強化地方政府債務(wù)融資風(fēng)險管理的法律分析

魏瑋

摘 要：我國地方政府融資平臺所表現(xiàn)出來的特征，也說明了其管理存在許多問題，比如舉債融資主體透明度低，舉債方式更加隱蔽，平臺管理混亂，中央政府與地方政府財權(quán)事權(quán)不對稱等問題。針對這些問題，本文提出了相應(yīng)的法律對策，從而使我國地方政府融資更加合法化。

關(guān)鍵詞：地方政府融資平臺；問題；法律對策

一、我國地方政府債務(wù)融資的現(xiàn)狀

我國目前地方政府融資平臺具有以下三個特征：一是平臺層次逐漸變多。最初的平臺主要是省級政府，自2008年以來，平臺的層次便開始向下延伸，由省級政府融資平臺向地市級、區(qū)縣級政府以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)融資平臺移動。根據(jù)相關(guān)資料可以總結(jié)出，我國目前各級地方政府融資平臺已經(jīng)有3000多家。二是地方政府融資的主要方式是銀行信貸。在2008年年初，有資料顯示，我國地方政府融資平臺的負(fù)債總額大約有1萬多億元，而到2009年末，已經(jīng)負(fù)債5萬億元左右，在這些負(fù)債當(dāng)中，銀行貸款是最主要的融資方式。三是有關(guān)地方政府融資的資本金、擔(dān)保等操作方法上有進(jìn)一步的創(chuàng)新。在解決做實資本金方面我國地方政府融資平臺做出了極其大的進(jìn)步。

二、我國地方政府債務(wù)融資的管理存在的問題

（一）舉債融資主體透明度低

當(dāng)前我國法律、法規(guī)對地方政府的融資具有嚴(yán)格的要求，受到很多限制，但是即便如此，地方政府大多巧立名目，巧妙地避開法律。這就會降低地方政府債務(wù)融資主體的透明度，以及舉債主體的多樣性，比如不僅有各級地方政府設(shè)立的融資平臺，又有政府管理部門，還有學(xué)校、等事業(yè)單位，而且債務(wù)融資中除了銀行貸款、發(fā)行債券等直接債務(wù)外，還有一部分是由政府提供信用擔(dān)保，這些隱性債務(wù)融資很難進(jìn)行精準(zhǔn)地統(tǒng)計。[1]

（二）舉債融資方式更加隱蔽，積累新的債務(wù)風(fēng)險

2012年12月，國家發(fā)改委下發(fā)《進(jìn)一步強化企業(yè)債券風(fēng)險防范管理有關(guān)問題的通知》，要求加強對企業(yè)債風(fēng)險的防范管理。然而，如果地方政府的直接融資規(guī)模繼續(xù)無限制擴張，再加上融資方式更加的隱蔽，債務(wù)違約事件將不可避免發(fā)生，還有可能會導(dǎo)致地方政府債務(wù)危機。就目前情況而言，我國地方政府債務(wù)融資風(fēng)險雖然處于可以控制的范圍之內(nèi)，但是也必須高度重視風(fēng)險進(jìn)一步加大的可能性。[2]

（三）地方政府融資平臺存在管理混亂的問題

就全國范圍而言，平臺公司管理人員多由地方政府官員兼任，形成“政企不分”的局面，平臺公司名義上為獨立法人，但經(jīng)營決策、管理運作等事務(wù)基本受制于地方政府，地方政府往往根據(jù)其投融資需要，直接或間接地干預(yù)其日常經(jīng)營運作。[3]加之平臺企業(yè)的成立與運作存在不規(guī)范的地方，比如說把一些沒有確切的實際的經(jīng)濟收入的國家財產(chǎn)拿來充當(dāng)融資平臺企業(yè)的注冊資金，這樣就會加劇管理混亂的問題。[4]

（四）中央政府與地方政府財權(quán)事權(quán)不對稱

在分稅的制度下，有些本來應(yīng)該由中央政府承擔(dān)的職責(zé)隨著事權(quán)的向下分解，逐漸轉(zhuǎn)移給地方政府。結(jié)果就是地方政府不僅承擔(dān)了許多的事情任務(wù)，最主要的是使地方政府財政支出的壓力加大。加之財權(quán)向上轉(zhuǎn)移，我國地方政府預(yù)算內(nèi)收入的主要財源只是大稅種的小部分、小稅種的大部分，沒有形成一個完善的地方政府稅收體系。所以，由于地方政府財政收入的主要來源不夠充足，就很難滿足履行支出職責(zé)的要求，導(dǎo)致地方政府不斷加大債務(wù)融資，融資風(fēng)險日益突出。

三、解決我國地方政府債務(wù)融資風(fēng)險的法律對策

（一）完善地方政府債務(wù)融資信息披露制度

我國地方政府應(yīng)該明確融資平臺要披露的信息范圍，包括平臺資本金的狀況、承擔(dān)建設(shè)項目的基本情況、債務(wù)負(fù)債規(guī)模、項目擔(dān)保的情況以及貸款資金的使用情況等等。通過完善地方政府債務(wù)融資的信息披露制度，從而加強投資者以及放貸銀行對融資平臺的監(jiān)管。[5]十八屆三中全會《決定》提出，“建立健全透明化規(guī)范化的城市建設(shè)投融資機制，允許地方政府通過發(fā)債等多種方式擴展城市建設(shè)融資渠道?！币虼宋覈胤秸晟普畔⑴吨贫龋龅秸?wù)信息“陽光化”，加強對投資者的信息披露。

（二）切實加強對地方政府融資平臺的清理與監(jiān)管

地方債務(wù)的形成經(jīng)歷了兩個過程，2005年以前主要是被動負(fù)債，地方政府為彌補財政赤字、解決縣鄉(xiāng)財政困難而進(jìn)行融資；隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快以及國務(wù)院自2005年起實施綜合性財政改革以緩解縣鄉(xiāng)財政困難，地方債務(wù)的形成發(fā)生較大的變化，逐漸變?yōu)橐猿鞘薪ㄔO(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施投資為主的主動負(fù)債。[6]為此，應(yīng)加強對地方政府平臺融資的清理和梳理，淘汰那些本不具備舉債條件的融資平臺。[7]

（三）理順政府間的財政關(guān)系

要解決地方政府債務(wù)融資問題，要按照十八屆三種全會通過的《決定》要求，建立健全事權(quán)和財權(quán)相適應(yīng)的制度，理順政府間的財政關(guān)系，更深一步地明確中央和地方事權(quán)的劃分。要從根本上完善財政體制，嚴(yán)格按照財權(quán)和事權(quán)相匹配的原則。在財權(quán)劃分上，應(yīng)該適當(dāng)?shù)叵虻胤秸畠A斜，減輕下一級政府的財政壓力和融資的負(fù)擔(dān)，而事權(quán)則應(yīng)適度向中央政府偏移。[8]

（四）建立違規(guī)舉債的問責(zé)制度

嚴(yán)格的問責(zé)機制，能夠有效約束政府為了短期利益而盲目舉債。例如浙江省東陽市市政府還要求，各機關(guān)部門、鎮(zhèn)鄉(xiāng)（街道）要做好從整體利益出發(fā)，縱觀大局，從根本上意識到避免違法的融資行為的重要性，切實擔(dān)負(fù)起防范財政金融風(fēng)險的責(zé)任。對未按規(guī)定舉借債務(wù)、截留挪用債務(wù)資金、未按計劃償還債務(wù)的，要追究有關(guān)單位和人員的責(zé)任，對國家財產(chǎn)造成損失的，依法追究相關(guān)法律責(zé)任。（作者單位：西安財經(jīng)學(xué)院）

參考文獻(xiàn)：

[1] 賈康.地方融資與政策性融資中的風(fēng)險共擔(dān)和風(fēng)險規(guī)避機制[J].中國金融，2010（7）.

[2] 黃燕芬，辛洪波中共中央黨校學(xué)報地方政府融資：老問題、新特點、新風(fēng)險

[3] 眭水炳.地方政府融資平臺及債務(wù)風(fēng)險防范研究[J]，中國管理信息化，2014（5）

[4] 余子良.地方政府融資平臺的來龍去脈與風(fēng)險規(guī)避，區(qū)域經(jīng)濟[J]，2013年第一期

[5] 詹向陽.辯證看待地方政府融資平臺發(fā)展[J]，中國金融2010（7）

[6] 龔強.財政分權(quán)視角下的地方政府債務(wù)研究：一個綜述.[J]，經(jīng)濟研究.第七期

[7] 常友玲，鄭改玲，仲旭.我國地方政府投融資平臺存在的問題及對策[J]，經(jīng)濟縱橫2010（5）

[8] 文照明.完善地方政府融資平臺建設(shè)的思考[J]，宏觀經(jīng)濟管理，2013（1）