(jīng)濟環(huán)境的復雜性與其所要求的政府宏觀調(diào)控能力的提升并不同步，后者總是落后于前者。這種不同步固然與時間序列有關(guān)，總是經(jīng)濟生活中出現(xiàn)了新情況、新問題，政府在應對這些新情況、新問題的過程中尋找到恰當?shù)暮暧^調(diào)控方法，提升其宏觀調(diào)控能力。除了時間序列的原因外，政府對科技發(fā)展反應遲鈍也是重要原因。 “當存在的是資源的公共產(chǎn)權(quán)時，對于獲得高水平的技術(shù)和知識幾乎就沒有激勵。相比之下，排他性的產(chǎn)權(quán)將激勵所有者去提高效率，或者，在更根本的意義上講，去獲得更多的知識和新技術(shù)?！盵3]政府宏觀調(diào)控是由政府官員代表政府決定和實施的，宏觀調(diào)控的績效與政府官員沒有直接的利害關(guān)系，這與公共產(chǎn)權(quán)無異，政府官員對科技發(fā)展的敏感度不如私人產(chǎn)權(quán)主體。這樣，科技發(fā)展所導致的社會經(jīng)濟環(huán)境發(fā)生變化、對政府宏觀調(diào)控提出新要求時，政府由于還沒有革新治理技術(shù)，無法滿足對新情況下市場出現(xiàn)的新問題的調(diào)控，導致政府的宏觀調(diào)控能力不足。

(五)科技發(fā)展導致宏觀調(diào)控中的信賴損失日趨嚴重

相機抉擇的宏觀調(diào)控，可能導致調(diào)控受體的信賴損失。根據(jù)基德蘭德和普萊斯科特的“時間一致性”理論，宏觀調(diào)控政策存在時間的不一致性，以期初數(shù)據(jù)制定的作為一個最優(yōu)計劃組成部分的有關(guān)未來政策的決策，在單個經(jīng)濟主體對其形成理性預期并影響個體行為后，此政策就不再是最優(yōu)的。在政府不受約束的條件下，政府將可能背棄原來所做的政策，選擇其他的政策。由于宏觀調(diào)控政策存在時間的不一致性，信任該政策的調(diào)控受體將會遭受信賴損失。理性的調(diào)控受體就會從一開始就不相信政府的宏觀調(diào)控政策，使政府的宏觀調(diào)控目的無法實現(xiàn)。

盡管宏觀調(diào)控以相機抉擇為特點，宏觀經(jīng)濟學的奠基人凱恩斯認為，宏觀經(jīng)濟政策就是短期的，“長期來說，我們都死了”是他的經(jīng)典名言。但是，毋庸置疑的是，隨著科技的發(fā)展，經(jīng)濟發(fā)展變化的速度越來越快，宏觀調(diào)控的頻次逐漸增多、宏觀調(diào)控政策的變化時間越來越短。由此帶來的惡果是，因為宏觀調(diào)控政策變化導致的信賴損失越來越大、越來越多、越來越常見；隨之而來的是，人們對政府宏觀調(diào)控政策的信任度越來越低，逆宏觀調(diào)控行事的調(diào)控受體越來越多，宏觀調(diào)控的效果因此遭受越來越大的影響，實現(xiàn)宏觀調(diào)控的目的變得越來越難。

二、科技發(fā)展對宏觀調(diào)控影響的應對措施

(一)有限政府，有限調(diào)控

面對科技發(fā)展帶來的宏觀調(diào)控難題，政府首先應當樹立的理念和采取的措施是，不應憑著“人定勝天”的豪氣濫施公權(quán)力，而應保持對市場機制的尊重和對自身能力的謙卑，在劃定市場與政府的行為邊界的基礎(chǔ)上，謹慎采取宏觀調(diào)控措施，即“有限政府，有限調(diào)控”。

有限政府是指權(quán)力、職能、規(guī)模和行為都受到憲法和法律明確限制的政府，在憲法和法律之外，不存在政府權(quán)力和政府職能。政府的權(quán)力來源于人民通過代議制機構(gòu)的立法授予，人們?yōu)榱朔乐拐畽?quán)力“為惡”，只授予政府有限的權(quán)力。有限政府要求政府的權(quán)力和職能受到事先確定的規(guī)則限制，在法治社會，這種規(guī)則就是憲法和法律。需要特別指出的是，有限政府的有限性是開放的、發(fā)展的。在不同歷史時期，政府享有的權(quán)力和承擔的職責是不同的。在古典自由主義時期，政府只要做消極的“守夜人”，管得最少的政府是最好的政府?！八械姆啥济獠涣诵皭海驗檫@是對個人自由的違背；而一般來說，政府的各種職能也同樣邪惡。因為這些都是必要的邪惡，所以必須將其降到最低范圍。”[4]但19世紀末20世紀初社會化以來，個體本位觀念被社會本位觀念所取代，經(jīng)濟自由主義受到限制，相應地，有限政府的含義發(fā)生了變化，在實踐中體現(xiàn)為政府對經(jīng)濟與社會生活的大幅度干預和福利國家的產(chǎn)生。為了發(fā)展公共福利，體現(xiàn)社會公正，政府必須積極能動地參與和干預社會經(jīng)濟生活?！肮诺渥杂芍髁x把政府從市場中驅(qū)逐出去，現(xiàn)代自由主義又將政府招了回來，這一次是為了保護公民，使之避免經(jīng)濟體系中某些時候的不公正?！盵5]“國家的義務是創(chuàng)造這樣一些經(jīng)濟條件，使身心沒有缺陷的正常人能通過有用的勞動使他自己和他的家庭有食物吃，有房子住和有衣服穿?！ぷ鳈?quán)’和‘基本生活工資’權(quán)利和人身權(quán)利或財產(chǎn)權(quán)一樣的有效。這就是說，它們是一個良好的社會秩序不可或缺的條件?！盵6]這樣，政府的權(quán)力和職能都大大地擴展了。

就宏觀調(diào)控來說，人們通過法律授予政府的宏觀調(diào)控權(quán)是有限的，從而決定了政府只能進行有限的調(diào)控?？萍及l(fā)展導致經(jīng)濟生活中出現(xiàn)新情況、新問題，這些新情況、新問題可能超出政府宏觀調(diào)控能力范圍。應對這種狀況，首先需要考慮的是，這些新情況、新問題是否屬于政府宏觀調(diào)控的范圍。如果根本就不屬于宏觀調(diào)控的范圍，采用宏觀調(diào)控措施來應對，藥不對癥，自然難有成效。

1. 宏觀調(diào)控不宜直接干預私人經(jīng)濟

私人經(jīng)濟是指私人的消費活動、投資活動和經(jīng)營活動，屬于私人自治的領(lǐng)域。 “關(guān)于可以把資本用在什么種類的國內(nèi)產(chǎn)業(yè)上面，其生產(chǎn)物能有最大價值這一問題，每一個人處在他當時的地位，顯然能判斷得比政治家或立法家好得多。如果政治家企圖指導私人應如何運用他們的資本，那不僅是自尋煩惱去注意最不需注意的問題，而且是僭取了一種不能放心地委托給任何個人、也不能放心地委之于任何委員會或參議院的權(quán)力。把這種權(quán)力交給一個大言不慚地、荒唐地自認為有資格行使的人，是再危險也沒有了。”[7]“一般說來，生活中的事務最好是由那些具有直接利害關(guān)系的人自由地去做，無論是法令還是政府官員都不應對其加以控制和干預。那些這樣做的人或其中的某些人，很可能要比政府更清楚采用什么手段可以到達他們的目的。即使政府能夠最全面地掌握個人在某一時期內(nèi)積累的有關(guān)某一職業(yè)的全部知識(實際上是不可能的)，個人也要比政府對結(jié)果具有更加強烈得多、更直接得多的利害關(guān)系，因而如果聽憑他們選擇，而不加以控制的話，則手段會更有可能得到改進和完善。”[8]亞當·斯密和約翰·穆勒的這些論述，是基于社會化以前的社會經(jīng)濟環(huán)境，但對社會化以后的社會經(jīng)濟，仍然具有警醒價值。

私人經(jīng)濟的總和構(gòu)成宏觀經(jīng)濟，但私人的理性并不一定能帶來社會的理性；個人利益的最大化并不一定導致社會資源配置的整體優(yōu)化。為此，政府需要采取包括宏觀調(diào)控在內(nèi)的經(jīng)濟調(diào)節(jié)措施。但是，必須注意的是，宏觀調(diào)控措施是通過影響社會經(jīng)濟環(huán)境來間接影響私人經(jīng)濟的。它只是私人經(jīng)濟自由選擇的影響因素，私人在進行自由選擇時必然會考慮這種因素，也即私人經(jīng)濟已經(jīng)受到了政府宏觀調(diào)控的影響。但是，宏觀調(diào)控不是私人經(jīng)濟行為選擇的唯一影響因素。如果政府使用了針對私人經(jīng)濟的直接干預手段，則宏觀調(diào)控成為經(jīng)濟決策的惟一影響因素，是回到計劃經(jīng)濟的老路上，與我國“從計劃經(jīng)濟走向市場經(jīng)濟”的經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型南轅北轍。

2. 宏觀調(diào)控限于市場力量不及或市場失靈的領(lǐng)域

市場是資源配置最基本的機制，依靠私人自治，市場能夠發(fā)揮優(yōu)化資源配置的作用。由于私人的理性并不能集合成社會理性，私人自治有力所不及的地方，市場調(diào)節(jié)也有失靈的時候。在市場力量不及或市場失靈的領(lǐng)域，才是宏觀調(diào)控發(fā)揮作用的地方?！瓣P(guān)于國民個人知道得更清楚、更加擅長的那些事，國家并沒有越俎代庖；相反地，他所做的是，即使個人有所了解，單靠他自己力量也無法進行的那些事?！盵9]并且，政府面對市場失靈也能夠有所作為。薩繆爾森說：“我們不能影響天氣，但是公共經(jīng)濟政策的明智與否確可以對我們未來生活水平產(chǎn)生重大的影響?！盵10]

宏觀調(diào)控雖然是必要的，但宏觀調(diào)控并不是范圍越廣越好，而應限于：①市場機制不能發(fā)揮作用或不能有效地發(fā)揮作用的領(lǐng)域；且②符合公平原則，即政府的宏觀調(diào)控必須能夠在一定程度上矯正市場機制產(chǎn)生的“馬太效應”，使社會分配更加公平；且③符合效率原則，也即政府采取和實施宏觀調(diào)控政策和措施所產(chǎn)生的社會總收益大于社會總成本。但這并不是一件容易的事?！皣业拇嬖趯τ诮?jīng)濟增長來說是必不可少的；但國家又是人為經(jīng)濟衰退的根源?！盵11]“諾思悖論”揭示了政府干預經(jīng)濟可能存在的風險。恩格斯分析指出，“國家權(quán)力對于經(jīng)濟發(fā)展的反作用可以有三種：它可以沿著同一方向起作用，在這種情況下就會發(fā)展的比較快；它可以沿著相反方向起作用……”[12]有限政府的有限性是開放的、發(fā)展的，并沒有一個固定的標準確認有限政府的權(quán)力和職能范圍?！罢饔玫姆秶吞卣魇且幌盗幸蛩鼐C合作用的產(chǎn)物?！盵13]不同國家、同一國家不同時期，因政治、經(jīng)濟和社會生活條件不同，政府作用的范圍也是不同的。

雖然西方國家宏觀經(jīng)濟政策干預經(jīng)濟的領(lǐng)域可資借鑒，但我國轉(zhuǎn)型時期的經(jīng)濟狀況及其所需要解決的問題與成熟市場經(jīng)濟國家的經(jīng)濟狀況及其所需要解決的問題顯然差別很大，以成熟市場經(jīng)濟國家對政府干預經(jīng)濟的領(lǐng)域為樣板來確定我國轉(zhuǎn)型時期的宏觀調(diào)控作用領(lǐng)域，難免出現(xiàn)削足適履的情況。經(jīng)過20多年市場經(jīng)濟體制建設和對市場的培育，十八屆三中全會將十四大提出的“使市場在資源配置中起基礎(chǔ)性作用”修改為“使市場在資源配置中起決定性作用”。并指出，我國現(xiàn)階段“宏觀調(diào)控的主要任務是保持經(jīng)濟總量平衡，促進重大經(jīng)濟結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)和生產(chǎn)力布局優(yōu)化，減緩經(jīng)濟周期波動影響，防范區(qū)域性、系統(tǒng)性風險，穩(wěn)定市場預期，實現(xiàn)經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展?！边@既是對政府宏觀調(diào)控任務的下達，也是對政府宏觀調(diào)控邊界的設定，政府只能在這一邊界范圍內(nèi)“有限調(diào)控”。

3. 宏觀調(diào)控權(quán)限于法律的規(guī)定

“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到有界限的地方才休止?！盵14]法律無疑是設定政府權(quán)力邊界的最有效手段。在十八屆四中全會提出“全面推行依法治國”的背景下，宏觀調(diào)控必須依法進行。法律應當授予調(diào)控主體與其履行職責相當?shù)暮暧^調(diào)控權(quán)。但在立法實踐中，不可避免地會出現(xiàn)法律授予政府的宏觀調(diào)控權(quán)與宏觀調(diào)控的實際需要不相吻合的情況：授權(quán)不足或者授權(quán)過度。授權(quán)不足，政府無法完成其宏觀調(diào)控的使命；授權(quán)過度，為政府濫用職權(quán)打開了方便之門。

從我國現(xiàn)行宏觀調(diào)控法律制度來看，對政府宏觀調(diào)控權(quán)的授予，授權(quán)不足和授權(quán)過度的情況并存，但以授權(quán)過度為主。在授權(quán)過度的情況下，政府干預了許多不該干預的事情。在授權(quán)不足的情況下，政府要么無所作為，要么超越有限政府的局限，自我“加冕”、積極行動，行使法律沒有授予的權(quán)力。對于前一種情況，我國政府在轉(zhuǎn)型過程中正不斷退出不該干預的領(lǐng)域，隨著轉(zhuǎn)型的逐漸完成，并通過修訂法律使這一情況逐漸得到改善。對于后一種情況，必須認識到，授權(quán)不足是與有限政府如影隨形的一種現(xiàn)象，在 “全面推進依法治國”“依法加強和改善宏觀調(diào)控”的“新常態(tài)”下，我們在享受有限政府帶給我們自由和安全的同時，必須容忍這種政府可能因授權(quán)不足而無能的現(xiàn)象。如果我們縱容政府在授權(quán)不足時超越其職權(quán)范圍，則政府在別的時候也會超越職權(quán)，那么，有限政府不復存在，人們的自由和安全也將不復存在。[15]

(二)相對分權(quán)、相對獨立與協(xié)調(diào)配合

“有限政府，有限調(diào)控”主要解決政府宏觀調(diào)控和市場調(diào)節(jié)的邊界問題。在政府宏觀調(diào)控的范圍內(nèi)，由于科技發(fā)展所帶來的社會經(jīng)濟的復雜性，政府仍然可能由于自身的理性限制不能采取正確的宏觀調(diào)控措施，從而影響社會經(jīng)濟的健康發(fā)展。為了降低宏觀調(diào)控的風險，相對分權(quán)、相對獨立與協(xié)調(diào)配合是必要的制度安排。

1. 相對分權(quán)

分權(quán)是相對于集權(quán)的一個概念，它是權(quán)力社會化、民主化的需要和體現(xiàn)。分權(quán)有利于監(jiān)控權(quán)力、制約權(quán)力，防止權(quán)力濫用和權(quán)力腐敗，有利于降低權(quán)力錯誤行使的危害。宏觀調(diào)控權(quán)是一項對資源配置起重要影響的權(quán)力，集中統(tǒng)一行使，弊害很大。因此，宏觀調(diào)控權(quán)需要采取分權(quán)的形式。

“宏觀調(diào)控”一詞1993年寫入我國《憲法》，但宏觀調(diào)控權(quán)②的行使主體包括哪些，法律并無明文規(guī)定，學界爭議頗大。從橫向看，宏觀調(diào)控的決策主體僅限于政府及其所屬部門，還是包括了立法機關(guān)和司法機關(guān)？從縱向看，宏觀調(diào)控的決策主體僅限于中央，還是包括地方？均有爭議。唯一沒有爭議的是，國務院及其部分部委，如財政部、中國人民銀行、國家發(fā)展和改革委員會(以下簡稱“發(fā)改委”)是宏觀調(diào)控決策主體。國務院是最主要的宏觀調(diào)控決策主體；財政部、中國人民銀行、發(fā)改委等部委也有一些宏觀調(diào)控權(quán)。中國人民銀行“依法制定和執(zhí)行貨幣政策”，財政部制定財政政策，發(fā)改委制定價格政策、產(chǎn)業(yè)政策……可見，我國對宏觀調(diào)控決策采取的是分權(quán)體制。但是，根據(jù)《憲法》第89條的規(guī)定，國務院規(guī)定各部和各委員會的任務和職責，統(tǒng)一領(lǐng)導各部和各委員會的工作，各部委要服從國務院的統(tǒng)一領(lǐng)導，這種統(tǒng)一領(lǐng)導，決定了分權(quán)的相對性。

2. 相對獨立

對于宏觀調(diào)控決策權(quán)實行分權(quán)，其目的在于防止集權(quán)的弊害。各宏觀調(diào)控權(quán)行使主體的相對獨立，是分權(quán)制度的基本要求。如果各宏觀調(diào)控主體完全聽命于某一宏觀調(diào)控機構(gòu)(如國務院)，則宏觀調(diào)控權(quán)實際上由一個主體行使，回到了集權(quán)的老路上。

西方經(jīng)濟學對中央銀行應當保持對中央政府的獨立性以維護貨幣政策的信譽有深入的研究。由于各政黨的執(zhí)政理念不同，在每次出現(xiàn)政權(quán)更迭時，新上臺的執(zhí)政黨往往采取與以前不同的經(jīng)濟政策，產(chǎn)生政治周期，使得通貨膨脹難以預測，擴大經(jīng)濟波動的幅度。因此，要阻止政治周期的出現(xiàn)，就應保持金融政策制定上的獨立性，即：具有充分獨立性的中央銀行可以不接受來自政府的指令，也不必與政府協(xié)商，無條件地擁有自主決定維持或變更現(xiàn)行貨幣政策的權(quán)力。[16]

在我國宏觀調(diào)控的實踐中，宏觀調(diào)控權(quán)行使的獨立性沒有受到尊重。國務院采取擴張性經(jīng)濟政策時，不僅財政政策、貨幣政策是擴張性的，土地政策、投資政策、能源政策等也是擴張性的，并不顧及各自的獨立價值目標，甚至環(huán)保執(zhí)法、安全執(zhí)法、金融監(jiān)管執(zhí)法等也順應擴張政策變得寬松，對違法行為視而不見。這看似國務院的宏觀調(diào)控意圖得到全面貫徹，而實際上是法律所確認的基本規(guī)則被破壞了。國務院正確的宏觀調(diào)控政策也會因這種過于一致的響應破壞了宏觀調(diào)控政策與措施發(fā)生作用的環(huán)境，變得不那么正確；而一旦國務院的宏觀調(diào)控政策出現(xiàn)偏差，將產(chǎn)生極其嚴重的不良后果。因此，保持宏觀調(diào)控權(quán)行使的相對獨立性是必要的。

3. 協(xié)調(diào)配合

十八屆三中全會提出：“加強財政政策、貨幣政策與產(chǎn)業(yè)、價格等政策手段協(xié)調(diào)配合?！焙暧^調(diào)控權(quán)行使的“相對分權(quán)”和“相對獨立”，強調(diào)各宏觀調(diào)控機構(gòu)在法律規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi)要獨立自主地做出宏觀調(diào)控決策和采取宏觀調(diào)控措施，這是依法調(diào)控的基本要求。但協(xié)調(diào)配合也很有必要。各宏觀調(diào)控機構(gòu)相互溝通、交換信息，了解其他調(diào)控機構(gòu)已經(jīng)制定或采取的宏觀調(diào)控政策或措施、將要制定或采取的宏觀調(diào)控政策或措施，是各宏觀調(diào)控機構(gòu)制定正確的宏觀調(diào)控政策、采取正確的宏觀調(diào)控措施的重要保證。

特別需要指出的是，不能把相對分權(quán)、相對獨立與協(xié)調(diào)配合對立起來。相對分權(quán)、相對獨立要求各宏觀調(diào)控機構(gòu)在自己的職權(quán)范圍內(nèi)獨立自主地做出宏觀調(diào)控決策，各宏觀調(diào)控機構(gòu)既不能越權(quán)進行宏觀調(diào)控或者迫使其他宏觀調(diào)控機構(gòu)違背自己的意志采取宏觀調(diào)控措施，也不能放棄自己的宏觀調(diào)控職能或者按別的宏觀調(diào)控機構(gòu)的意志進行宏觀調(diào)控。這是宏觀調(diào)控法治化的基本要求。不能以協(xié)調(diào)配合為由損害各宏觀調(diào)控機構(gòu)之間的相對獨立和相對分權(quán)。協(xié)調(diào)配合應當且只應當體現(xiàn)在以下兩個方面：①信息共享，這里所說的信息，包括市場信息，也包括宏觀調(diào)控機構(gòu)擬采取的宏觀調(diào)控措施的信息；②在不同宏觀調(diào)控機構(gòu)協(xié)商一致、并均認為有必要同時采取或輪換采取宏觀調(diào)控措施的，可以按協(xié)商一致的內(nèi)容采取宏觀調(diào)控措施。

(三)對調(diào)控受體的信賴保護

1. 信賴保護的必要性與重要性

調(diào)控受體是受宏觀調(diào)控政策、措施影響的主體。調(diào)控受體主要是指經(jīng)營者，但在中央政府為調(diào)控主體的情況下，地方政府也是重要的調(diào)控受體。雖然宏觀調(diào)控政策與措施不針對某一具體的調(diào)控受體，但事實上，在很多情況下，因宏觀調(diào)控政策和措施變動遭受利益影響的，只是小群體。宏觀調(diào)控的終極目的是促進國民經(jīng)濟協(xié)調(diào)、穩(wěn)定和又好又快地發(fā)展，宏觀調(diào)控政策和措施變動帶來的部分人的信賴損失，屬于宏觀調(diào)控的成本。按照公共負擔均等化的原則，這種成本應由社會共同承擔，而不能由少部分人承擔。應當對這些小群體因宏觀調(diào)控政策和措施的變動遭受的損失予以補償。

宏觀調(diào)控的績效最終取決于調(diào)控受體對調(diào)控信號的反應與調(diào)控主體所追求的目標的一致性程度。如前所述，為適應科技發(fā)展帶來的沖擊，宏觀調(diào)控政策和措施變動越來越頻繁，可信性減弱，調(diào)控受體對宏觀調(diào)控政策和措施的可持續(xù)性產(chǎn)生了懷疑，未能形成穩(wěn)定的預期。提高宏觀調(diào)控的績效，必須保護調(diào)控受體對宏觀調(diào)控的政策和措施的信賴。通過信賴保護，使政策和措施的變動不會造成調(diào)控受體的信賴損失，從而降低調(diào)控受體受宏觀調(diào)控政策和措施變動遭受不利影響的風險，自覺接受宏觀調(diào)控的引導。

2. 信賴的一般保護方法

成蟲體長1.3-2.3mm，可飛行，對黃色趨性強，溫棚一年發(fā)生18-22代，可周年危害，卵和幼蟲可隨植株、葉片、土壤、交通工具等遠距離傳播。

宏觀調(diào)控中信賴保護的方法有兩種：一般保護方法和個別保護方法。這里論述一般保護方法，接下來再闡述個別保護方法。

一般保護方法是針對不特定的調(diào)控受體采取的保護方法。主要有三種基本方法：

(1)宏觀調(diào)控行為維持的方法。宏觀調(diào)控以相機抉擇為實現(xiàn)手段，靈活多變，但并不意味著可以朝令夕改，宏觀調(diào)控行為應在其明示或默示的合理期限內(nèi)得到維持。當宏觀調(diào)控行為有明示的存續(xù)期間時，調(diào)控主體有在明示的期間內(nèi)維持宏觀調(diào)控行為效力的義務，調(diào)控主體一般不得改變或者廢止宏觀調(diào)控行為。宏觀調(diào)控行為沒有明示的存續(xù)期限的，宏觀調(diào)控行為應在合理的期限內(nèi)得到維持。只有這樣，宏觀調(diào)控行為才能贏得調(diào)控受體的信任，并得到調(diào)控受體的響應。

(2)釋明保護方法。宏觀調(diào)控行為的釋明，是指調(diào)控主體在做出宏觀調(diào)控行為時，釋明行為所依據(jù)的經(jīng)濟形勢，宏觀調(diào)控行為的目標，宏觀調(diào)控行為與目標之間的關(guān)系等。釋明有利于宏觀調(diào)控行為贏得調(diào)控受體的信任和響應。

(3)過渡期保護。在跨期行為中，調(diào)控受體基于原有政策、法律法規(guī)采取行動，在新的宏觀調(diào)控行為生效后才成就原有政策、法律法規(guī)規(guī)定的要件，此時適用新的政策、法律法規(guī)會導致調(diào)控受體的信賴損失。而這種信賴損失的風險還必然影響到調(diào)控受體行動之初的決策，從而不利于調(diào)控受體信任和響應宏觀調(diào)控行為。過渡期保護的措施包括：①規(guī)定某些延續(xù)舊的政策、法律法規(guī)效力的情形；②新政策、法律法規(guī)分段實施；③延后新政策、法律法規(guī)生效；④漸進落實新政策、法律法規(guī)；⑤規(guī)定某些減輕新政策、法律法規(guī)沖擊的具體辦法等。

3. 信賴的個別保護方法

宏觀調(diào)控中信賴的個別保護，是指對特定調(diào)控受體的信賴保護。只有在窮盡一般保護之后，特定個體仍有值得保護之信賴利益時才采取個別保護的方法。個別保護法主要有兩種保護方式。

(1)存續(xù)保護方法。對于特定調(diào)控受體依據(jù)的政策、法律法規(guī)所取得的利益允許其繼續(xù)存續(xù)不至于損害公共利益的，允許其在合理的信賴期限內(nèi)繼續(xù)存在。

(2)財產(chǎn)保護方法。對于值得保護、但不適合采用存續(xù)保護的特定調(diào)控受體的信賴利益，采用補償其信賴損失的辦法。

(四)優(yōu)秀的宏觀調(diào)控隊伍、先進的裝備和技術(shù)

完成任何一項工作，優(yōu)秀的人才、先進的裝備和技術(shù)都是有益的。三百六十行，莫不如此。但無論是優(yōu)秀的人才，還是先進的裝備和技術(shù)，都是有限的。盡管如此，筆者還是要強調(diào)擔負宏觀調(diào)控職責的部門應當有最優(yōu)秀的人才和最先進的裝備和技術(shù)。這不僅僅是因為宏觀調(diào)控是極其復雜、極具技術(shù)含量的工作，更主要的是因為宏觀調(diào)控對國民經(jīng)濟的發(fā)展具有極其重大的影響。加強和改善宏觀調(diào)控，要求正確判斷經(jīng)濟形勢、正確使用調(diào)控工具。對經(jīng)濟形勢的錯誤判斷、調(diào)控手段的錯誤使用，會葬送健康向上的經(jīng)濟的發(fā)展，會使危機中的國民經(jīng)濟雪上加霜，更難走出低谷。

1. 宏觀調(diào)控隊伍建設

加強宏觀調(diào)控隊伍建設，無非采取以下措施：①激勵和吸收優(yōu)秀人才加入宏觀調(diào)控隊伍；②加強對從事宏觀調(diào)控工作的公務人員的培訓，保障從事宏觀調(diào)控工作的公務人員隨著科技發(fā)展不斷更新知識和提升能力；③建立與宏觀調(diào)控相關(guān)崗位的準入制度；④在宏觀調(diào)控決策中突出專家的作用；等等。

2. 宏觀調(diào)控機構(gòu)的裝備配備

為了克服政府對科技發(fā)展不敏銳的弊病，緊跟科技發(fā)展的步伐，宏觀調(diào)控機構(gòu)應始終保持使用最先進的技術(shù)和裝備。在當今的大數(shù)據(jù)時代，保障宏觀調(diào)控機構(gòu)及時、準確地獲得經(jīng)濟運行的數(shù)據(jù)，必須以先進的設備和信息技術(shù)作保障。技術(shù)手段的欠缺，會導致宏觀調(diào)控機構(gòu)難以及時獲得準確的經(jīng)濟運行數(shù)據(jù)，不能對經(jīng)濟形勢做出正確的判斷；缺乏有效的監(jiān)控技能和先進的監(jiān)控工具，宏觀調(diào)控措施難以充分發(fā)揮其功能。

(五)回應型的宏觀調(diào)控

宏觀調(diào)控本身就是對生產(chǎn)社會化背景下市場機制出現(xiàn)失靈情況的一種回應。這種回應是否正確，需要在國民經(jīng)濟的實踐中去檢驗。經(jīng)濟形勢總是在不斷變化之中，宏觀調(diào)控政策和措施也必須隨之變化。要做到這一點，必須建立宏觀調(diào)控跟蹤、反饋系統(tǒng)，及時把握經(jīng)濟運行動態(tài)，并根據(jù)經(jīng)濟形勢的變化及時調(diào)整宏觀調(diào)控政策和措施。

(六)宏觀調(diào)控的國際化視野和尋求宏觀調(diào)控的國際合作

科技發(fā)展降低了經(jīng)濟往來的成本，導致了經(jīng)濟的全球化。在經(jīng)濟的全球化背景下，國民經(jīng)濟的發(fā)展受到了國際社會經(jīng)濟發(fā)展的重大影響。國與國之間的經(jīng)濟競爭趨于白熱化，但與此同時，各國經(jīng)濟的聯(lián)系也變得越來越緊密，以至于達到了“一榮俱榮、一損俱損”的程度。競爭與合作共同構(gòu)成國際社會經(jīng)濟運行的主旋律。十八屆三中全會提出“形成參與國際宏觀經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)的機制，推動國際經(jīng)濟治理結(jié)構(gòu)完善”。

1. 宏觀調(diào)控的國際化視野

政府在制定宏觀調(diào)控政策和采取宏觀調(diào)控措施時，必須具有國際化視野，充分考慮國際社會因素的影響。例如，拉動經(jīng)濟增長的方式有投資、出口和消費“三駕馬車”，我國長期依賴投資和出口拉動經(jīng)濟增長，消費沒有對經(jīng)濟增長發(fā)揮其應有的作用。在全球經(jīng)濟危機的背景下，出口受到重大影響?！丁笆濉币?guī)劃綱要》適時提出了“堅持把經(jīng)濟結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的主攻方向。構(gòu)建擴大內(nèi)需長效機制，促進經(jīng)濟增長向依靠消費、投資、出口協(xié)調(diào)拉動轉(zhuǎn)變”。這就是宏觀調(diào)控國際化視野的表現(xiàn)。

2. 尋求宏觀調(diào)控的國際合作

“在20與21世紀之交，(市場經(jīng)濟)又正在進入國際市場經(jīng)濟階段。國際市場的調(diào)節(jié)機制是三元化，即除市場調(diào)節(jié)、各國的國家調(diào)節(jié)外，還需要并早已產(chǎn)生國際調(diào)節(jié)。”[17]這里的“國際調(diào)節(jié)”并不是指由國家之上的調(diào)節(jié)主體來調(diào)節(jié)全球經(jīng)濟，因為并不存在這樣的主體。國際調(diào)節(jié)實際上就是國家(地區(qū))之間在經(jīng)濟調(diào)節(jié)方面的合作。

宏觀調(diào)控是國家調(diào)節(jié)的主要方式。宏觀調(diào)控中的國際合作，主要采取以下兩種方式：①簽訂一些宏觀調(diào)控及與宏觀調(diào)控有關(guān)的協(xié)議，并共同遵守。②兩個或兩個以上的國家或地區(qū)共同建立具有宏觀調(diào)控功能的國際組織，或者加入其他已經(jīng)創(chuàng)設的具有宏觀調(diào)控功能的國際組織，由該組織采取調(diào)控措施。“國際組織實施的宏觀調(diào)控行為，例如世界貿(mào)易組織(WTO)、國際貨幣基金組織(IMF)和世界銀行(WB)等針對國際貿(mào)易、國際金融、國際投資等領(lǐng)域的宏觀調(diào)控行為?！盵18]

三、結(jié)語

科技發(fā)展既提升了政府的宏觀調(diào)控能力，也為政府宏觀調(diào)控提出了新的問題，帶來了新的挑戰(zhàn)。由于時間序列和公共產(chǎn)權(quán)的原因，科技發(fā)展帶給政府宏觀調(diào)控能力的提升總是趕不上其帶給社會經(jīng)濟的新變化。這使得政府宏觀調(diào)控充滿了風險。為此：

(1)宏觀調(diào)控應當更加謹慎，在“有限政府、有限調(diào)控”的理念下，規(guī)范政府的宏觀調(diào)控權(quán)，實行調(diào)控機構(gòu)的相對分權(quán)、保持各調(diào)控機構(gòu)行權(quán)的相對獨立，并在此基礎(chǔ)上尋求宏觀調(diào)控的配合協(xié)調(diào)；允許地方政府與中央政府依法博弈等，是降低宏觀調(diào)控風險的重要措施。

(2)優(yōu)秀的宏觀調(diào)控隊伍、先進的裝備和技術(shù)，是宏觀調(diào)控的人才和物資技術(shù)條件的保障。

(3)回應型的宏觀調(diào)控、尋求宏觀調(diào)控的國際合作，是改善宏觀調(diào)控的重要策略。

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Effect and response of technological development on macro-control: also on trust protection in macro-control

WANG Xinhong
(School of Law, Fujian Normal University, Fuzhou 350117, China)

Technological development has brought opportunities and challenges to macro-control. But because of the influence of time series and public property, challenge is greater than the opportunity, and macro-control itself is full of risks. Some measures can help reduce the risks of macro-control. First, we should set up a concept of limited government and effective control. Second, every subject of macro-control should maintain appropriate sense of humility about their abilities and exercise the power of macro-control discreetly. What is more, we should affirm and support the gaming behaviors of local governments on macro-control, within the limits of law, with central government. So, macro-control should advance with the times when the technological development has led our society to the age of Big Data and Globalization. And the institutions shouldering the responsibilities of macro-control should focus on the development of science and technology, make use of the latest achievement consciously, maximize their levels and abilities of macro-control, form a responsive macro-control mechanism, and seek international cooperation. All of these are basic strategies to improve macro-control.

technological development; macro-control; limited control; trust protection

D912.29

A

1672-3104(2015)04?0083?08

[編輯: 蘇慧]

2014?11?17；

2015?05?16

教育部人文社科一般項目“宏觀調(diào)控中的信賴保護研究”(12YJA820077)

王新紅(1967?)，男，湖南邵陽人，博士，福建師范大學法學院教授，主要研究方向：經(jīng)濟法