公益訴訟原告主體范圍之?dāng)U張

唐玉富

(浙江工商大學(xué) 法學(xué)院,杭州 310018)

摘要：公益訴訟法律化后的宏大法律圖景未能在行動(dòng)中的實(shí)踐成為可視的制度實(shí)在,公益訴訟法律條款基本處于休眠狀態(tài)。主要原因在于立法者推崇實(shí)用主義和漸進(jìn)式功利主義的改革路線和利益導(dǎo)向機(jī)制,嚴(yán)格限定公益訴訟的主體范圍,將大量主體阻隔于法院大門之外,割裂協(xié)調(diào)有序的公益訴權(quán)主體鏈條,致使公益訴訟無(wú)法實(shí)效發(fā)揮制度機(jī)能。公益訴訟的制度化或者再制度化可將權(quán)利生成和整體正義作為指引公益訴訟精細(xì)化發(fā)展和長(zhǎng)遠(yuǎn)性發(fā)展的基本功能導(dǎo)向,適當(dāng)開(kāi)放公益訴訟通道,建構(gòu)行政機(jī)關(guān)、檢察院、社會(huì)組織和公民個(gè)人的多元互補(bǔ)的原告主體體系,并在現(xiàn)有法律框架內(nèi)務(wù)實(shí)而理性地探求主體擴(kuò)張的合理路徑。

關(guān)鍵詞:公益訴訟;公共利益;權(quán)利生成;整體正義;原告

收稿日期：2015-01-04

基金項(xiàng)目：浙江省法學(xué)會(huì)2014年重點(diǎn)課題“公益訴訟原告主體范圍擴(kuò)張研究——基于浙江法院受理公益訴訟案件情況的分析”(2014NA10);浙江工商大學(xué)2014年校級(jí)重點(diǎn)課題“公益訴訟原告主體范圍之?dāng)U張”(x14—25)

作者簡(jiǎn)介：唐玉富,男,浙江工商大學(xué)法學(xué)院講師,法學(xué)博士,主要從事民事訴訟法、證據(jù)法和ADR研究。

中圖分類號(hào)：DF72文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

Expansion of Plaintiff of the Public Interest Litigation

TANG Yu-fu

(LawSchool,ZhejiangGongshangUniversity,Hangzhou310018,China)

Abstract:The grand vision as the outcome of legalization of public interest litigation is not becoming a visible reality in the judicial practice, and the provisions of public interest litigation are basically dormant. The main reason is that legislators who adopted reform path and interest-oriented mechanism of pragmatism and progressive utilitarianism, and strictly restricted the subjects of public interest litigation. As a result, many subjects were excluded from the public interest litigation, the coordinated right chain of action in public interest litigation was split and public interest litigation couldn’t perform multiple functions. In the institutionalization or re- institutionalization of public interest litigation, we should treat right generation and overall justice as the basic function-oriented guidelines for the elaborate and long-term development, appropriately open the channels to public interest litigation, construct multiple and complementary plaintiffs system of the executive, prosecutors, social organizations and individual citizens, and seek a reasonable and pragmatic paths of subject expansion within the existing legal framework.

Key words: public interest litigation; public interest; right generation; social justice; plaintiff

一、沉寂的公益訴訟與斷裂的公益訴權(quán)主體

受損權(quán)益的司法保障程度是衡量現(xiàn)代國(guó)家司法文明和法治進(jìn)程的重要標(biāo)尺。伴隨著人類歷史文明的車輪駛?cè)氍F(xiàn)代工業(yè)化大生產(chǎn)階段,法律所規(guī)制和調(diào)整的對(duì)象已不再局限于以權(quán)利義務(wù)相對(duì)性為基準(zhǔn)的一對(duì)一的可視性個(gè)人利益,不斷涌現(xiàn)的新型民事經(jīng)濟(jì)權(quán)利和社會(huì)權(quán)利逐漸突破個(gè)人利益的傳統(tǒng)格局,凝集而成指向不特定歸屬主體的公共利益,亟需法律的制度化保障。然而,指涉利益的多元共享性和歸屬主體的不特定性致使充斥著滯后因素的現(xiàn)行法律和司法制度往往無(wú)法予以適時(shí)的制度反饋,實(shí)現(xiàn)公共利益的訴訟化也必然帶來(lái)救濟(jì)方式和司法格局的深刻變革,這更加促使制度設(shè)計(jì)者和制度運(yùn)營(yíng)者采取慎而又慎的態(tài)度。為打破公益訴訟長(zhǎng)期游離于司法制度之外的現(xiàn)實(shí)窘境,利益主體只能擴(kuò)張解釋或者合目的解釋現(xiàn)有法律規(guī)范運(yùn)用擦邊球的方式將公益訴求裹挾進(jìn)來(lái),進(jìn)而期待法官在具體實(shí)踐中的大膽創(chuàng)新和“能動(dòng)司法”等個(gè)案博弈實(shí)現(xiàn)公益訴訟的突破。游走于制度夾縫之中的“非制度化生存”方式未能遮蓋公益訴訟的擴(kuò)散性利益保障、權(quán)利生成和政策形成等功能,反而給予其釋放制度功能、張揚(yáng)制度優(yōu)勢(shì)的絕佳機(jī)會(huì),公益訴訟為越來(lái)越多的人所接受,并逐漸贏得了司法者和立法者的制度共鳴。

實(shí)現(xiàn)公益訴訟的法律化是2012年民事訴訟法修改的基本共識(shí)。新《民事訴訟法》第55條“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為,法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！闭皆诜缮洗_立了公益訴訟,從而叩響公益案件進(jìn)入司法制度的法律之門。運(yùn)用正當(dāng)武器維護(hù)既已遭受侵害或有遭受侵害之虞的公共利益終于有了現(xiàn)實(shí)法律依托。就此意義而言,公益訴訟的法律化推動(dòng)了公益訴訟從無(wú)到有的飛躍性發(fā)展,是我國(guó)民事訴訟制度發(fā)展史的重大里程碑事件。擁護(hù)者抱持樂(lè)觀的態(tài)度期待民事訴訟法描繪的公益訴訟美好圖景轉(zhuǎn)化為行動(dòng)中的實(shí)踐,遺憾的是,公益訴訟案件并未如預(yù)想的那樣呈現(xiàn)井噴式的增長(zhǎng)。在付諸于實(shí)踐的一年半時(shí)間中,公益訴訟仍如入法前一樣普遍遭遇立案難的現(xiàn)實(shí)困境而大多被阻隔于法院門外。全國(guó)各級(jí)法院在2013年的前十一個(gè)月受理的環(huán)境公益訴訟僅有53件,*參見(jiàn)郄建榮:《各級(jí)法院受理環(huán)境公益訴訟案件53件》,http://www.legaldaily.com.cn/index/content/2013-12/03/content_5082686.htm?node=20908,最后訪問(wèn)日期:2014年7月18日。有的法院更是遭受零受案的尷尬。由此可見(jiàn),公益訴訟面臨的制度障礙和司法環(huán)境并未有太大好轉(zhuǎn),甚至比入法前更為嚴(yán)峻。與巨大的期待形成鮮明落差的是公益訴訟沉寂而落寞的身影,民事訴訟法所確立的公益訴訟條款基本上處于休眠狀態(tài),尚待具體制度的激活。

制度設(shè)計(jì)者的漸進(jìn)式功利主義改革路線以及制度利用者的“理性冷漠”現(xiàn)象和“搭便車”行為[1]等均是引發(fā)公益訴訟沉寂或低潮的重要因素,毋庸置疑,公益訴權(quán)主體缺位或者斷裂亦是非常關(guān)鍵的因素。新民事訴訟法采用概括性的立法技術(shù)在整體上宣示了公益訴訟原則,[2]充溢著開(kāi)放性和限制性的看似矛盾性的規(guī)定:就前者而言,現(xiàn)有的公益訴訟只包括環(huán)境公益訴訟和消費(fèi)者公益訴訟兩種類型,“等”字表明,隨著司法實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)積累,其他損害社會(huì)公共利益的行為亦可被吸納于此條款之下;就后者而言,第55條將公益訴權(quán)的主體嚴(yán)格限定于“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”。這種指示性規(guī)定,意味著必須從單行法中找尋公益訴訟的授權(quán)規(guī)范。彼時(shí),僅有《海洋環(huán)境保護(hù)法》第90條授權(quán)國(guó)家海洋監(jiān)督管理部門(主要是國(guó)家海洋局)就海洋污染事件、《工會(huì)法》第20條和《勞動(dòng)合同法》第56條授權(quán)工會(huì)就用人單位違反集體合同行為提起公益訴訟,享有公益訴權(quán)的法律主體非常有限。為呼應(yīng)民事訴訟法的公益訴訟條款,2013年10月25日修改通過(guò)的《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第47條授權(quán)省級(jí)以上的消費(fèi)者協(xié)會(huì)提起消費(fèi)者公益訴訟,2014年4月24日修改通過(guò)的《環(huán)境保護(hù)法》第58條授權(quán)符合特定條件的社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟。除此以外的行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體均被阻擋于公益訴訟的大門之外,公民個(gè)人的公益訴權(quán)更是從未現(xiàn)實(shí)地映入立法者的眼簾。即使是法律授權(quán)的主體,也很少具體實(shí)踐可能遭受制度內(nèi)和制度外多重障礙的公益訴訟。多種因素的綜合作用,使得公益訴訟的原告主體被壓縮至極為有限的程度。開(kāi)放性規(guī)范與限制性規(guī)范在公益訴訟條款得到了完美的融合,彰顯出立法者回應(yīng)現(xiàn)實(shí)需求建構(gòu)公益訴訟又加以一定限制的審慎立法思路。公益訴訟的立法技術(shù)充滿著工具理性和實(shí)用主義,在當(dāng)下的法治語(yǔ)境下的確是非常高明的。然而,過(guò)度限制公益訴訟的原告范圍勢(shì)必切斷功能協(xié)調(diào)有序的公益訴權(quán)主體體系,斷裂的邏輯下形成的公益訴訟被壓縮到極小的范圍而歸于沉寂。

二、公益訴權(quán)主體擴(kuò)張與現(xiàn)代權(quán)利重塑、整體正義實(shí)現(xiàn)

作為現(xiàn)代國(guó)家的法律治理手段和社會(huì)變革工具,公益訴訟應(yīng)該擔(dān)負(fù)起供給有效的司法公共產(chǎn)品、引領(lǐng)現(xiàn)代權(quán)利理念更新并且倡導(dǎo)全新訴訟理念的時(shí)代重責(zé)。然而,公益訴訟的制度功能并未以正當(dāng)?shù)姆绞降靡詫?shí)現(xiàn),反而在相當(dāng)程度上被消解,甚至有功能導(dǎo)向錯(cuò)誤之嫌。于此,必須以開(kāi)放的姿態(tài)實(shí)現(xiàn)公益訴訟原告主體資格的適當(dāng)擴(kuò)張,從根本上彌合實(shí)在法所造成的裂痕,并在此過(guò)程中,深刻地改變現(xiàn)代權(quán)利的生成過(guò)程,推進(jìn)整體正義的實(shí)現(xiàn)步伐。

(一)擴(kuò)展私法權(quán)利的生成渠道

私法權(quán)利是民事實(shí)體法的基礎(chǔ),亦是維系民事實(shí)體法存續(xù)的主要脈絡(luò)。它的生成邏輯表現(xiàn)為:某種特定的私法利益因其獨(dú)有的價(jià)值吸引社會(huì)成員的注意,引發(fā)社會(huì)成員不同的利益追求(稀缺特性決定其不能為所有社會(huì)成員共同享有),激烈的爭(zhēng)奪使其處于不確定的狀態(tài)。為明確利益的真正所屬,社會(huì)成員之間進(jìn)行了多次博弈和妥協(xié)后達(dá)成共識(shí),進(jìn)而獲得相關(guān)利益主體的肯定性評(píng)價(jià),劃定自我和他者的界限,由此形成的關(guān)系性存在被稱為權(quán)利。當(dāng)這種觀念性權(quán)利被立法者運(yùn)用國(guó)家機(jī)器吸納到正式法律之中,就生成為正當(dāng)?shù)姆蓹?quán)利。民事實(shí)體法是正當(dāng)?shù)乃椒?quán)利的抽象性集合?！皺?quán)利的生成意味著社會(huì)規(guī)范對(duì)稀缺性利益或資源的制度性界定”,[3]民事實(shí)體法直接指稱和保護(hù)的是正當(dāng)?shù)乃椒?quán)利,稀缺利益或新型利益未能通過(guò)利益到權(quán)利的利益權(quán)利化或觀念性權(quán)利到法定性權(quán)利的權(quán)利法律化的轉(zhuǎn)化過(guò)程的任一階段,都無(wú)法納入到民事實(shí)體法的輻射范圍。兩個(gè)階段如同兩道門檻,規(guī)制民事實(shí)體法的保護(hù)限度。那些純粹的私法利益或者觀念性權(quán)利均不在民事實(shí)體法的保護(hù)范圍之內(nèi)。經(jīng)過(guò)正式法律制度積極肯定的私法利益或私法權(quán)利遭受不當(dāng)侵害而陷入危險(xiǎn)境地之時(shí),司法制度才被現(xiàn)實(shí)地應(yīng)用于法律實(shí)踐之中。

私法權(quán)利是單個(gè)個(gè)體性利益的抽象化集合,這意味著建構(gòu)于個(gè)人權(quán)利基礎(chǔ)之上的民事實(shí)體法并未給超越個(gè)人利益的公共利益提供權(quán)利基礎(chǔ)。[4]公益訴訟是涉及不特定多數(shù)人利益的新型訴訟樣態(tài),不但滿足了公共利益權(quán)利化的現(xiàn)實(shí)需要,而且在實(shí)質(zhì)上更新民事實(shí)體法的權(quán)利內(nèi)容,拓寬民事實(shí)體權(quán)利的生成渠道。公益訴訟重塑現(xiàn)代權(quán)利的生成過(guò)程,主要以三種不同的方式表現(xiàn)出來(lái):

第一,同種類型個(gè)人利益的集聚。同一違法行為侵蝕眾多主體的個(gè)人利益,這種同種類型的個(gè)人利益因其主體的廣泛性和爭(zhēng)點(diǎn)的共通性匯聚到一起,結(jié)晶為集合性公共利益。于此而生的公益訴訟指向的對(duì)象不再僅限于單數(shù)的個(gè)人權(quán)利,而是將復(fù)數(shù)的公共利益吸入其中。此種方式帶來(lái)的是權(quán)利表現(xiàn)方式的改變,而非私法權(quán)利的實(shí)質(zhì)性改變。

第二,既有實(shí)體權(quán)利的范圍拓展。民事訴訟作為民事私法權(quán)利制度保障裝置,所指向的對(duì)象是獨(dú)立可分割的個(gè)人權(quán)利,相應(yīng)的制度安排亦以此為出發(fā)點(diǎn)。在經(jīng)濟(jì)全球化和社會(huì)一體化的大背景下,越來(lái)越多的人被悄無(wú)聲息地被整合到一起,共享普遍認(rèn)同的利益,承受同源發(fā)生的損害,形成傳統(tǒng)訴訟構(gòu)造無(wú)法涵攝進(jìn)去的公共利益。法官若合目的性擴(kuò)張解釋既定的實(shí)體法律制度,將新出現(xiàn)的公共利益納入審判視野,展開(kāi)積極性評(píng)價(jià),公共利益在觀念上會(huì)被填補(bǔ)至原有私法權(quán)利之內(nèi)。當(dāng)新制定或修改的法律對(duì)新型的公共權(quán)利予以正式的肯定,這種公共權(quán)利就完成了權(quán)利法律化的跨越,取得正當(dāng)性的法源,與此同時(shí)也極大拓展私法權(quán)利的適用邊界,典型表征是環(huán)境權(quán)的擴(kuò)張。一般而言,環(huán)境權(quán)指稱有關(guān)環(huán)境的私人人格利益和財(cái)產(chǎn)利益。當(dāng)現(xiàn)代工業(yè)化大生產(chǎn)引發(fā)的環(huán)境公共利益(無(wú)論是經(jīng)濟(jì)性環(huán)境公益還是生態(tài)型環(huán)境公益)[5]愈發(fā)顯得重要時(shí),正式的司法制度有必要給以妥適的制度反饋,環(huán)境公益訴訟適時(shí)登上法律舞臺(tái),成為環(huán)境公共利益權(quán)利化的實(shí)現(xiàn)裝置。這種權(quán)利生成方式改變的是既定私法權(quán)利的實(shí)體內(nèi)容和適用邊界,沒(méi)有重新創(chuàng)設(shè)或者確立新的實(shí)體權(quán)利。

第三,法官司法權(quán)力的實(shí)踐創(chuàng)設(shè)。設(shè)立公益訴訟制度的初衷是為既定實(shí)體法中沒(méi)有規(guī)定的新型社會(huì)權(quán)利提供制度供給和司法保障。沒(méi)有實(shí)體法的權(quán)利基礎(chǔ),又缺乏程序法的制度安排,只能藉助于法官的自由裁量權(quán)依據(jù)在公益訴訟個(gè)案實(shí)踐中創(chuàng)設(shè)法律權(quán)利,這又為立法者提供了很好的制度實(shí)踐和權(quán)利規(guī)范,逐漸為后續(xù)法律所接受和確立。日照權(quán)、嫌煙權(quán)等均是通過(guò)公益訴訟的權(quán)利生成功能得以形成的。

綜上所述,公益訴訟之于現(xiàn)代權(quán)利觀念的重塑具有相當(dāng)關(guān)鍵的作用。無(wú)論是制度設(shè)計(jì)者還是制度運(yùn)營(yíng)者均應(yīng)秉承理性而開(kāi)放的原則,正視公益訴訟重塑實(shí)體權(quán)利格局的現(xiàn)實(shí)功能,賦予公益訴訟適當(dāng)?shù)倪m用空間。我國(guó)公益訴訟法律化過(guò)程表明,立法者和裁判者均未能高度重視公益訴訟的這種制度效能,也缺少對(duì)程序法與實(shí)體法關(guān)系安排的反思性審視,沒(méi)有對(duì)現(xiàn)代民事訴訟的發(fā)展趨勢(shì)予以合理的應(yīng)變。既定的實(shí)體權(quán)利生成過(guò)程仍是立法者長(zhǎng)期固守的思維邏輯,并被當(dāng)作約束和限制公益訴訟現(xiàn)實(shí)運(yùn)用的法律依據(jù),未經(jīng)實(shí)在法明確授權(quán)的檢察院、行政機(jī)關(guān)和個(gè)人等均被阻隔于法院大門之外,即便是實(shí)體法明確授權(quán)的極少數(shù)公益訴權(quán)主體也常被法官以現(xiàn)行法無(wú)具體操作規(guī)則為由加以駁回。實(shí)踐運(yùn)用率極低的現(xiàn)實(shí),使得公益訴訟宛如鏡花水月,無(wú)法正當(dāng)發(fā)揮重塑實(shí)體權(quán)利格局的制度實(shí)效。打破這一僵局的最佳途徑就是擴(kuò)張公益訴訟原告主體范圍,允許更多的訴訟主體行使公益訴權(quán),使一些長(zhǎng)期遭受冷落而徘徊于法院大門之外的公共利益獲得有效的制度保護(hù),豐富和發(fā)展私法權(quán)利體系。

(二)推進(jìn)整體正義的實(shí)現(xiàn)步伐

為解決訴訟兩造間私權(quán)爭(zhēng)議而架構(gòu)起來(lái)的民事訴訟程序?qū)⒃鲞M(jìn)正義作為不懈追求的目標(biāo),民事訴訟私權(quán)保護(hù)的目的指向卻決定了其所達(dá)致的只能個(gè)體正義。一般所言稱的正義均指?jìng)€(gè)體正義,這種正義偏重形式正義,忽視實(shí)質(zhì)正義,是近代自由主義民事訴訟的結(jié)構(gòu)性制度缺陷所在。隨著公共利益權(quán)利化時(shí)代的來(lái)臨,作為制度預(yù)設(shè)前提的個(gè)體正義愈發(fā)無(wú)法成為衡量法官、當(dāng)事人或者其他社會(huì)成員的關(guān)鍵司法指標(biāo)。現(xiàn)代市場(chǎng)主體的規(guī)?；\(yùn)作和格式化處理使得同一違法行為可能侵害到為數(shù)眾多的社會(huì)成員的正當(dāng)利益或有使其陷入危險(xiǎn)之虞,一人利益受害往往意味著不特定多數(shù)人的利益同遭損害,受害者的受損利益呈現(xiàn)出高度的同質(zhì)性和公共性。公益訴訟所要保護(hù)的不僅僅是易于分割的個(gè)人利益,更要“嘗試排除與原告處于同一立場(chǎng)的利益階層的人們的擴(kuò)散的片段性利益的侵害”,[6]保護(hù)不特定多數(shù)人共享的公共利益。這種公共利益,無(wú)論僅指特定的社會(huì)公共利益,還是指涉國(guó)家利益和社會(huì)公共利益,[7]抑或大到容納國(guó)家利益、社會(huì)利益和特殊保護(hù)利益,[8]無(wú)疑都指向與比個(gè)體正義具有更大輻射面的整體正義或社會(huì)正義。概言之,整體正義或社會(huì)正義才是支撐和決定公益訴訟規(guī)范設(shè)計(jì)和制度安排的核心主旨。

“公益訴訟在世界范圍內(nèi)的發(fā)展始終有一個(gè)不變的主線——為弱勢(shì)人而戰(zhàn),即代理無(wú)人代理的和易受傷害的社會(huì)部分,通過(guò)運(yùn)用法律手段,來(lái)謀求解決由于社會(huì)中存在的差別等級(jí)結(jié)構(gòu)和不平的機(jī)會(huì)與授權(quán)分配所產(chǎn)生的社會(huì)問(wèn)題——而這正是社會(huì)正義的主題,并且也是公益訴訟中公共利益的意涵。”[9]公益訴訟面臨著比傳統(tǒng)民事訴訟更加嚴(yán)峻的兩造事實(shí)主張能力和訴訟資料收集能力失衡的現(xiàn)實(shí)難題。公益訴訟的受害者往往是實(shí)力單薄的個(gè)體,被告卻常為資金和技術(shù)實(shí)力超群的大型企業(yè)或壟斷集團(tuán),信息不對(duì)稱和證據(jù)偏在現(xiàn)象成為橫亙?cè)谠婷媲暗闹卮箅y題。公益訴訟制度自從誕生之日起就不斷探索解決這些問(wèn)題的合理路徑和增進(jìn)弱勢(shì)群體利益的程序安排,終極目標(biāo)在于實(shí)現(xiàn)整體正義/社會(huì)正義。為此,法官要采行職權(quán)探知主義,可以采納超越當(dāng)事人主張范圍的要件事實(shí)或重要間接事實(shí),適時(shí)妥當(dāng)行使闡明權(quán),亦要甄別案情合理適用證明責(zé)任倒置、文書提出義務(wù)、證明妨礙、表見(jiàn)證明與間接反證等有助于發(fā)現(xiàn)實(shí)質(zhì)真實(shí)的證據(jù)制度。

公益訴訟作為實(shí)現(xiàn)整體正義/社會(huì)正義的公共話語(yǔ)平臺(tái),有助于反思和質(zhì)疑正在施行之中的法律行為或者公共政策的正當(dāng)性與合理性,為社會(huì)成員提供釋放社會(huì)不滿、消解社會(huì)不公的正當(dāng)渠道,很大程度上矯正了利益分配和資源占有上的失衡格局。公益訴訟將其規(guī)制觸角延伸至法律、政治、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、歷史與社會(huì)等多種敘事情境下,成為推動(dòng)現(xiàn)代社會(huì)整體變革的制度工具?；诖?公益訴訟被稱為解決時(shí)代困境的社會(huì)實(shí)驗(yàn)工程。[10]我國(guó)在移植和建構(gòu)公益訴訟時(shí)未能將整體正義理念融入到制度子系統(tǒng),它只是作為訴訟裝飾而淹沒(méi)于立法者的工具理性之中,未能成為推動(dòng)法治實(shí)質(zhì)變革的有說(shuō)服力的法律話語(yǔ)。否定公民個(gè)人和檢察院的公益訴權(quán),意味著他們無(wú)法參與到社會(huì)共同體追求整體正義的制度試驗(yàn)之中,限制行政機(jī)關(guān)和社會(huì)組織的公益訴訟主體資格,致使公益訴訟很難被付諸于法律實(shí)踐之中,更別提用以改變社會(huì)和法治試驗(yàn)。我們對(duì)此不能無(wú)動(dòng)于衷,應(yīng)當(dāng)改變公益訴訟華而不實(shí)的法律現(xiàn)狀,允許更多的訴訟主體參與到公益訴訟法治實(shí)踐中來(lái),推進(jìn)整體正義的實(shí)現(xiàn)和社會(huì)系統(tǒng)的變革。

三、建構(gòu)多元的公益訴訟原告主體框架

適當(dāng)擴(kuò)張公益訴訟的原告主體范圍是公益訴訟制度發(fā)展的基本趨勢(shì)。倘若漠視這種開(kāi)放性趨勢(shì),拘泥于狹隘的公益訴訟主體規(guī)范,勢(shì)必嚴(yán)重掣肘公益訴訟的廣泛利用和實(shí)效發(fā)揮,進(jìn)而無(wú)法遏制破壞公共生活環(huán)境、侵損不特定消費(fèi)者正當(dāng)權(quán)益等公害案件的持續(xù)發(fā)生,更加無(wú)助于塑造新型社會(huì)權(quán)利、增進(jìn)整體正義。因此,有必要運(yùn)用反思理性精神重新審視公益訴訟主體框架的正當(dāng)性和局限性,探求行政機(jī)關(guān)、檢察院、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人享有公益訴權(quán)的必要性和可能性,建構(gòu)多元化的公益訴權(quán)主體體系,統(tǒng)合多元力量達(dá)致公益訴訟的多重效能。

行政機(jī)關(guān)是否有權(quán)提起公益訴訟是爭(zhēng)議很大的問(wèn)題,贊成者有之,反對(duì)者有之。反對(duì)的主要理由是,行政機(jī)關(guān)承擔(dān)維護(hù)公共利益的法定職責(zé),采用行政處罰和行政強(qiáng)制等手段即可督促違法者糾正違法行為,不必求諸公益訴訟,行政機(jī)關(guān)提起公益訴訟反而會(huì)引發(fā)行政權(quán)與司法權(quán)的功能錯(cuò)位,造成訴訟結(jié)構(gòu)的失衡,異化為遮掩行政失誤的合法手段,滋生權(quán)力尋租和利益勾兌行為。[11]這種觀點(diǎn)有失妥當(dāng),不應(yīng)采納。首先,它混淆了行政權(quán)和司法權(quán)的界限。假如行政機(jī)關(guān)主動(dòng)利用各種行政手段糾正違法者的不當(dāng)行為,妥適維護(hù)受害者正當(dāng)權(quán)益,再賦予其公益訴權(quán)確實(shí)多余。然而,我們看到很多案件中行政權(quán)沒(méi)有起到相應(yīng)的規(guī)制效果,其中既有行政處罰的費(fèi)用支出遠(yuǎn)低于違法收益而致違法者對(duì)行政處罰等行政手段置若罔聞的原因,也有行政機(jī)關(guān)漠視法定職責(zé)行政不作為、致使公共行政執(zhí)法不足、引發(fā)權(quán)力失位和政府失靈的原因。況且,行政權(quán)的公權(quán)本質(zhì)要求行政行為建立在法律的明確授權(quán)基礎(chǔ)上,行政機(jī)關(guān)有時(shí)面臨著無(wú)權(quán)處罰或者制裁的困境,交錯(cuò)盤結(jié)的權(quán)力造成政出多門,單一行政行為有時(shí)無(wú)法從根源上阻遏違法行為,反而導(dǎo)致違法行為持續(xù)發(fā)生,負(fù)外部效應(yīng)的出現(xiàn)也就順理成章。其次,行政機(jī)關(guān)慣于運(yùn)用行政化思維和政策性手段個(gè)案解決大規(guī)模的公害案件,并以制度外方式阻遏公益訴訟的現(xiàn)實(shí)利用。這樣的處理方式無(wú)法對(duì)違法企業(yè)形成真正有效的制度威懾和法律制裁,更無(wú)法產(chǎn)生示范性的法律效果。再次,公益訴訟的被告往往擁有極為雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和廣脈的社會(huì)資源,由行政機(jī)關(guān)提起公益訴訟并不存在訴訟兩造失衡的問(wèn)題(即使被告為勢(shì)力單薄的企業(yè)或者個(gè)人,法律也建立各種實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性武器平等的手段)。最后,擔(dān)憂遮蓋行政失誤就事先截?cái)嘈姓C(jī)關(guān)提起公益訴訟的通道是一種因噎廢食的非理性處理方式。我們應(yīng)該抱持開(kāi)放、樂(lè)觀的態(tài)度,開(kāi)辟行政機(jī)關(guān)行使公益訴權(quán)的正當(dāng)渠道。

《民事訴訟法》第55條對(duì)檢察院的公益訴訟主體資格語(yǔ)焉未詳,各單行法又沒(méi)有明確授權(quán),事實(shí)上的缺位成為制約檢察院行使公益訴權(quán)的重大阻礙。無(wú)論是出于鴕鳥政策的主動(dòng)放棄權(quán)利,還是利益博弈后的選擇性讓步,檢察院都沒(méi)有擔(dān)負(fù)起代表國(guó)家維護(hù)公共利益和保衛(wèi)社會(huì)的責(zé)任。我們共同生活于行政權(quán)力極度泛化而公共性制度供給又相對(duì)貧乏的時(shí)代,行政機(jī)關(guān)時(shí)常伴有消極不作為和選擇性執(zhí)法,社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中又出現(xiàn)大量的市場(chǎng)失靈和政府失靈情況。特殊的法律現(xiàn)實(shí)呼喚掌握更多權(quán)力資源并能將其轉(zhuǎn)為實(shí)效的強(qiáng)勢(shì)公共利益捍衛(wèi)者。在我國(guó)獨(dú)特的權(quán)力構(gòu)造中,惟有檢察院可對(duì)行政權(quán)形成有效的權(quán)力干預(yù),給以違法者嚴(yán)厲的法律震懾。賦予檢察院公益訴權(quán)契合保障國(guó)民公共福祉的功能定位,亦能滿足飽受法律父愛(ài)主義精神熏陶的國(guó)民和社會(huì)的殷切期待。誠(chéng)如科恩所言,“那些成長(zhǎng)于國(guó)家總是積極、主動(dòng)干預(yù)社會(huì)生活這樣的環(huán)境中的個(gè)體民眾,曾寄希望這個(gè)國(guó)家會(huì)很仁慈,能夠如父母那樣擁抱、呵護(hù)他們?！盵12]在我國(guó)的法治語(yǔ)境下,既要限制檢察權(quán)的不當(dāng)運(yùn)用,更為重要的是強(qiáng)化檢察院的公權(quán)運(yùn)作。訴訟信托、訴的利益等理論為檢察院提起公益訴訟提供了正當(dāng)?shù)姆ɡ砘A(chǔ)。檢察院提起公益訴訟具有充足而正當(dāng)?shù)睦碛?應(yīng)當(dāng)成為一種制度實(shí)在。

社會(huì)組織公益訴權(quán)法律化是公益訴訟制度發(fā)展史上的重大突破,理所當(dāng)然,作為組成部分的社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位和基金會(huì)在應(yīng)然法律層面上似乎都獲得了公益訴權(quán)資格。然而,各單行法的制度化或再制度化才是決定社會(huì)組織享有公益訴權(quán)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。新修改的《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》和《環(huán)境保護(hù)法》均采取嚴(yán)格限制的審慎態(tài)度。只有省級(jí)以上的消費(fèi)者協(xié)會(huì)/消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)委員會(huì)才有資格提起消費(fèi)者公益訴訟,其他主體均被排除在外,環(huán)境公益訴訟的原告也被限定于在設(shè)區(qū)的地市級(jí)以上民政部門依法登記且專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)滿五年無(wú)違法記錄的社會(huì)組織。筆者不反對(duì)為社會(huì)組織提起公益訴訟設(shè)定一定的條件,像這樣加諸多重要件層層壓縮享有公益訴權(quán)的社會(huì)組織范圍卻是不贊成的。準(zhǔn)許社會(huì)組織提起公益訴訟的主要目的就在于打破行政權(quán)條塊分割式的壟斷性,[13]彌補(bǔ)行政監(jiān)管中的政府失靈,回應(yīng)大規(guī)模現(xiàn)代型糾紛解決的需要,維護(hù)不特定主體的公共利益。省級(jí)以上的消費(fèi)者協(xié)會(huì)/消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)委員會(huì)排他性獨(dú)占消費(fèi)者公益訴權(quán),因其特定的半官方屬性勢(shì)必形成新的壟斷,即便將其主體資格放寬到地市一級(jí)消費(fèi)者協(xié)會(huì)/消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)委員會(huì),[14]也仍然無(wú)法實(shí)質(zhì)性改變這種現(xiàn)狀。沖破團(tuán)體壟斷的最佳方式是引入民間消費(fèi)者保護(hù)團(tuán)體,*客觀地說(shuō),我國(guó)民間消費(fèi)者保護(hù)團(tuán)體極少,但正在不斷發(fā)展之中。2014年7月21日,全國(guó)首家民間消費(fèi)者維權(quán)組織——西安市消費(fèi)維權(quán)聯(lián)合會(huì)正式成立。參見(jiàn)鄧月娟:《西安市消費(fèi)維權(quán)聯(lián)合會(huì)成立》,載《陜西日?qǐng)?bào)》2014年7月23日第4版。建立多元社會(huì)組織的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制?！董h(huán)境保護(hù)法》要求環(huán)境公益訴訟主體須經(jīng)地市一級(jí)以上民政部門登記,實(shí)質(zhì)上將很多的民間環(huán)保組織、環(huán)保基金會(huì)等排除在外,還可能將自然之友這樣登記在區(qū)級(jí)民政部門的環(huán)保組織予以排除,實(shí)是有些嚴(yán)厲,無(wú)益于環(huán)境公益訴訟的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。因此,應(yīng)當(dāng)放寬社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟的準(zhǔn)入門檻,允許某些民間環(huán)保組織和環(huán)?；饡?huì)參與到環(huán)境公益訴訟的合作治理中來(lái)。

關(guān)閉公民個(gè)人通向公益訴訟的通道是立法者在制定公益訴訟過(guò)程中秉持的原則,立法者擔(dān)憂,一旦公益訴訟向公民個(gè)人敞開(kāi)懷抱,會(huì)導(dǎo)致很多與案件無(wú)實(shí)質(zhì)利害關(guān)系的人濫用公益訴權(quán),堵塞公益訴訟通道,形成公益訴訟的無(wú)序化。[2]國(guó)家對(duì)公民個(gè)人深深的不信任而延展開(kāi)來(lái)的結(jié)果主義價(jià)值取向以及僅將公民個(gè)人視為受治者而非共治者的法律態(tài)度表露無(wú)遺。其實(shí)是一種揚(yáng)湯止沸的錯(cuò)誤做法,建立一種新制度就希望它能被廣泛運(yùn)用,達(dá)到最大化的效能,不能創(chuàng)立一種制度又擔(dān)憂其副作用,將其作為美麗的擺設(shè)。更何況,立法者擔(dān)心的濫用公益訴訟從未成為現(xiàn)實(shí),始終只是臆測(cè)而已。有學(xué)者統(tǒng)計(jì)了30起公益訴訟案件,僅有1件為公民個(gè)人所提起,比率低至3.3%。[15]我國(guó)長(zhǎng)期缺乏基于私人主導(dǎo)權(quán)的法律實(shí)現(xiàn)手段,[16]將法律實(shí)施的主導(dǎo)權(quán)高度集聚于公權(quán)主體。成熟的法治社會(huì)有義務(wù)為公民提供系統(tǒng)化的司法保障,鼓勵(lì)權(quán)利斗士通過(guò)公益訴訟捍衛(wèi)公共利益。落實(shí)到制度實(shí)踐中,原子化的受害者進(jìn)行公益維權(quán),成本相當(dāng)之高,在成本與利益的分析后極可能放棄公益訴訟,真正付諸于公益實(shí)踐的公民個(gè)人微乎其微。正是這些敢于挑戰(zhàn)公共政策正當(dāng)性或者違法行為合理性的公民個(gè)人,為行政機(jī)關(guān)、違法企業(yè)甚至立法機(jī)關(guān)反思其行為或政策的正當(dāng)性提供了適當(dāng)機(jī)會(huì)。公益訴訟法律規(guī)范還存在著無(wú)法自圓其說(shuō)的邏輯悖論:與案件無(wú)實(shí)質(zhì)利害關(guān)系的社會(huì)組織有權(quán)維護(hù)包含個(gè)人利益在內(nèi)的公共利益,而真正利益受害者卻無(wú)權(quán)維護(hù)自己的正當(dāng)利益。因此,允許公民個(gè)人提起公益訴訟是回應(yīng)公益訴訟制度發(fā)展和現(xiàn)實(shí)需求的重要步驟。

四、擴(kuò)張公益訴訟原告主體范圍的合理路徑

建構(gòu)行政機(jī)關(guān)、檢察院、社會(huì)組織和個(gè)人的多元公益訴訟原告主體資格,推進(jìn)多元互補(bǔ)主體之間的協(xié)力合作是深化公益訴訟權(quán)利生成和整體正義制度效能的重要保障。描繪未來(lái)的制度藍(lán)圖只是做好了原告主體擴(kuò)張的前期準(zhǔn)備,駐足美好的制度構(gòu)想不去勾畫合適的實(shí)現(xiàn)路徑,所做的一切探討、一切準(zhǔn)備都是徒勞無(wú)用的。只有將多元主體的公益訴權(quán)從觀念性權(quán)利上升為法定性權(quán)利,成為刻印于法典之中的制度實(shí)在,才真正打穿他們走向公益訴訟的現(xiàn)實(shí)通道。于此,在現(xiàn)有法律制度框架內(nèi)尋找合理的突破點(diǎn),探求公益訴訟原告主體范圍擴(kuò)張的現(xiàn)實(shí)路徑成為當(dāng)下亟需展開(kāi)的重要課題。立法者所采取的依賴于單行法明確授權(quán)的公益訴訟立法范式?jīng)Q定了無(wú)法尋找到一勞永逸的擴(kuò)張方式,應(yīng)當(dāng)依據(jù)訴訟主體的不同程序運(yùn)作機(jī)理和法律適用規(guī)范,斟酌確定不同的實(shí)現(xiàn)路徑。

實(shí)在法授權(quán)是行政機(jī)關(guān)取得公益訴權(quán)的必經(jīng)途徑。此處所言之“法律”乃由全國(guó)人大或者全國(guó)人大常委會(huì)正式通過(guò)的狹義法律。依此,行政機(jī)關(guān)取得公益訴權(quán)主要有兩種方案:一為修改《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》和《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)行政機(jī)關(guān)加以賦權(quán),該方案一步到位,只是兩部法律新近修改,短期內(nèi)可能不會(huì)再次修改,無(wú)法達(dá)到立竿見(jiàn)影的效果;二為修改特別法或者關(guān)聯(lián)法?？梢钥紤]通過(guò)正在修改之中的《水污染防治法》《大氣污染防治法》《放射性污染防治法》《環(huán)境噪聲污染防治法》《固體廢物環(huán)境污染防治法》《防沙治沙法》《森林法》《草原法》《礦產(chǎn)資源法》《土地管理法》等特別法以及正在醞釀制定的《土壤污染防治法》等新法明確相關(guān)行政機(jī)關(guān)的公益訴訟主體資格。為矯正《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》中行政機(jī)關(guān)的公益訴權(quán)缺位之弊端,建議修改《食品安全法》等法律時(shí)明確食品藥品監(jiān)督管理部門和工商行政管理部門等的公益訴訟主體資格。至于大規(guī)模的環(huán)境污染和消費(fèi)侵權(quán)之外的現(xiàn)代型糾紛,亦可在《文物保護(hù)法》和《著作權(quán)法》等法律中確定相關(guān)行政機(jī)關(guān)的主體資格。此種方案具有實(shí)施可能性,因?yàn)椤睹袷略V訟法》第55條對(duì)擴(kuò)大公益訴訟的客觀范圍持開(kāi)放態(tài)度,在《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》和《環(huán)境保護(hù)法》未予明確規(guī)定之時(shí),依據(jù)特別法優(yōu)于一般法的規(guī)范適用邏輯,行政機(jī)關(guān)提起公益訴訟具有正當(dāng)?shù)姆梢罁?jù)。

確立檢察院的公益訴權(quán)主要有三種方案可供選擇:一為修改《民事訴訟法》第55條直接授權(quán)。這種方案直截了當(dāng),因民事訴訟法新近有過(guò)較大修改,在一段時(shí)間內(nèi)不會(huì)出現(xiàn)大改動(dòng),短期內(nèi)不能寄希望于此種方案。二為修改《人民檢察院組織法》賦予檢察院公益訴權(quán)?！睹袷略V訟法》第55條對(duì)檢察院公益訴訟主體資格的模糊態(tài)度反倒為單行法明確授權(quán)提供了法律空間和制度可能?！度嗣駲z察院組織法》作為規(guī)范檢察院法律權(quán)能和運(yùn)行程序的專門法律,完全可以承載起規(guī)范檢察院提起公益訴訟的任務(wù)。建議在該法第5條檢察院法定職權(quán)中增加一項(xiàng)“對(duì)于侵害不特定多數(shù)人公共利益的案件,進(jìn)行訴訟”。此種方案最為務(wù)實(shí),值得充分考慮。三為依托支持起訴制度維護(hù)公共利益?！睹袷略V訟法》第15條允許檢察院對(duì)損害國(guó)家利益或集體利益的行為支持受害者向法院起訴,阻遏不斷發(fā)生的公害案件,救濟(jì)頻遭侵蝕的公共利益。此種方案極為巧妙地利用現(xiàn)有制度,可以達(dá)致相同的法律效果,不過(guò),檢察院在支持起訴過(guò)程中僅是特定主體的輔助者,無(wú)法代替案件當(dāng)事人,亦即檢察院支持起訴不是檢察院提起公益訴訟的變相形式,[17]該方案對(duì)檢察院公益訴訟的開(kāi)展無(wú)實(shí)質(zhì)的推進(jìn),只能是退而求其次的選擇。

現(xiàn)行法已在一定程度上肯認(rèn)了社會(huì)組織的公益訴訟主體地位。欲將更多社會(huì)組織拉入公益訴訟之中,只能在現(xiàn)行法制度縫隙之中尋找適當(dāng)?shù)目臻g。社會(huì)組織的公益訴權(quán)主要有三種方案:第一,以司法解釋方式賦予更多社會(huì)組織公益訴權(quán)。一方面,落實(shí)既有司法解釋中社會(huì)組織提起公益訴訟之規(guī)定?！蹲罡呷嗣穹ㄔ好袷聦徟型リP(guān)于中國(guó)音樂(lè)著作權(quán)協(xié)會(huì)與音樂(lè)著作權(quán)人之間幾個(gè)法律問(wèn)題的復(fù)函》很早就以司法解釋形式認(rèn)可了中國(guó)音樂(lè)著作權(quán)協(xié)會(huì)的公益訴訟主體資格。另一方面,制定新的司法解釋擴(kuò)大提起公益訴訟的社會(huì)組織范圍?！董h(huán)境保護(hù)法》第58條要求提起環(huán)境公益訴訟的社會(huì)組織須在設(shè)區(qū)的市級(jí)民政部門依法登記,沒(méi)有顧及直轄市下設(shè)的區(qū)級(jí)建制與設(shè)區(qū)的地市建制同級(jí),使得在直轄市的區(qū)級(jí)民政部門依法登記的環(huán)保組織可能喪失公益訴權(quán)。建議制定環(huán)境保護(hù)法實(shí)施細(xì)則時(shí)明確,在直轄市的區(qū)級(jí)民政部門依法登記的環(huán)保組織合法享有公益訴權(quán)。第二,修改《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》和《環(huán)境保護(hù)法》擴(kuò)大提起公益訴訟的社會(huì)組織范圍。修改《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》,允許地市一級(jí)消費(fèi)者協(xié)會(huì)提起消費(fèi)者公益訴訟,肯定民間消費(fèi)者維權(quán)組織的訴訟主體資格;修改《環(huán)境保護(hù)法》,放松依法登記要件,變?yōu)橐婪ㄔO(shè)立或者依法登記,輔以其他限制性條件,允許民間環(huán)保組織和環(huán)?；饡?huì)提起環(huán)境公益訴訟。此種方案適宜作為長(zhǎng)期選項(xiàng)。第三,修改特別法或者關(guān)聯(lián)法。建議修改《水污染防治法》《大氣污染防治法》和《礦產(chǎn)資源法》等特別法以及醞釀制定《土壤污染防治法》等新法時(shí)授權(quán)特定社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟。也可于修法或者創(chuàng)設(shè)新法時(shí)創(chuàng)設(shè)新型的公益訴訟形態(tài),例如通過(guò)修改《文物保護(hù)法》賦予符合特定條件的文物保護(hù)組織提起文物保護(hù)公益訴訟,修改《著作權(quán)法》授權(quán)符合特定條件的著作權(quán)組織(如中國(guó)音樂(lè)著作權(quán)協(xié)會(huì)、中國(guó)文字著作權(quán)協(xié)會(huì)、中國(guó)電影著作權(quán)協(xié)會(huì)等)提起知識(shí)產(chǎn)權(quán)公益訴訟。

公益訴訟應(yīng)當(dāng)擁抱公民個(gè)人,法律應(yīng)當(dāng)敞開(kāi)大門迎接公民個(gè)人。那么,應(yīng)以何種方式實(shí)現(xiàn)公民個(gè)人的公益訴權(quán)呢？筆者歸納總結(jié)了五種主要方案:方案一是修改《民事訴訟法》確立公民個(gè)人的公益訴權(quán)。公益訴訟制度本乃一種深刻改造社會(huì)的大規(guī)模實(shí)驗(yàn)工程,在持續(xù)不斷地摸索和發(fā)展之中。現(xiàn)行公益訴訟立法只是公益訴訟制度變革的第一步,一段時(shí)間的摸索運(yùn)行與制度反思后可能將公民個(gè)人吸收進(jìn)去。這種方案為最佳選擇,即使各單行法未確立公民個(gè)人的公益訴權(quán),按照上位法優(yōu)于下位法的法律邏輯,亦可達(dá)至目的,卻只能期待下次修法時(shí)才能真正實(shí)現(xiàn)。方案二是修改各單行法承認(rèn)公民個(gè)人的公益訴權(quán)。與前一方案一樣,這兩部法律短期內(nèi)不會(huì)再次修改,公民個(gè)人也難以憑借這種途徑短期內(nèi)取得公益訴訟主體資格。與此不同,修改《大氣污染防治法》和《文物保護(hù)法》等法律法律化公民個(gè)人的公益訴權(quán)倒是具有現(xiàn)實(shí)可能性,值得一試。方案三是合目的性擴(kuò)張解釋《民事訴訟法》第119條,通過(guò)私人訴訟實(shí)現(xiàn)公共利益,這是當(dāng)前最為務(wù)實(shí)的實(shí)現(xiàn)方案。很多法治發(fā)達(dá)國(guó)家均將公民私人訴訟作為維護(hù)公共利益的法律手段?！霸诿绹?guó)的制度中,即使是在民事訴訟的‘公共’領(lǐng)域,它仍然是私人性的,個(gè)人當(dāng)事人塑造并控制著公共訴訟?！盵18]在我國(guó),這種方式為法律所禁止,在司法實(shí)踐中也不受鼓勵(lì)和支持。要知道,個(gè)人利益常常裹挾于公共利益之中,個(gè)人利益訴求的實(shí)現(xiàn)可能伴隨著公共政策或者行為策略的改變。公民個(gè)人只要在訴訟請(qǐng)求中增加停止侵害、排除妨礙或者改變既定政策等請(qǐng)求即可有效鏈接起公共利益。方案四是以司法解釋形式實(shí)現(xiàn)公民個(gè)人的公益訴權(quán),最高人民法院2012年出臺(tái)的《關(guān)于審理因壟斷行為引發(fā)的民事糾紛案件應(yīng)用法律若干問(wèn)題的規(guī)定》就允許公民個(gè)人提起反壟斷公益訴訟。司法解釋的規(guī)定與民事訴訟法有所出入,法律位階亦低,在法理上本不應(yīng)適用,但是這些造法性司法解釋在司法實(shí)踐中卻具別有洞天的發(fā)揮空間。方案五是法官個(gè)案賦權(quán)。法官在具體個(gè)案中掙脫實(shí)在法的羈絆,依靠自由裁量權(quán)創(chuàng)造性地確認(rèn)公民個(gè)人享有公益訴權(quán)。此種方案僅具有個(gè)案意義,因不具廣射效力而無(wú)法推廣適用。

五、結(jié)語(yǔ)

擴(kuò)張公益訴訟的原告主體范圍是不可阻擋的公益訴訟制度發(fā)展趨勢(shì)?，F(xiàn)代權(quán)利生成和整體正義實(shí)現(xiàn)奠定了主體擴(kuò)張的基本功能導(dǎo)向,公益訴訟的制度化或再制度化應(yīng)以實(shí)現(xiàn)這兩項(xiàng)制度機(jī)能為核心脈絡(luò),促使公益訴訟真正駛?cè)刖?xì)化和長(zhǎng)遠(yuǎn)化發(fā)展的軌道。下一步的重要課題是賦予行政機(jī)關(guān)、檢察院、社會(huì)組織和公民個(gè)人以公益訴權(quán),使其能以適格主體參與到公益訴訟改造社會(huì)的系統(tǒng)工程中,藉助多元力量形成的共治合力推進(jìn)公益訴訟的多重效能。必須承認(rèn),公益訴訟原告主體擴(kuò)張將是漸進(jìn)式的長(zhǎng)期發(fā)展過(guò)程,要有精細(xì)化和長(zhǎng)遠(yuǎn)性的發(fā)展眼光,力求在現(xiàn)有法律框架內(nèi)探求合理的實(shí)現(xiàn)路徑。無(wú)論是基本法和一般法的根本修改,還是特別法或者關(guān)聯(lián)法的主體引入,抑或法官個(gè)案實(shí)踐中的合目的性擴(kuò)張解釋或者適當(dāng)?shù)囊?guī)則突破,均需務(wù)實(shí)和理性的細(xì)致分析。所提供的選擇方案或可短期實(shí)現(xiàn),或可長(zhǎng)期實(shí)現(xiàn),或大幅改動(dòng),或小幅改動(dòng),制度設(shè)計(jì)者應(yīng)當(dāng)慎重選擇。當(dāng)然,這只是筆者基于自己的知識(shí)譜系和制度思考對(duì)公益訴訟未來(lái)所作的初步分析。筆者希望,學(xué)者不僅僅充滿激情地倡揚(yáng)公益訴訟的主體擴(kuò)張,更要秉承終極關(guān)懷精神理性闡釋主體擴(kuò)張的現(xiàn)實(shí)路徑,將多元主體的公益訴權(quán)升華為確切的制度實(shí)在。

參考文獻(xiàn)：

[1]陳亮.環(huán)境公益訴訟“零受案率”之反思[J].法學(xué),2013(7):129-135.

[2]張衛(wèi)平.民事公益訴訟原則的制度化及實(shí)施研究[J].清華法學(xué),2013(4):6-23.

[3]李擁軍.論權(quán)利的生成[J].學(xué)術(shù)研究,2005(8):79-83.

[4]冀宗儒.論公益訴訟的訴訟標(biāo)的[J].甘肅理論學(xué)刊,2013(6):48-51.

[5]楊朝霞.論環(huán)境公益訴訟的權(quán)利基礎(chǔ)和起訴順位[J].法學(xué)論壇,2013(3):102-112.

[6]莫諾·卡佩萊蒂.福利國(guó)家與接近正義[M].劉俊祥,譯.北京:法律出版社,2000:66.

[7]顏運(yùn)秋.公益訴訟法律制度研究[M].北京:法律出版社,2008:26-27.

[8]韓波.公益訴訟制度的力量組合[J].當(dāng)代法學(xué),2013(1):31-37.

[9]奚曉明.《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》修改條文理解與適用[M].北京:人民法院出版社,2012:91.

[10]賀海仁.公益訴訟的時(shí)代困境及其內(nèi)在價(jià)值[J].法律適用,2012(4):28-33.

[11]湯維建.公益訴訟的主體資格[J].中國(guó)審判,2012(6):29-31.

[12]卡羅爾·哈洛.國(guó)家責(zé)任——以侵權(quán)法為中心展開(kāi)[M].涂永前，馬佳昌,譯.北京:北京大學(xué)出版社,2009:16.

[13]趙紅梅.有關(guān)消費(fèi)者公益訴訟的三個(gè)關(guān)鍵性問(wèn)題[J].中國(guó)審判,2013(6):29-31.

[14]徐海燕.《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》修改中的若干爭(zhēng)議問(wèn)題研究[J].法學(xué)論壇,2013(4):23-28.

[15]阮麗娟.環(huán)境公益訴訟原告資格的司法實(shí)踐分析[J].江西社會(huì)科學(xué),2013(12):157-161.

[16]田中英夫,竹內(nèi)昭夫.私人在法實(shí)現(xiàn)中的作用[M].李薇,譯.北京:法律出版社,2006:9.

[17]劉加良.解釋論視野中的民事督促起訴[J].法學(xué)評(píng)論,2013(4):92-98.

[18]史蒂文·蘇本,瑪格瑞特(綺劍)·伍.美國(guó)民事訴訟的真諦[M].蔡彥敏,徐卉,譯.北京:法律出版社,2002:226.

(責(zé)任編輯陶舒亞)