土地增值收益分配機(jī)制：文獻(xiàn)綜述

吳葦

摘 要：隨著中國全面建設(shè)小康社會的不斷推進(jìn)和城市化進(jìn)程的不斷深入，有關(guān)中國土地增值收益及其分配問題的討論逐步升溫，由于國情具有自身的特殊性，國內(nèi)的相關(guān)研究文獻(xiàn)居多，且有較好的針對性和實效性。針對近年來國內(nèi)的相關(guān)文獻(xiàn)予以綜述評析，對探討中國當(dāng)前土地增值收益及其分配的適用機(jī)制，讓農(nóng)民公平合理地分享工業(yè)化、城市化所帶來的利益將有所裨益。

關(guān)鍵詞：土地增值；收益分配；分配機(jī)制

中圖分類號：F290 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）36-0186-04

一、引言

當(dāng)前，中國城市化已步入加速推進(jìn)階段，人口、產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)活動的城市化正迅速向農(nóng)村地區(qū)輻射。城市化大大促進(jìn)了勞動力的自由流通和城鄉(xiāng)資源的整合，推動了城市的發(fā)展。然而，由于中國城鄉(xiāng)土地市場呈現(xiàn)典型的二元分割特征，城鄉(xiāng)土地在產(chǎn)權(quán)、用途、價格、規(guī)劃、管理等方面有著截然不同的特征。在城市化這一經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)變動的過程中，原本割裂的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)在城鄉(xiāng)空間的連接中出現(xiàn)了更深層次的矛盾，因?qū)ν恋卦鲋凳找娣峙洳缓侠硪l(fā)的負(fù)面影響也逐步凸顯，土地征用已成為農(nóng)民利益流失最為嚴(yán)重的途徑，其利益分配問題已影響到國家及社會的和諧與穩(wěn)定。因此，在農(nóng)地轉(zhuǎn)用過程中，如何通過改革現(xiàn)有土地收益分配機(jī)制，公平合理地讓農(nóng)民分享工業(yè)化、城市化所帶來的利益，已經(jīng)成為當(dāng)前理論和實踐中迫切需要研究和解決的問題，也是土地資源可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵和中國土地政策改革的突破點（劉小紅等，2011）?，F(xiàn)階段，對土地征用過程中產(chǎn)生的增值收益分配問題進(jìn)行深入研究，有著極其重要的現(xiàn)實及長遠(yuǎn)意義。為此，有必要對國內(nèi)外的相關(guān)研究文獻(xiàn)加以綜合分析。由于國內(nèi)的相關(guān)文獻(xiàn)居多，且針對性和實效性相對較好，故側(cè)重對國內(nèi)的相關(guān)研究成果予以回顧和梳理，以期為探討相關(guān)的研究方向及方法提供可能。

二、研究綜述

國外關(guān)于土地增值收益的研究主要基于土地私有制。由于西方發(fā)達(dá)國家已逐步進(jìn)入后城市化階段，城市人口和城市空間的增速降低，因而對于城市邊緣區(qū)土地增值收益分配的研究較為稀少。針對土地價值中的增值收益分配，英國改良主義經(jīng)濟(jì)學(xué)家約·穆勒主張把土地自然增長的價值收歸公有，即凡不是由于土地改良而增加的價值一律歸公。美國社會經(jīng)濟(jì)學(xué)家亨利·喬治（Innes，1997）將土地價值的增加歸因于人口的集聚和生產(chǎn)的需求，而非某個人的勞動或投資引起的，因此土地增值的收益應(yīng)歸全社會所有。

相對于國外研究，國內(nèi)學(xué)者對土地價值、土地增值、增值分配的研究起步較晚，但由于中國土地所有權(quán)以國家所有權(quán)、集體所有權(quán)的二元形式并存，快速城市化中的現(xiàn)實矛盾突出，在一定程度上刺激了更多的研究需要，國內(nèi)研究者近年來已經(jīng)開始更多地關(guān)注土地增值收益及其分配管理，并非常注重介紹國外的相關(guān)經(jīng)驗和管理理念?？傮w來看，國內(nèi)有關(guān)農(nóng)地轉(zhuǎn)用過程中土地收益增值分配方面的研究，主要集中于土地增值收益分配的理論依據(jù)、增值收益額的確定與分類、增值收益分配的現(xiàn)狀、原則及方式的研究。

（一）土地增值收益來源及方式的理論依據(jù)研究

隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善和改革開放的不斷深入，對土地價值予以肯定的學(xué)者逐漸增多，并就土地價值的產(chǎn)生及增值方式進(jìn)行了理論探討。國內(nèi)學(xué)者普遍認(rèn)同的土地增值的來源主要有：（1）公共設(shè)施改善導(dǎo)致的投資性增值。包括宗地直接投資性增值和外部投資輻射性增值，即政府對城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施等進(jìn)行投資改造和地產(chǎn)商實施房地產(chǎn)開發(fā)導(dǎo)致地價上漲、土地增值。（2）土地作為生產(chǎn)要素的供求性增值。即伴隨著社會發(fā)展和城鎮(zhèn)人口聚集，人類對土地需求日益增大，造成城鎮(zhèn)建設(shè)用地供不應(yīng)求，從而引起的土地增值。（3）土地利用規(guī)章制度變更引起的用途性增值。即由于城鄉(xiāng)規(guī)劃變化，使土地利用條件、利用類型發(fā)生改變，如由工業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)樯虡I(yè)、金融用地而產(chǎn)生的土地增值。（4）土地的虛擬資產(chǎn)特性帶來的投機(jī)性增值。

目前土地增值認(rèn)可度較高的分類方法有兩種：按土地價值構(gòu)成來分類，可分為土地物質(zhì)價格增值和土地資本價值增值兩類；按其形成原因來分類，可分為“人工增值”和“自然增值”兩類（周誠，1994）。所謂“人工增值”是指房地產(chǎn)所有者或經(jīng)營者對地塊的直接投資而形成的增值?！白匀辉鲋怠笔侵覆皇怯捎诜康禺a(chǎn)所有者或經(jīng)營者的投資，而是由于外力的作用（主要包括政府及他人的投資、土地的稀缺性、利率因素、政策性因素等） 使土地增值（鄧宏乾，2008）。地價空間包括四個組成部分，即農(nóng)業(yè)土地價值、城市土地地租增值的價值、城市開發(fā)費(fèi)用以及區(qū)位土地級差地租的價值（丁成日，2008）。因此，農(nóng)村土地增值收益的構(gòu)成和分配在土地轉(zhuǎn)用過程中理應(yīng)予以足夠重視。不同類型、不同級別、不同區(qū)位的城市土地，其增值幅度、速度不同，并與城市空間結(jié)構(gòu)形成互動關(guān)系（畢忠德等，2011）。譚永忠等（2009）借助解析經(jīng)濟(jì)模型對城中村土地租金的實質(zhì)及其演變加以闡釋，主張集體土地和國有土地應(yīng)“同地、同權(quán)、同價”，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，對公益性用地的征收范圍加以嚴(yán)格限定，強(qiáng)化對農(nóng)民土地權(quán)利的保護(hù)，保證農(nóng)民以土地財產(chǎn)權(quán)利參與城市化進(jìn)程。

（二）土地增值收益分配的現(xiàn)狀研究

農(nóng)地增值收益分配現(xiàn)狀分析是開展農(nóng)地增值收益分配研究的理論與現(xiàn)實基礎(chǔ)，其中包括參與土地增值收益分配的利益主體、參與分配的增值環(huán)節(jié)、分配比例等方面。

在農(nóng)地轉(zhuǎn)用過程中，主要的利益分配主體包括中央政府、省政府、地方政府（省級以下）、農(nóng)民集體、農(nóng)戶及土地使用者。在相關(guān)研究過程中，不少學(xué)者會根據(jù)資料可得性及具體問題進(jìn)行相應(yīng)選擇與簡化。從政府與農(nóng)村集體對土地增值收益的分配結(jié)果來看，在中國35個大城市的土地征收—出讓過程中，政府和農(nóng)村集體的收益分配比例嚴(yán)重失調(diào)，約為17∶1，最高的華北地區(qū)平均為28.1∶1，最低的華南地區(qū)也達(dá)到10.5∶1，農(nóng)村集體潛在的經(jīng)濟(jì)福利受到嚴(yán)重?fù)p失，在落后地區(qū)，征收土地時農(nóng)民利益集團(tuán)得到33%的收入，縣級以上政府利益集團(tuán)得到15%的收入，而縣級政府利益集團(tuán)得到了52%的收入（沈飛、朱道林，2004）。而在村集體與農(nóng)民內(nèi)部分配，根據(jù)兩次獲得諾貝爾獎提名的羅伊·普羅斯特曼先生的測算，中國農(nóng)民30年土地承包權(quán)的凈現(xiàn)值相當(dāng)于全部土地價值的75%～95%，而土地所有者（農(nóng)村集體）只得到土地補(bǔ)償費(fèi)用的5%～25%（杜業(yè)明，2004）。從研究方式來看，主要包括通過歷史資料分析現(xiàn)實分配狀態(tài)和通過問卷訪談等方式調(diào)查分配狀況，以及通過國內(nèi)外分配情況對比來分析中國現(xiàn)有分配狀況的合理性等。如梁爽（2009）通過河北省涿州市的案例分析發(fā)現(xiàn)在土地非農(nóng)化收益分配中，農(nóng)民集體及個人所得收益的比例最小，而土地使用者及地方政府分配比例最大。當(dāng)前的城市化進(jìn)程是走低成本的土地非農(nóng)化推動的，而這種低成本是以農(nóng)民集體及個人利益受損為代價。這類研究還包括政府之間的利益分配現(xiàn)狀分析，長時間序列的實證分析等，研究結(jié)果均顯示目前的分配狀況顯失公平、有待調(diào)整。底亞玲等（2006）研究發(fā)現(xiàn)中國現(xiàn)有征地制度有兩大特點：一個是政府壟斷土地一級市場，另一個是征收后的土地按原用途補(bǔ)償。雖然中國對計劃經(jīng)濟(jì)體制下產(chǎn)生的征地制度陸續(xù)進(jìn)行了一些修補(bǔ)，但仍不適應(yīng)時代的要求，現(xiàn)有農(nóng)地制度的產(chǎn)權(quán)缺陷已經(jīng)構(gòu)成農(nóng)地資源保護(hù)的障礙性因素。主要體現(xiàn)在三個方面：一是集體土地所有權(quán)邊界不清。二是土地所有權(quán)主體與成員之間的權(quán)益關(guān)系不清。三是集體所有權(quán)的權(quán)能不完全。endprint

（三）土地增值收益分配的基本原則研究

在中國，對于土地增值收益分配，“漲價歸公”和“漲價歸私”兩種觀點曾存在爭議。前者和Henry George的出發(fā)點一致，近代研究可追溯到孫中山先生的平均地權(quán)理論。后者認(rèn)為所有者的權(quán)益應(yīng)當(dāng)充分保障。對于農(nóng)地轉(zhuǎn)非的增值分配，周誠（2006）認(rèn)為應(yīng)采取“合理補(bǔ)償，剩余歸公，支援全國”的原則。Capozza，Helsley（1989）討論了征地行為是否從公共利益出發(fā)以及征地范圍與公平補(bǔ)償問題；也有學(xué)者從產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度提出了觀點，基于目前城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)收益存在巨大差距的現(xiàn)實，認(rèn)為轉(zhuǎn)讓權(quán)對于產(chǎn)權(quán)至關(guān)重要，應(yīng)當(dāng)承認(rèn)農(nóng)民對于土地的“產(chǎn)權(quán)租金”，特別是涉及非公共利益性質(zhì)的農(nóng)地轉(zhuǎn)用（Cameron，1991）。在政治體制改革和經(jīng)濟(jì)體制改革不斷深入的條件下，相關(guān)學(xué)者在2006年后開始轉(zhuǎn)換思路，提出“漲價歸公”和“漲價歸私”都是片面的，要“公私兼顧”的土地增值收益分配新論。目前，學(xué)界普遍認(rèn)可的對于土地增值收益分配的觀點為“按貢獻(xiàn)分配”原則，即由土地使用者投資而得到的土地增值（即人工增值）應(yīng)歸土地使用（投資）者所有，其余的增值（即自然增值）應(yīng)歸社會（國家）所有，常用的工具是國家以土地稅收的形式獲得部分土地增值收益?；谶@一思想的理論與實證研究近年來也不斷展開，但有相當(dāng)一部分集中在城市土地增值收益分配的領(lǐng)域，如張俊、于海燕（2008）在借鑒美國土地價值捕獲（Value Capture）制度和英國城市土地增值管理制度的基礎(chǔ)上構(gòu)建了中國城市土地增值收益分配理論和制度構(gòu)架。杜新波、孫習(xí)穩(wěn)（2003）按照馬克思經(jīng)典地租理論的分類體系，討論了城市土地增值和收益分配問題。劉紅（2006）從城市經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度分析了城市增長、土地增值與城市政策之間的關(guān)系。

（四）土地增值收益分配的方法研究

關(guān)于土地增值收益分配方式研究主要包括制度設(shè)計研究、數(shù)理模型研究。

1.制度設(shè)計研究。理想的制度研究是從制度的生成、演化、環(huán)境、具體功效等各方面建立一個完整的描述和分析框架。然而，受制于農(nóng)地增值收益分配問題在中國的特殊性，還沒有形成統(tǒng)一完整的框架。目前學(xué)者在制度設(shè)計方面研究，主要集中于不同級別政府部門之間土地增值收益的調(diào)整和從失地農(nóng)民社會保障的角度進(jìn)行制度理念的設(shè)置。大多數(shù)的學(xué)者認(rèn)同基于新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)產(chǎn)權(quán)理論的基本觀點，認(rèn)為即便是在“公共利用”條件下，以農(nóng)地價格補(bǔ)償?shù)姆绞綄τ谵r(nóng)民而言也是有失公平的，農(nóng)地同樣也擁有“發(fā)展權(quán)”，這種發(fā)展權(quán)的放棄對于城市發(fā)展也是一種貢獻(xiàn)，需要在增值收益的分配中得以體現(xiàn)（周其仁，2010）。錢忠好（2002）基于中國土地產(chǎn)權(quán)制度，認(rèn)為中國農(nóng)地發(fā)展權(quán)應(yīng)該是國家與農(nóng)地產(chǎn)權(quán)人共享的土地產(chǎn)權(quán)，應(yīng)該對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)人的利益損失進(jìn)行補(bǔ)償。陳偉（2012）通過對二戰(zhàn)后美國、英國、法國、意大利和日本等國的土地價格進(jìn)行分析得出三點啟示：一是分配土地增值收益必須考慮中國國情；二是維護(hù)合理土地權(quán)益是土地制度改革的憲政原則；三是調(diào)節(jié)土地增值分配需要綜合運(yùn)用多種手段。而邵彥敏等（2010）從農(nóng)地發(fā)展權(quán)的視角對土地增值分配制度的完善提出了兩點建議：一要公私兼顧，在二元主體的框架下來討論農(nóng)地發(fā)展權(quán)的歸屬及分享；二要建立“二元主體”農(nóng)地發(fā)展權(quán)框架下的土地征收增值分配制度，一方面要確定征地補(bǔ)償制度中農(nóng)民（集體）對農(nóng)地發(fā)展權(quán)收益的分享，另一方面要確定國家農(nóng)地發(fā)展權(quán)收益的比例。關(guān)于政府部門之間的收益調(diào)整觀點，認(rèn)為應(yīng)增加中央與省級政府的分配比例，這樣一方面可以抑制地方政府以及農(nóng)村集體無節(jié)制地大量轉(zhuǎn)用農(nóng)地的意愿，另一方面也可增加對土地開發(fā)復(fù)墾的專項投資。這個觀點主要是想削減地方政府征地的經(jīng)濟(jì)刺激，但是由國家來主導(dǎo)利益分配關(guān)系，仍然被持“政府失靈”主張的人們所懷疑（曲福田等，2001）。張俊、于海燕（2008）對美國、英國、中國臺灣等地的土地增值收益分配制度進(jìn)行了比較，并提出了相應(yīng)的借鑒經(jīng)驗。

2.數(shù)理模型研究。近年來關(guān)于征地補(bǔ)償、政策與制度研究趨向于模型化、定量化、應(yīng)用化。主要模型包括保險模型、財政錯覺模型、零補(bǔ)償、市場價值補(bǔ)償條件、資本資產(chǎn)定價模型（CAPM）、條件價值評估法（CVM）、離散選擇模型（DCM）、Probit模型、LPM模型、支付意愿（WTP）和接受意愿（WTA）等，這些模型分別在決策方案選擇、土地非貨幣價值分析、農(nóng)地發(fā)展權(quán)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、土地增值收益農(nóng)戶意愿的分配比例確定等方面各具優(yōu)勢（羅丹等，2004）。多樣化的模型研究對土地收益分配的政策仿真研究起到了促進(jìn)作用，這些研究主要包括不同政策情景或者政策參數(shù)下，農(nóng)戶（農(nóng)民）、集體、地方政府、省級政府及中央政府可能的行為響應(yīng)及行為結(jié)果。政策模擬的結(jié)果，是一種計算機(jī)實驗的結(jié)果，因此其科學(xué)性主要依賴于理論的正確性、模型的準(zhǔn)確性和算法的完整性。張換兆（2008）通過構(gòu)建土地增值尋租與土地集約利用關(guān)系模型研究得出，提高土地增值收益分配比例有助于從壓力方面推進(jìn)土地的集約利用，從社會層面降低城市化成本，實現(xiàn)城市經(jīng)濟(jì)的集約式發(fā)展。丁成日（2008）分析了美國土地開發(fā)轉(zhuǎn)讓權(quán)制度，借助農(nóng)地價格與市地價格的動力學(xué)模型，對農(nóng)地和市地的價格做了核算，對于農(nóng)轉(zhuǎn)非過程中明確各方對土地的貢獻(xiàn)，建立合理分享土地收益的分配關(guān)系有一定借鑒意義，但其模型多停留于概念上，適用性有限。王佑輝、艾建國（2009）建立了較為相似的農(nóng)地價格和市地價格的動力學(xué)模型，農(nóng)地轉(zhuǎn)化為市地過程中的各利益方，應(yīng)依據(jù)土地增值的原因，以及各自對土地增值的貢獻(xiàn)，建立合理分享土地增值收益的分配關(guān)系。并就完善分配體系提出了相關(guān)建議。

三、簡評與啟示

綜觀土地增值收益分配現(xiàn)有的相關(guān)研究，農(nóng)地轉(zhuǎn)用過程中土地增值收益分配問題研究已經(jīng)取得一定成績，特別是在土地增值收益分配的理論依據(jù)、增值收益額的確定與分類、增值收益分配的現(xiàn)狀研究以及分配方式方法等方面。然而，在今后的研究過程中，仍需在如下幾方面給予更多關(guān)注。

1.對利益主體的研究不完善。對公有制土地政策本身的理解欠缺，大量研究集中于增值收益分配中如何保障農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)，但對形成土地增值收益的多種主體的貢獻(xiàn)缺乏界定，對不同層級政府之間的收益分配問題、農(nóng)村集體各層級間的收益分配及村民集體與農(nóng)民個人的分配問題等一系列主體博弈與委托—代理問題缺乏關(guān)注。endprint

2.土地增值過程中的利益衡量及分配機(jī)制仍未建立并統(tǒng)一。對農(nóng)民土地權(quán)益受損程度并沒有合理的界定，對于土地增值收益中農(nóng)民分享量確定的方法與依據(jù)這一關(guān)鍵問題仍無統(tǒng)一有效的回答，對自然增值部分應(yīng)該如何由政府合理收回，應(yīng)遵循何種路徑等問題分析不足。目前對失地農(nóng)民權(quán)益研究還多處于定性的摸索階段，沒有系統(tǒng)的定量方法來估算被征地農(nóng)民權(quán)益的價值，在今后的研究中可采用“分解求和法”對農(nóng)民的最低生活保障、養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障、教育培訓(xùn)等幾個方面加以處理，同時結(jié)合支付意愿（WTP）和接受意愿（WTA）方法，估算單位面積土地的農(nóng)民權(quán)益價值，并以此探索一種合理、有效、易于操作的征地過程中農(nóng)民權(quán)益價值的估算方法，從而進(jìn)一步完善用“土地?fù)Q保障”解決被征地農(nóng)民的絕對生活保障與相對滿意度問題，以及解決區(qū)域內(nèi)征地補(bǔ)償?shù)南鄬叫詥栴}。

3.研究區(qū)域尚未覆蓋城市邊緣區(qū)的多種問題。既有研究多集中在城市建成區(qū)土地（如拆遷問題） 或者農(nóng)地轉(zhuǎn)非的增值收益分配方面，而清晰界定于城市邊緣區(qū)范圍（復(fù)雜的二元系統(tǒng)）的研究相對較少。由于邊緣區(qū)問題復(fù)雜多變，一元產(chǎn)權(quán)區(qū)域的相關(guān)模式的參考意義有限，因此有必要從主體貢獻(xiàn)、效率分配基礎(chǔ)等本源問題出發(fā)加以研究，目前此類研究較為缺乏。

4.理論規(guī)范研究、動態(tài)性研究和深入實證研究偏少。目前，在探討增值收益構(gòu)成和分配原理的政策理論研究中，邏輯推演較多但基于規(guī)范的經(jīng)濟(jì)學(xué)模型進(jìn)行理論建模和實證分析的研究偏少。靜態(tài)的時點研究較多，關(guān)注長期動態(tài)發(fā)展過程的研究較少。對農(nóng)地征用后在土地一級市場實現(xiàn)的增值收益分配討論較多，而對后期土地二級市場的預(yù)期收益分配鮮有涉及。聯(lián)系管理實踐，將增值部分中的各主體貢獻(xiàn)加以區(qū)分的可操作性研究較少。建議從中國城市化發(fā)展現(xiàn)階段的實際狀況出發(fā)，進(jìn)一步提高政策模擬與政策仿真的水平，增強(qiáng)政策研究的可操作性和科學(xué)性。此外，今后研究還應(yīng)當(dāng)從制度設(shè)計方面考慮引進(jìn)狀況動態(tài)補(bǔ)償理念，解決失地農(nóng)民面臨的不確定性及地方政府的“短視”行為。

綜上所述，土地制度的根本性改革作為一個長期艱巨的歷史過程，難以在近期內(nèi)解決土地增值收益分配中存在的所有現(xiàn)實問題。然而，在中國城市化加速的進(jìn)程中，城市與鄉(xiāng)村之間相互融合影響、不斷變更其邊界，土地預(yù)期價值顯著高于外圍農(nóng)業(yè)區(qū)，土地增值收益分配模式缺陷引起的違規(guī)建設(shè)、利益先占等問題不斷涌現(xiàn)，其土地增值收益分配與其他區(qū)位相比也存在特殊性。雖然已有研究結(jié)論一再向我們揭示土地增值收益分配管理的重要意義和現(xiàn)有分配方式對農(nóng)民利益損害的狀況，但適用性和針對性較強(qiáng)的土地增值收益分配路徑和管理工具體系尚未有效提出，這也為今后的研究提供了空間和可能。

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[責(zé)任編輯 吳 迪]endprint