歐盟碳排放權(quán)交易法律制度的變革及對(duì)我國(guó)的啟示

郝海青1毛建民2

(1.青島大學(xué) 法學(xué)院，山東 青島 266071；2.青島產(chǎn)權(quán)交易所，山東 青島 266100)

摘要：歐盟碳排放權(quán)交易機(jī)制是國(guó)際上最成熟、最有示范效應(yīng)的排放交易機(jī)制，其法律制度在十年的運(yùn)行中不斷完善修訂，第三階段的改革尤其重大，包括監(jiān)管機(jī)制、總量限制與初始分配機(jī)制、注冊(cè)登記制度、監(jiān)測(cè)、報(bào)告和核查機(jī)制等方面。目前我國(guó)碳交易立法層級(jí)不高，缺乏可操作性，深入分析歐盟改革的原因、機(jī)理和主要制度能對(duì)我國(guó)提供重要的啟示。我國(guó)在構(gòu)建全國(guó)碳交易市場(chǎng)時(shí)，應(yīng)借鑒歐盟經(jīng)驗(yàn)，完善立法體系，推進(jìn)重點(diǎn)制度的建設(shè)。

關(guān)鍵詞：歐盟；碳排放權(quán)交易；法律制度；改革

收稿日期：2015-09-15

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)

作者簡(jiǎn)介：郝海青(1975-)，女，山東德州人，青島大學(xué)法學(xué)院講師，主要從事國(guó)際經(jīng)濟(jì)法與環(huán)境法研究。

中圖分類(lèi)號(hào)：D996文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

氣候變化是當(dāng)今社會(huì)的重大全球性環(huán)境問(wèn)題，而減少溫室氣體排放又關(guān)系到國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，因此世界各國(guó)都在關(guān)注并致力于解決碳排放問(wèn)題，碳排放權(quán)交易制度是一個(gè)被證明了能行之有效地減少碳排放的經(jīng)濟(jì)手段。歐盟碳交易市場(chǎng)是國(guó)際上最早成立，也是規(guī)模最大的碳市場(chǎng)，歐盟碳排放權(quán)交易機(jī)制經(jīng)歷了十年的發(fā)展，是世界上最成熟的排放交易機(jī)制，三個(gè)階段的法律制度隨著交易機(jī)制的演進(jìn)而逐步完善，對(duì)各個(gè)國(guó)家及區(qū)域碳交易制度的構(gòu)建具有強(qiáng)有力的示范效應(yīng)。而且2015年6月29日我國(guó)與歐盟發(fā)布了新的《中歐氣候變化聯(lián)合聲明》，將繼續(xù)加強(qiáng)應(yīng)對(duì)氣候變化行動(dòng)方面的合作，并在第九條第五款明確提出：“進(jìn)一步加強(qiáng)中歐碳市場(chǎng)方面的雙邊合作，并共同研究碳排放交易相關(guān)問(wèn)題”，[1]可以看出，中歐都非常重視碳排放權(quán)交易制度的建設(shè)，共同研究相關(guān)問(wèn)題是合作的一個(gè)重要方面。因此，我國(guó)應(yīng)當(dāng)深入研究歐盟碳排放權(quán)交易制度，并借鑒其經(jīng)驗(yàn)，推進(jìn)中歐碳市場(chǎng)的合作。

一、歐盟碳排放權(quán)交易法律制度的變革

歐盟碳排放權(quán)交易機(jī)制始建于2005年，現(xiàn)已走過(guò)三個(gè)階段，其法律制度隨著前一階段運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)的總結(jié)而日臻完善，主要包括適用范圍、立法模式、監(jiān)管機(jī)制、總量限制與初始分配機(jī)制、注冊(cè)登記制度、監(jiān)測(cè)、報(bào)告和核查機(jī)制等。歐盟在這三個(gè)階段的制度設(shè)計(jì)是循序漸進(jìn)的，符合其發(fā)展規(guī)律，從起步試驗(yàn)到部分修訂，再到深度改革，每一步變革都是歐盟汲取運(yùn)行中的教訓(xùn)，管理理念趨向科學(xué)化和智能化的體現(xiàn)。

(一)適用范圍

歐盟實(shí)施交易機(jī)制的三個(gè)階段是循序漸進(jìn)的。第一階段是2005年1月1日至2007年12月31日，在這個(gè)階段的目標(biāo)主要是積累經(jīng)驗(yàn)，保證碳交易市場(chǎng)的開(kāi)局順暢。因此只涵蓋了二氧化碳一種溫室氣體，納入行業(yè)也僅有能源行業(yè)和生產(chǎn)性產(chǎn)業(yè)，例如石油冶煉業(yè)、鋼鐵行業(yè)、水泥行業(yè)、玻璃行業(yè)、陶瓷業(yè)、造紙業(yè)等，合計(jì)二氧化碳排放量占總量的50%。

第二階段是2008年1月1日至2012年12月31日，與《京都議定書(shū)》第一承諾期一致，意味著歐盟的目標(biāo)是通過(guò)排放交易機(jī)制，正式履行《京都議定書(shū)》設(shè)定的強(qiáng)制減排義務(wù)。歐盟出臺(tái)了新的指令，修改完善了排放交易機(jī)制的規(guī)則，使其更加符合實(shí)踐的操作要求，透明、簡(jiǎn)便、易執(zhí)行。歐盟的交易平臺(tái)科學(xué)，規(guī)則簡(jiǎn)明，吸引了更多的國(guó)家加入，除了27個(gè)歐盟成員國(guó)，冰島、挪威和列支敦士登三個(gè)非歐盟成員的歐洲國(guó)家也自愿加入歐盟碳排放權(quán)交易機(jī)制。2009年歐盟新指令將航空業(yè)納入排放交易體系，成為這一階段最大的創(chuàng)新，也是各國(guó)爭(zhēng)議的焦點(diǎn)，2012年歐盟宣布對(duì)進(jìn)出歐盟機(jī)場(chǎng)的所有航空公司設(shè)定碳排放額，這引起了全球其他國(guó)家強(qiáng)烈的抵制，現(xiàn)已暫停。

第三階段是2013年1月1日至2020年12月31日，在全球碳市場(chǎng)低迷的情況下，歐盟排放交易機(jī)制堅(jiān)定地步入第三階段，進(jìn)行全方位的改革，擴(kuò)大體系涵蓋的范圍，增加了化工業(yè)、鋁業(yè)、制氨等行業(yè)的排放企業(yè)。管制的溫室氣體種類(lèi)也從單純的二氧化碳擴(kuò)大到氧化亞氮和全氟化碳。碳捕獲、封存和運(yùn)輸機(jī)制成為新的減排手段。同時(shí)，也提高企業(yè)加入的門(mén)檻，排除了一些排放量過(guò)小的企業(yè)和技術(shù)單位，從而優(yōu)化涵蓋范圍，降低總的運(yùn)行成本，提高運(yùn)行效率。

(二)立法模式

歐盟委員會(huì)于2003年10月25日通過(guò)了2003/87/EC指令，即《在歐盟建立溫室氣體排放權(quán)交易指令》，這是歐盟碳排放權(quán)交易機(jī)制成立的基礎(chǔ)文件，據(jù)此確立了歐盟的高位立法體系，歐盟委員會(huì)是碳交易法律和政策的制定者，這就使得碳交易立法具有較高的權(quán)威性和法律效力。歐盟碳排放權(quán)交易機(jī)制的法律體系完備，不斷出臺(tái)指令、計(jì)劃及各種具體制度的規(guī)章等，對(duì)歐盟各國(guó)碳排放總量、分配方案、監(jiān)控及報(bào)告制度等做出了詳盡的規(guī)定。2009年歐盟通過(guò)了2009/29/EC指令，即《改進(jìn)和擴(kuò)大歐盟溫室氣體排放配額交易機(jī)制的指令》，成為第三階段改革的法律依據(jù)，確立了第三階段的新制度。

隨著碳交易市場(chǎng)的迅猛發(fā)展，衍生出碳金融市場(chǎng)。對(duì)于碳交易的金融市場(chǎng)監(jiān)管，其法律規(guī)制則直接適用金融立法，包括《金融工具市場(chǎng)指令》、《金融工具市場(chǎng)法規(guī)》等。[2]規(guī)章在歐盟碳排放權(quán)交易法律體系中占了重要的地位， 這些細(xì)則具有很強(qiáng)的可操作性，是歐盟指令得以順利實(shí)施的保障。

(三)監(jiān)管機(jī)制

歐盟碳排放交易機(jī)制在成立之初，歐盟委員會(huì)就設(shè)定了專(zhuān)門(mén)的管理機(jī)構(gòu)，即歐盟中央管理處(The EU Central Administrator)，全權(quán)負(fù)責(zé)排放交易的監(jiān)管工作。具體職責(zé)包括審批各國(guó)的排放配額計(jì)劃，確定排放總量，監(jiān)控每筆市場(chǎng)交易行為，一旦發(fā)現(xiàn)違規(guī)行為有權(quán)暫停交易。在初級(jí)階段歐盟的監(jiān)管理念強(qiáng)調(diào)行政管控和處罰，監(jiān)管體系也比較單一，并且賦予了成員國(guó)較大的自主權(quán)。但隨著第一和第二階段的運(yùn)行，這種監(jiān)管機(jī)制逐漸暴露出不合理、不科學(xué)的一面，歐盟委員會(huì)進(jìn)入第三階段后重點(diǎn)對(duì)其進(jìn)行了改革，推崇智能監(jiān)管的理念，根據(jù)《影響評(píng)估指南》(Impact Assessment Guidelines, SEC 2009 92)的規(guī)定，評(píng)估監(jiān)管對(duì)社會(huì)公平、環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響，綜合分析成本和收益，建立科學(xué)、合理、專(zhuān)業(yè)的監(jiān)管機(jī)制。

在前兩個(gè)階段，由于配額的過(guò)度發(fā)放，歐盟碳市場(chǎng)的交易價(jià)格起伏過(guò)大，甚至有時(shí)候出現(xiàn)無(wú)底線的暴跌，嚴(yán)重影響參與者對(duì)碳市場(chǎng)的信心。而且由于碳交易市場(chǎng)信息披露制度不健全，碳金融市場(chǎng)中存在市場(chǎng)濫用問(wèn)題，內(nèi)幕交易及操縱市場(chǎng)的行為進(jìn)一步加劇了碳價(jià)格的波動(dòng)。[3]因此，為了維持碳市場(chǎng)的穩(wěn)定，保障市場(chǎng)參與者的知情權(quán)，歐盟委員會(huì)加強(qiáng)了歐盟層面的管理職能，同時(shí)針對(duì)不同的監(jiān)管對(duì)象，采取功能監(jiān)管和目標(biāo)監(jiān)管相結(jié)合的模式，建立多層次、全方位的監(jiān)管體系?？傮w上可分為歐盟層面和各個(gè)成員國(guó)家內(nèi)部層面：歐盟層面的法律體系和監(jiān)管機(jī)構(gòu)是歐盟排放交易機(jī)制的基礎(chǔ)，但歐盟同時(shí)要求各個(gè)成員國(guó)內(nèi)部也必須制定配套的法律及實(shí)施細(xì)則，設(shè)定專(zhuān)門(mén)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)國(guó)家內(nèi)部的碳交易監(jiān)管，并與歐盟層面的監(jiān)管部門(mén)對(duì)接。例如英國(guó)、德國(guó)和丹麥都有非常成熟的交易制度和專(zhuān)業(yè)的監(jiān)管部門(mén)。[4]成員國(guó)在前兩個(gè)階段享有較大的權(quán)力，這是為了促進(jìn)各成員國(guó)的積極參與，具有初級(jí)階段的時(shí)代特點(diǎn)，但運(yùn)行之后各國(guó)的高度分權(quán)暴露出很多弊端，第三階段的最大變革就是轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)調(diào)統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)制，將成員國(guó)的諸多權(quán)力集中到歐盟層面，歐盟碳交易機(jī)制也從一個(gè)相對(duì)松散的聯(lián)盟升級(jí)為一個(gè)集中管控的統(tǒng)一體系。

從監(jiān)管主體角度可分為政府的公權(quán)力監(jiān)管和非政府監(jiān)管兩個(gè)方面：為了凸顯碳排放權(quán)的環(huán)境屬性，治理市場(chǎng)失靈，政府的調(diào)控功能越來(lái)越受到重視，成為監(jiān)管的主體；而非政府監(jiān)管起著重要的輔助作用，不可或缺。非政府監(jiān)管的主體包括獨(dú)立第三方核查機(jī)構(gòu)、交易機(jī)構(gòu)和社會(huì)公眾。獨(dú)立第三方核查機(jī)構(gòu)能提供技術(shù)方面的專(zhuān)業(yè)服務(wù)，符合市場(chǎng)化要求；交易機(jī)構(gòu)作為交易的平臺(tái)，可以對(duì)交易主體的入市資格把關(guān)，并通過(guò)電子登記系統(tǒng)對(duì)每筆交易進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，是信息披露制度的基礎(chǔ)；環(huán)保團(tuán)體、行業(yè)協(xié)會(huì)及社會(huì)公眾的參與是監(jiān)管的最后一道防線，可以實(shí)現(xiàn)對(duì)碳市場(chǎng)的全面監(jiān)督。

歐盟委員會(huì)通過(guò)前兩個(gè)階段的運(yùn)行，認(rèn)識(shí)到碳價(jià)格不能任由市場(chǎng)供求關(guān)系調(diào)整，在第三階段專(zhuān)門(mén)設(shè)立了碳價(jià)格監(jiān)管的機(jī)制，中央管理處負(fù)責(zé)監(jiān)測(cè)碳市場(chǎng)的運(yùn)行，包括配額拍賣(mài)、交易去向和交易量等，一旦發(fā)現(xiàn)碳市場(chǎng)有不穩(wěn)定的傾向，就可以采取相應(yīng)措施，責(zé)令有關(guān)部門(mén)改進(jìn)。例如，當(dāng)碳價(jià)格連續(xù)6個(gè)月超過(guò)前兩年歐盟碳市場(chǎng)平均價(jià)格的三倍，成員國(guó)可以獲批拍賣(mài)儲(chǔ)備的剩余配額，以進(jìn)行供求關(guān)系的調(diào)節(jié)，穩(wěn)定碳價(jià)格。當(dāng)然拍賣(mài)額也有限制，不能超過(guò)儲(chǔ)備額的25%。

(四)總量限制和配額分配制度

設(shè)定總量是碳排放權(quán)交易制度的第一個(gè)環(huán)節(jié)，歐盟排放交易機(jī)制在前兩個(gè)階段的設(shè)定方式基本為“自下而上”，為了得到各成員國(guó)的支持，保障歐盟排放交易機(jī)制的順利運(yùn)轉(zhuǎn)，第一階段充分考慮了各國(guó)的利益訴求和經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn)，賦予各國(guó)極大的靈活性和自主權(quán)，各成員國(guó)根據(jù)《京都議定書(shū)》里規(guī)定的減排義務(wù)和《負(fù)擔(dān)分?jǐn)倕f(xié)議》里分解的減排目標(biāo)，以預(yù)測(cè)的未來(lái)排放量作為數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，自行確定本國(guó)的排放額及內(nèi)部排放行業(yè)的分配方案，再上報(bào)到歐盟委員會(huì)。歐盟委員會(huì)根據(jù)總的排放目標(biāo)，對(duì)各國(guó)的分配方案進(jìn)行審核協(xié)調(diào)，雖然第一階段歐盟公布的排放總量比各國(guó)所申報(bào)的排放量總和要減少2.2億噸，顯示歐盟層面具有一定的調(diào)整權(quán)力，但總的還是尊重了各國(guó)的國(guó)家分配方案。[5](P112)這就不可避免地出現(xiàn)一個(gè)問(wèn)題，也是歐盟排放交易機(jī)制最為人詬病的地方，很多企業(yè)申請(qǐng)排放配額不是出于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)需要，而是為了牟利，不擇手段地虛報(bào)排放量，而且各國(guó)政府也會(huì)為了國(guó)家發(fā)展利益，設(shè)定一個(gè)寬松的排放上限，對(duì)某些支柱產(chǎn)業(yè)給予不合理的“關(guān)照”，這些都有悖碳交易制度設(shè)計(jì)的初衷，導(dǎo)致碳配額的初始取得成本極低，碳配額總量的虛高會(huì)降低碳排放權(quán)的價(jià)值，不僅削弱碳市場(chǎng)的權(quán)威性，也嚴(yán)重影響社會(huì)對(duì)碳排放交易制度的信心。

因此第三階段歐盟取消了國(guó)家分配方案，在歐盟層面建立了統(tǒng)一的排放總量制度，設(shè)定方式改為“從上而下”，具體排放上限的設(shè)置參照第二階段各個(gè)國(guó)家排放的平均值，再通過(guò)充分協(xié)調(diào)分配到各個(gè)成員國(guó)。2013年可分配的EUA價(jià)值是19.74億，以后每年線性遞減1.74%，據(jù)此計(jì)算2020年的可分配配額降低到17.2億，逐漸趨于理性。

在配額初始取得方式上，為了鼓勵(lì)排放企業(yè)積極加入交易機(jī)制，第一階段基本都是免費(fèi)發(fā)放，發(fā)放依據(jù)遵循“祖父法則”，而通過(guò)有償拍賣(mài)的市場(chǎng)方式只占到0.13%的微小比例。第二階段提高了拍賣(mài)方式的權(quán)重，但也僅增加到3%。無(wú)償分配的方式不科學(xué)，引起一系列的不良后果。[6](P213)例如會(huì)打擊早期減排者的積極性，降低其減排意愿，對(duì)新入和退出分配規(guī)則造成兩難境地，對(duì)新入者不利于其采用新的低碳技術(shù)減排，對(duì)退出者，企業(yè)會(huì)為了保留配額而繼續(xù)勉強(qiáng)運(yùn)行高耗能的舊設(shè)施。最后，從國(guó)際法角度看，政府對(duì)特定行業(yè)的排放企業(yè)無(wú)償分配配額違反了世界貿(mào)易組織規(guī)則，構(gòu)成一種變相的補(bǔ)貼，應(yīng)盡快取締。因此，第三階段歐盟大大提高了拍賣(mài)方式所占的比例，拍賣(mài)成為分配配額的主要方法。區(qū)別電力行業(yè)和工業(yè)行業(yè)，2013年首先取消了電力行業(yè)的免費(fèi)分配，工業(yè)行業(yè)逐步提高拍賣(mài)比例，計(jì)劃到2027年實(shí)現(xiàn)全部以拍賣(mài)形式發(fā)放配額，各成員國(guó)享有拍賣(mài)的權(quán)利和收益。免費(fèi)發(fā)放將成為例外，只針對(duì)一些非常特殊的行業(yè)，需要得到國(guó)家支持才能參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)，在歐盟委員會(huì)和成員國(guó)審核批準(zhǔn)后，暫時(shí)免費(fèi)發(fā)放少量的配額。另外，歐盟成員國(guó)可以通過(guò)統(tǒng)一的歐盟平臺(tái)進(jìn)行拍賣(mài)，也可以通過(guò)本國(guó)的國(guó)內(nèi)交易平臺(tái)，建立拍賣(mài)“雙平臺(tái)”制度，使拍賣(mài)更加便利和靈活。

(五)注冊(cè)登記制度(Registry)

注冊(cè)登記制度是碳市場(chǎng)運(yùn)行的基礎(chǔ)保障，注冊(cè)登記系統(tǒng)是碳交易活動(dòng)進(jìn)行的平臺(tái)。排放企業(yè)在統(tǒng)一的電子注冊(cè)系統(tǒng)將持有、買(mǎi)入、賣(mài)出、存儲(chǔ)碳配額的基本情況進(jìn)行登記，這是政府進(jìn)行監(jiān)管和披露交易信息的重要途徑。歐盟在第一和第二階段采取的是歐盟層面和各成員國(guó)內(nèi)部各自設(shè)立注冊(cè)登記系統(tǒng)的方式，歐盟設(shè)立獨(dú)立交易日志(Community Independent Transaction Log)，記錄碳排放配額的分配、交易和流向，2008年實(shí)現(xiàn)與聯(lián)合國(guó)的獨(dú)立交易日志鏈接。成員國(guó)設(shè)立各自的注冊(cè)處，也可以幾個(gè)國(guó)家聯(lián)合設(shè)立注冊(cè)處。注冊(cè)處是國(guó)內(nèi)碳排放交易監(jiān)管的平臺(tái)，負(fù)責(zé)登記和跟蹤國(guó)內(nèi)配額的發(fā)放、持有、交易和注銷(xiāo)，并與歐盟獨(dú)立交易日志對(duì)接。歐盟和各國(guó)內(nèi)部?jī)蓚€(gè)層面的登記系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)了資源共享，排放企業(yè)可以便利地獲取信息，選擇在任一交易平臺(tái)上進(jìn)行場(chǎng)內(nèi)或者場(chǎng)外交易。

這種制度為排放企業(yè)帶來(lái)快捷與效率的同時(shí)，也顯現(xiàn)出安全隱患：交易市場(chǎng)沒(méi)有統(tǒng)一的中央結(jié)算機(jī)構(gòu)，無(wú)法實(shí)現(xiàn)凈額清算；各國(guó)的碳排放交易登記處“各自為政”，缺乏統(tǒng)一管理。歐盟排放交易機(jī)制存在諸多系統(tǒng)漏洞，導(dǎo)致發(fā)生多起碳排放配額的盜竊事件。[7](P55)最嚴(yán)重的一次是2011年1月百仕通全球投資公司被竊總價(jià)值高達(dá)700萬(wàn)歐元的碳配額，最初發(fā)生地在捷克，但隨即便流向多個(gè)國(guó)家的賬戶(hù)。為此歐盟暫停碳市場(chǎng)的現(xiàn)貨交易一周，認(rèn)真審視登記處的安全問(wèn)題。各國(guó)獨(dú)立管理自己的碳交易注冊(cè)處，這就很難核實(shí)碳配額的來(lái)源是否合法，一旦失竊很難追回。為了保障交易安全，歐盟吸取前兩個(gè)階段的教訓(xùn)，在第三階段進(jìn)行改革，建立了單一的歐盟注冊(cè)登記系統(tǒng)，各個(gè)國(guó)家的全部交易都必須在這個(gè)系統(tǒng)進(jìn)行，統(tǒng)一管理的交易平臺(tái)大大提高了安全系數(shù)，便于結(jié)算。

(六)監(jiān)測(cè)、報(bào)告和核查制度

監(jiān)測(cè)、報(bào)告和核查制度(Measurable, Reportable, Verifiable, MRV )是歐盟排放交易機(jī)制運(yùn)行的技術(shù)基礎(chǔ)。在第一階段，各個(gè)國(guó)家自行負(fù)責(zé)自己國(guó)家內(nèi)部碳排放量的監(jiān)測(cè)、報(bào)告和核查，但由于進(jìn)入初期試運(yùn)行階段比較倉(cāng)促，還沒(méi)有任何監(jiān)測(cè)經(jīng)驗(yàn)可循，也沒(méi)有可以建立預(yù)測(cè)模型的數(shù)據(jù)支撐，因此各個(gè)國(guó)家采用簡(jiǎn)單的預(yù)測(cè)計(jì)算方法，沒(méi)有歐盟層面的統(tǒng)一監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)，各國(guó)出于國(guó)家利益的考慮，提供的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)有失科學(xué)性和準(zhǔn)確性，相應(yīng)的報(bào)告和核查制度也有很大差距，集中到歐盟層面的碳排放量數(shù)據(jù)更是有失公允。這一階段歐盟委員會(huì)僅制定了《監(jiān)測(cè)和報(bào)告溫室氣體排放量的指南》，法律效力不高，各國(guó)在實(shí)際操作上也不一致，對(duì)關(guān)鍵術(shù)語(yǔ)的解釋、樣本數(shù)據(jù)的選取、提交報(bào)告的要求上都存在較大的分歧，加大了歐盟委員會(huì)審核和管理的難度。[8]

為了提高報(bào)告的質(zhì)量和數(shù)據(jù)的可比性，歐盟委員會(huì)在第三階段進(jìn)行改革，本著構(gòu)建一個(gè)穩(wěn)健、透明、科學(xué)、統(tǒng)一的MRV制度的原則，直接在歐盟層面制定統(tǒng)一的監(jiān)測(cè)與報(bào)告條例(regulation)，要求所有成員國(guó)必須按照條例要求進(jìn)行監(jiān)測(cè)和報(bào)告，提高立法效力等級(jí)也意味著歐盟的統(tǒng)一管理更加權(quán)威有效。[9]同時(shí)，歐盟委員會(huì)還專(zhuān)門(mén)制定對(duì)第三方核查機(jī)構(gòu)的認(rèn)證條例，使成員國(guó)的核查制度統(tǒng)一，核查報(bào)告具有可比性，第三方核查機(jī)構(gòu)和獨(dú)立核查人員的入門(mén)資質(zhì)也進(jìn)行統(tǒng)一管理，有利于規(guī)范核查活動(dòng)，促進(jìn)歐盟建立統(tǒng)一的核查、認(rèn)證服務(wù)市場(chǎng)。除了已經(jīng)生效的《監(jiān)測(cè)與上報(bào)規(guī)定》、《認(rèn)證與驗(yàn)證規(guī)定》，目前歐盟正在大力推進(jìn)歐盟層面的“航運(yùn)業(yè)二氧化碳排放監(jiān)測(cè)、報(bào)告和核實(shí)機(jī)制”的泛機(jī)構(gòu)協(xié)議，減排將成為一個(gè)具有統(tǒng)一核查標(biāo)準(zhǔn)的強(qiáng)制問(wèn)題，這對(duì)于歐共體的船東協(xié)會(huì)成員都是巨大的挑戰(zhàn)。

二、我國(guó)碳排放權(quán)交易制度建設(shè)的現(xiàn)狀與不足

2011年我國(guó)在北京、上海、天津、重慶、湖北、廣東和深圳等七個(gè)省市啟動(dòng)碳交易試點(diǎn)，四年的試運(yùn)行取得良好的成績(jī)，共計(jì)納入排放企業(yè)和重點(diǎn)排放單位1900多家，分配的碳排放配額總量合計(jì)約12億噸。截至2015年6月26日，這七個(gè)碳市場(chǎng)累計(jì)成交量約2509萬(wàn)噸二氧化碳當(dāng)量，交易總金額高達(dá)8.3億元。但是這七個(gè)省市的碳市場(chǎng)發(fā)展并不平衡，國(guó)家選取這七個(gè)試點(diǎn)，也是考慮到它們能代表我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)水平不同的地域。其中上海、深圳的運(yùn)行效果最佳，重慶和湖北成交量最小，發(fā)展相對(duì)滯后。

這七個(gè)試點(diǎn)省市各自成立地方碳交易所，過(guò)多的交易平臺(tái)分散了碳交易量，交易平臺(tái)之間的競(jìng)爭(zhēng)使得碳價(jià)格起伏較大，不利于國(guó)家對(duì)碳交易市場(chǎng)的管理和監(jiān)督。地方交易平臺(tái)是建設(shè)全國(guó)碳市場(chǎng)的基礎(chǔ)，探索建立地方交易平臺(tái)聯(lián)盟是構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一碳交易平臺(tái)的重要途徑。2014年我國(guó)嘗試在北京和河北承德建設(shè)跨區(qū)域的碳交易市場(chǎng)，2015年6月取得重大突破，北京碳交易系統(tǒng)納入了承德的6家水泥企業(yè)，標(biāo)志著我國(guó)向全國(guó)統(tǒng)一碳市場(chǎng)的建立邁出一大步。[10]

我國(guó)目前的碳交易法律體系尚不成形，七個(gè)試點(diǎn)省市各自出臺(tái)地方法規(guī)，但普遍存在的問(wèn)題是立法層級(jí)較低，只有北京和深圳是在市人大常委會(huì)層面通過(guò)的立法，其它五個(gè)省市均只是政府規(guī)章。而且立法的規(guī)定比較籠統(tǒng)，缺乏可操作性。在重點(diǎn)制度的具體設(shè)計(jì)方面，立法尚屬空白。我國(guó)現(xiàn)階段未制定關(guān)于初始配額的法律，分配方式、分配程序和取得條件都沒(méi)有做出明確的規(guī)定；而且未建立科學(xué)的監(jiān)測(cè)、報(bào)告和核查法律制度，未能形成標(biāo)準(zhǔn)的碳排放量監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)體系，碳排放數(shù)據(jù)庫(kù)尚在建設(shè)之中，以上問(wèn)題嚴(yán)重影響我國(guó)碳交易市場(chǎng)的有效運(yùn)行。

直到2014年12月國(guó)家發(fā)改委制定的《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》正式出臺(tái)，才有了第一部國(guó)家層面的碳交易立法，但仍然效力等級(jí)不高，屬于部門(mén)規(guī)章。內(nèi)容簡(jiǎn)單，多是框架性規(guī)定，未能建立合理的監(jiān)管體系，發(fā)改委、環(huán)保部、工信部等各個(gè)監(jiān)管部門(mén)之間的關(guān)系仍混亂不清。

總體而言，我國(guó)碳交易試點(diǎn)的運(yùn)行情況良好，雖然重慶和湖北稍顯滯后，也是受其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平所限，減排意識(shí)已經(jīng)深入人心，國(guó)家減排規(guī)劃方案切實(shí)得到執(zhí)行，排放企業(yè)均積極配合碳排放監(jiān)測(cè)、計(jì)量制度的摸底，接受?chē)?guó)家碳排放權(quán)交易機(jī)制約束的意愿良好。但是不可否認(rèn)，我國(guó)碳排放權(quán)交易制度尚存在許多不足，產(chǎn)生的原因是多方面的。首先，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高、科學(xué)技術(shù)水平落后是主要因素，尤其體現(xiàn)在我國(guó)的碳排放交易技術(shù)立法上，大多缺乏科學(xué)性和可操作性。[11]其次，各個(gè)省市過(guò)多考慮自身經(jīng)濟(jì)利益，存在不能服從國(guó)家大局的現(xiàn)象，利益博弈會(huì)影響國(guó)家碳市場(chǎng)的平衡和統(tǒng)籌。[12]最后，碳排放權(quán)的初始分配制度、第三方獨(dú)立核查制度都屬于行政許可的范圍，在這個(gè)過(guò)程中難免出現(xiàn)權(quán)力尋租的問(wèn)題，這就迫切需要通過(guò)立法對(duì)監(jiān)管部門(mén)的職權(quán)和工作程序進(jìn)行約束，加強(qiáng)公眾參與的社會(huì)監(jiān)督職能。

我國(guó)雖然沒(méi)有承擔(dān)強(qiáng)制的減排義務(wù)，但已經(jīng)自愿向國(guó)際社會(huì)做出減排承諾，現(xiàn)在面臨著巨大的減排壓力，因此加快構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一碳排放權(quán)交易市場(chǎng)是目前的工作重點(diǎn)，我國(guó)的目標(biāo)是力爭(zhēng)在2016年試運(yùn)行，首批試點(diǎn)行業(yè)將包括鋼鐵、電力、石化等六大重點(diǎn)排放行業(yè)，我國(guó)迫切需要借鑒國(guó)際上成熟的經(jīng)驗(yàn)，解決現(xiàn)實(shí)的制度缺陷問(wèn)題。

三、歐盟碳交易法律制度對(duì)我國(guó)的啟示

歐盟碳交易機(jī)制十年的發(fā)展路徑為我們提供了范本，有很多經(jīng)驗(yàn)可循，而其在機(jī)制運(yùn)行之初所經(jīng)歷的“陣痛”更是值得我們深入研究，我國(guó)應(yīng)結(jié)合本國(guó)國(guó)情，在構(gòu)建國(guó)家級(jí)碳排放權(quán)交易法律制度時(shí)注意避免，爭(zhēng)取以最低的代價(jià)，在規(guī)范合理的制度支撐下運(yùn)行碳交易市場(chǎng)。具體而言，我國(guó)應(yīng)從以下三個(gè)方面著力推進(jìn)國(guó)家碳交易市場(chǎng)的建設(shè)：

(一)以歐盟為鑒，完善我國(guó)的碳交易立法體系

現(xiàn)行的《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)單，立法層級(jí)較低，法律效力不高。我國(guó)應(yīng)當(dāng)在人大常委會(huì)的層面，制定統(tǒng)一的《碳排放權(quán)交易法》，在法律中明確碳排放權(quán)的屬性，對(duì)于創(chuàng)設(shè)、運(yùn)行和核查環(huán)節(jié)的具體制度做出詳細(xì)規(guī)定，厘清各監(jiān)管部門(mén)的職責(zé)與分工。歐盟碳排放權(quán)交易制度成功的經(jīng)驗(yàn)之一就是制定了嚴(yán)格的處罰機(jī)制，保障碳交易各項(xiàng)政策法規(guī)的實(shí)施。我國(guó)應(yīng)借鑒其經(jīng)驗(yàn)，利用高位立法的優(yōu)勢(shì)，建立嚴(yán)格的追責(zé)機(jī)制，對(duì)于違反法律的排放主體、核查機(jī)構(gòu)及獨(dú)立核查人員、交易機(jī)構(gòu)及從業(yè)人員、監(jiān)管部門(mén)等，都必須視其情節(jié)，以不同的處罰形式追究其民事、行政以至刑事責(zé)任。

(二)理順監(jiān)管體系，建立科學(xué)的碳交易監(jiān)管制度

我們應(yīng)當(dāng)吸取歐盟前兩個(gè)階段監(jiān)管不力的慘痛教訓(xùn)，建立科學(xué)合理的多層次監(jiān)管體系。國(guó)家應(yīng)當(dāng)設(shè)立一個(gè)專(zhuān)門(mén)的碳交易管理機(jī)構(gòu)，融合現(xiàn)行的發(fā)改委、環(huán)保部、工信部等的職能，負(fù)責(zé)對(duì)國(guó)家層面的碳交易進(jìn)行綜合協(xié)調(diào)和監(jiān)管，包括對(duì)總量控制、初始分配、獨(dú)立第三方核查機(jī)構(gòu)及人員等進(jìn)行全國(guó)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的管理。同時(shí)各地設(shè)立對(duì)應(yīng)的管理部門(mén)，負(fù)責(zé)本地域的碳交易監(jiān)管及與國(guó)家管理機(jī)構(gòu)的對(duì)接。

十六屆四中全會(huì)以來(lái)，我國(guó)正在全力深化司法改革，因此應(yīng)當(dāng)按照法治政府和責(zé)任政府的標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)整政府在碳交易中的監(jiān)管職能。政府通過(guò)制定法律及實(shí)施細(xì)則對(duì)碳市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)管，重點(diǎn)保障碳價(jià)格的穩(wěn)定，在初級(jí)階段可以設(shè)定浮動(dòng)的上限和下限，超出上下限時(shí)政府采取措施調(diào)整。待國(guó)家統(tǒng)一碳市場(chǎng)運(yùn)行一段時(shí)間之后，碳價(jià)格穩(wěn)定可控之時(shí)，再進(jìn)入完全遵循市場(chǎng)規(guī)律的價(jià)格形成體系。[13]同時(shí)應(yīng)發(fā)揮獨(dú)立第三方核查機(jī)構(gòu)、交易機(jī)構(gòu)和社會(huì)公眾等非政府監(jiān)管的優(yōu)勢(shì)，提高監(jiān)管的專(zhuān)業(yè)性和廣泛參與性。

(三)細(xì)化交易規(guī)則，構(gòu)建碳交易的重點(diǎn)制度

構(gòu)建完善的碳交易重點(diǎn)制度是事關(guān)成敗的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，我國(guó)應(yīng)通過(guò)制定相應(yīng)的管理辦法和實(shí)施細(xì)則，規(guī)定重點(diǎn)制度的運(yùn)行規(guī)則及追責(zé)機(jī)制，保證重點(diǎn)制度的運(yùn)行有法可依，在出現(xiàn)違法情形時(shí)可追究法律責(zé)任。

1、建立國(guó)家統(tǒng)一的總量限制與初始分配制度

我國(guó)應(yīng)在全國(guó)層面建立統(tǒng)一的總量限制與初始分配制度，總量的設(shè)定遵循“從上而下”原則，設(shè)定依據(jù)是我國(guó)應(yīng)承擔(dān)的減排額和預(yù)測(cè)排放額，總排放量確定以后再按照一定標(biāo)準(zhǔn)分配到各個(gè)地區(qū)。初始分配方式為免費(fèi)發(fā)放和拍賣(mài)相結(jié)合，以保護(hù)排放企業(yè)的參與積極性，待市場(chǎng)運(yùn)行一段時(shí)期，政府對(duì)碳市場(chǎng)可控之后再逐步提高拍賣(mài)的比例。

2、建立國(guó)家統(tǒng)一注冊(cè)登記制度

我國(guó)應(yīng)整合原試點(diǎn)地區(qū)的注冊(cè)登記系統(tǒng)，借鑒國(guó)際上已有的先進(jìn)技術(shù)與管理經(jīng)驗(yàn)，建立國(guó)家層面統(tǒng)一的注冊(cè)登記制度，保證國(guó)家監(jiān)管機(jī)構(gòu)的集中統(tǒng)一管理，這有利于監(jiān)督交易的來(lái)源與流向，從技術(shù)上保障交易安全，促進(jìn)交易的便利、快捷。[14]我國(guó)未來(lái)必然會(huì)成為國(guó)際碳交易市場(chǎng)的重要成員，因此在穩(wěn)定運(yùn)行一個(gè)階段之后，我國(guó)的碳交易注冊(cè)系統(tǒng)應(yīng)盡快實(shí)現(xiàn)國(guó)際化，與聯(lián)合國(guó)及其它國(guó)家的登記系統(tǒng)進(jìn)行對(duì)接。

3、構(gòu)建國(guó)家統(tǒng)一交易平臺(tái)的服務(wù)與監(jiān)管制度

交易平臺(tái)能夠促進(jìn)碳交易高效、快捷地進(jìn)行，規(guī)范并監(jiān)管碳交易行為。我國(guó)目前在七個(gè)試點(diǎn)省市都成立了獨(dú)立的碳交易所，這種交易平臺(tái)“遍地開(kāi)花”的局面會(huì)浪費(fèi)有限的國(guó)家資源，不利于規(guī)模效應(yīng)的形成。因此，我國(guó)應(yīng)著力整合地方交易所，可以采取先允許這七個(gè)交易所鏈接交易的形式，形成全國(guó)統(tǒng)一的碳市場(chǎng)，再通過(guò)公平競(jìng)爭(zhēng)的方式，實(shí)現(xiàn)七個(gè)交易所的優(yōu)勝劣汰，最終形成統(tǒng)一的國(guó)家級(jí)交易平臺(tái)。這也將有利于我國(guó)未來(lái)擴(kuò)大交易范圍，豐富交易品種，促進(jìn)碳金融等衍生行業(yè)的發(fā)展。

4、建立碳排放信息披露及公眾參與制度

我國(guó)可以通過(guò)建立企業(yè)碳排放信息披露和公眾參與制度，保障碳排放交易的有序進(jìn)行。碳排放信息披露制度要求納入排放體系的企業(yè)定時(shí)公布其排放信息，具體內(nèi)容包括碳排放強(qiáng)度、碳排放合規(guī)指標(biāo)、企業(yè)的碳減排投入資金、政府的碳減排支持、碳排放分類(lèi)與核算等，各地監(jiān)管部門(mén)通過(guò)對(duì)這些信息的了解，全面掌握本地區(qū)的排放情況，制定碳排放分配方案。公眾參與是環(huán)境法的基本制度之一，碳排放權(quán)交易作為解決氣候變化問(wèn)題的重要手段，離不開(kāi)公眾的全面參與。[15]我國(guó)應(yīng)當(dāng)在立法中確立公眾參與碳排放交易的權(quán)利，明確規(guī)定參與的具體方式與程序。

5、構(gòu)建國(guó)家統(tǒng)一的監(jiān)測(cè)、報(bào)告和核查制度(MRV )

我國(guó)應(yīng)通過(guò)國(guó)家層面的統(tǒng)一立法構(gòu)建MRV機(jī)制，保證各地區(qū)都按照同一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行監(jiān)測(cè)、報(bào)告和核查，明確報(bào)告制度的具體要求，對(duì)企業(yè)監(jiān)測(cè)的方法、設(shè)備等具體技術(shù)因素提供詳盡的操作指引，而且對(duì)獨(dú)立第三方核查機(jī)構(gòu)的入門(mén)資質(zhì)、核查程序做出統(tǒng)一規(guī)定，保障核查環(huán)節(jié)的公正、客觀、透明。第三方核查機(jī)構(gòu)中的獨(dú)立核查人員是碳交易非政府監(jiān)管中的關(guān)鍵主體，作為技術(shù)問(wèn)題的鑒定者和評(píng)判者，其專(zhuān)業(yè)性和客觀性決定了核查報(bào)告的公信力，而且這個(gè)崗位對(duì)專(zhuān)業(yè)素質(zhì)和職業(yè)道德都有較高的要求，應(yīng)由國(guó)家統(tǒng)一設(shè)立入門(mén)資格標(biāo)準(zhǔn)和考試選拔制度，并定期進(jìn)行考核和培訓(xùn)，對(duì)于曾經(jīng)瀆職的人員，一定要嚴(yán)格追究責(zé)任，并視情節(jié)輕重給予罰款、責(zé)令改正、吊銷(xiāo)從業(yè)證照等行政處罰，構(gòu)成犯罪的要承擔(dān)刑事責(zé)任。

四、結(jié)束語(yǔ)

歐盟碳排放權(quán)交易機(jī)制始于2005年，那時(shí)候沒(méi)有任何先例可循，溫室氣體監(jiān)測(cè)、核查技術(shù)也處于較低水平，因此第一階段的目標(biāo)是“在干中學(xué)”，爭(zhēng)取取得各成員國(guó)的支持；第二階段是針對(duì)第一階段的不足進(jìn)行完善，繼續(xù)鞏固碳交易機(jī)制的穩(wěn)定運(yùn)行；八年之后進(jìn)入第三階段，積累了足夠的經(jīng)驗(yàn)，各個(gè)國(guó)家也完全接納排放交易機(jī)制的管理，歐盟再對(duì)重點(diǎn)制度做出全面深刻的改革，徹底取消國(guó)家分配方案，集中管理碳配額的初始分配，統(tǒng)一各項(xiàng)監(jiān)測(cè)、核查制度的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。

綜上所述，歐盟碳交易法律制度的變革遵循發(fā)展規(guī)律，符合每個(gè)時(shí)期的特點(diǎn)與要求。我國(guó)應(yīng)借鑒歐盟經(jīng)驗(yàn)，在不同的發(fā)展階段制定相應(yīng)的政策與法規(guī)。目前階段首先是制定統(tǒng)一的《碳排放權(quán)交易法》，統(tǒng)領(lǐng)國(guó)家級(jí)碳排放權(quán)交易制度建設(shè)的各個(gè)方面。第二，針對(duì)制度建設(shè)中需要解決的問(wèn)題，分門(mén)別類(lèi)制定部門(mén)規(guī)章，并授權(quán)地方各級(jí)人大及政府結(jié)合地區(qū)特點(diǎn)制定地方法規(guī)，形成健全合理的立法體系。第三，應(yīng)特別重視加強(qiáng)對(duì)碳市場(chǎng)的監(jiān)管，完善監(jiān)管立法，理順監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，調(diào)整政府的監(jiān)管職能。未來(lái)隨著碳市場(chǎng)的逐步成熟，再采取更加科學(xué)、智能、嚴(yán)格的監(jiān)管方式，爭(zhēng)取少走彎路，低成本、高效率地建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一碳交易市場(chǎng)，并保證其穩(wěn)健運(yùn)行。

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The Reform and Inspirations of the EU Carbon

Emissions Trading Legal System

Hao Haiqing1, Mao Jianmin2

(1.School of Law , Qingdao University, Qingdao 266071, China;

2. Qingdao Property Rights Exchange, Qingdao 266100, China)

Abstract:The EU carbon emissions trading system is the most mature one with demonstration effect in the world. The legal system has been improved and revised in the ten years. The reform in the third phase is particularly important including the total control, initial allocation, measurable method, report, inspection, registration, market supervision, etc. At present China's carbon trading legislation is of low level and lacking in operability. In-depth analysis of the causes, mechanisms and the main system can provide important inspirations for our country. We should draw on the experience of the EU to set up national carbon trading market and establish the legislation and the key system.

Key words: European Union(EU); carbon emissions trading; legal system; reform

責(zé)任編輯：周延云