梁辰,俞敏潔

·衛(wèi)生政策與管理·

基于雙軌制管理主體的衛(wèi)生全行業(yè)管理模式探討

梁辰,俞敏潔

通過文獻(xiàn)分析,明確衛(wèi)生全行業(yè)管理內(nèi)涵,分析衛(wèi)生全行業(yè)管理的優(yōu)勢(shì)主要體現(xiàn)以下4方面:明確管理主體職能、統(tǒng)一管理制度標(biāo)準(zhǔn)、有效整合醫(yī)療資源、充分發(fā)揮競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。針對(duì)目前衛(wèi)生行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀,提出構(gòu)建基于雙軌制管理主體的衛(wèi)生全行業(yè)管理模式:衛(wèi)生行政部門負(fù)責(zé)宏觀管理職能,具體包括制定政策、統(tǒng)籌規(guī)劃、宏觀調(diào)控、準(zhǔn)入管理和整合資源;衛(wèi)生行業(yè)協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)中觀管理職能,具體包括組織協(xié)調(diào)、服務(wù)監(jiān)督、制定標(biāo)準(zhǔn)、信息共享、行業(yè)調(diào)查、技術(shù)推廣。

雙軌制;衛(wèi)生全行業(yè);管理模式

衛(wèi)生行業(yè)屬于社會(huì)服務(wù)性行業(yè),其行業(yè)服務(wù)對(duì)象為人,社會(huì)職能是提供衛(wèi)生服務(wù)以維護(hù)人的健康,是維系社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)性行業(yè)。衛(wèi)生行業(yè)因其服務(wù)對(duì)象及服務(wù)內(nèi)容的特殊性,有效的行業(yè)管理顯得尤為重要。我國(guó)在衛(wèi)生領(lǐng)域提出全行業(yè)管理的概念始自20世紀(jì)90年代中期。1997年出臺(tái)的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于衛(wèi)生改革與發(fā)展的決定》、《中共中央關(guān)于國(guó)有企業(yè)改革與發(fā)展若干問題的決定》中明確提出:要實(shí)行衛(wèi)生工作全行業(yè)管理,理順醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理體制,實(shí)現(xiàn)衛(wèi)生資源公平與效率的統(tǒng)一。

1 衛(wèi)生全行業(yè)管理內(nèi)涵分析

衛(wèi)生全行業(yè)管理實(shí)質(zhì)是醫(yī)療資源管理問題,主要是指在人員、技術(shù)、設(shè)備、服務(wù)等資源方面一系列的制度安排,廣義的衛(wèi)生全行業(yè)管理除涉及醫(yī)療機(jī)構(gòu)和醫(yī)療行為,還應(yīng)包括公共衛(wèi)生等多方面工作。

推行衛(wèi)生全行業(yè)管理的主體應(yīng)由衛(wèi)生行政部門和衛(wèi)生行業(yè)協(xié)會(huì)共同承擔(dān),根據(jù)公共管理的管制、服務(wù)、扶持和維護(hù)4大職能要求,實(shí)行衛(wèi)生行業(yè)管理的職責(zé)[1]。衛(wèi)生全行業(yè)管理的概念可認(rèn)定為:通過修訂相關(guān)的衛(wèi)生法律法規(guī),由衛(wèi)生行政部門以及由其委托的衛(wèi)生行業(yè)協(xié)會(huì)根據(jù)法律賦予的相應(yīng)權(quán)限,在不改變隸屬關(guān)系和投資渠道的前提下,運(yùn)用統(tǒng)一的管理制度和標(biāo)準(zhǔn),對(duì)區(qū)域內(nèi)各級(jí)各類醫(yī)療機(jī)構(gòu)實(shí)施統(tǒng)一的準(zhǔn)入、監(jiān)督和管理,充分整合區(qū)域醫(yī)療資源[]。

2 衛(wèi)生全行業(yè)管理的優(yōu)勢(shì)

通過文獻(xiàn)分析,并結(jié)合國(guó)內(nèi)外實(shí)施全行業(yè)管理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),分析認(rèn)為衛(wèi)生全行業(yè)管理具有以下4方面優(yōu)勢(shì)。

2.1 管理主體職能明確

衛(wèi)生全行業(yè)管理的主體,可以明確為衛(wèi)生行政部門以及由其委托的衛(wèi)生行業(yè)協(xié)會(huì)、衛(wèi)生行政部門執(zhí)行宏觀管理,主要負(fù)責(zé)政策制定、統(tǒng)籌規(guī)劃、宏觀控制、準(zhǔn)入管理、整合資源等,為區(qū)域內(nèi)衛(wèi)生行業(yè)發(fā)展指明方向;衛(wèi)生行業(yè)協(xié)會(huì)執(zhí)行中觀管理職能,主要負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)、服務(wù)監(jiān)督、制定標(biāo)準(zhǔn)、信息共享、行業(yè)調(diào)查、技術(shù)推廣等,作為政府和醫(yī)療機(jī)構(gòu)的橋梁;醫(yī)療機(jī)構(gòu)承擔(dān)其自身經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的微觀管理。

2.2 統(tǒng)一管理制度標(biāo)準(zhǔn)

衛(wèi)生全行業(yè)管理對(duì)行政區(qū)域內(nèi)的所有醫(yī)療機(jī)構(gòu)采用統(tǒng)一的管理制度和標(biāo)準(zhǔn)去約束,較大程度地加強(qiáng)了在醫(yī)療質(zhì)量和醫(yī)療安全方面的管理力度,杜絕了少數(shù)民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)和社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)醫(yī)療質(zhì)量管理不力的現(xiàn)象,通過行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的全面普及和嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范,及時(shí)清理行業(yè)內(nèi)的不良行為,使得區(qū)域內(nèi)衛(wèi)生行業(yè)能夠平穩(wěn)發(fā)展。

2.3 有效整合醫(yī)療資源

不同于以往管理體制中醫(yī)療資源分布不均、流動(dòng)不暢的局面,衛(wèi)生全行業(yè)管理能夠有效地整合整個(gè)區(qū)域內(nèi)的所有醫(yī)療資源,根據(jù)區(qū)域內(nèi)民眾的衛(wèi)生服務(wù)需求,及時(shí)分配和調(diào)整醫(yī)療資源分布,促進(jìn)醫(yī)療資源的合理流動(dòng),避免大部分資源集中在小部分醫(yī)療機(jī)構(gòu)中而造成資源浪費(fèi)的現(xiàn)象,做好衛(wèi)生全行業(yè)的統(tǒng)籌規(guī)劃,能夠最大化地使用醫(yī)療資源。

2.4 充分發(fā)揮競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)

衛(wèi)生全行業(yè)管理不涉及產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)移,有利于吸引各方面社會(huì)資源舉辦醫(yī)療機(jī)構(gòu),能夠充分發(fā)揮醫(yī)療機(jī)構(gòu)自主性,在區(qū)域內(nèi)形成良好的競(jìng)爭(zhēng)形式。各醫(yī)療機(jī)構(gòu)能夠充分發(fā)揮其競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì),根據(jù)區(qū)域內(nèi)衛(wèi)生全行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀,在行業(yè)管理主體的指導(dǎo)和幫助下,重點(diǎn)發(fā)展自身優(yōu)勢(shì)學(xué)科,集中整個(gè)區(qū)域的學(xué)科相關(guān)資源,從而在行業(yè)內(nèi)逐步形成自身競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

3 構(gòu)建基于雙軌制管理主體的衛(wèi)生全行業(yè)管理模式

為有效地運(yùn)用衛(wèi)生全行業(yè)管理以達(dá)到提升醫(yī)療質(zhì)量的目的,加強(qiáng)對(duì)衛(wèi)生全行業(yè)宏觀控制和管理,同時(shí)增強(qiáng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)活力、活躍微觀管理,需建立雙軌制衛(wèi)生全行業(yè)管理模式,即由政府的衛(wèi)生行政部門和衛(wèi)生行業(yè)協(xié)會(huì)共同對(duì)區(qū)域內(nèi)的各級(jí)各類醫(yī)療機(jī)構(gòu)實(shí)施統(tǒng)一的準(zhǔn)入、監(jiān)督和管理。

3.1 建立雙軌制主體的必要性

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不斷提高,現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)促使社會(huì)生產(chǎn)力不斷向縱深發(fā)展,衛(wèi)生行業(yè)的分工更加精細(xì),為使行業(yè)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)符合國(guó)家平衡協(xié)調(diào)發(fā)展的要求,各級(jí)政府的衛(wèi)生行政部門應(yīng)代表國(guó)家對(duì)衛(wèi)生行業(yè)進(jìn)行管理,使得行業(yè)能夠在國(guó)家總體規(guī)劃的大方向下正確發(fā)展,滿足群眾的衛(wèi)生服務(wù)需求,但衛(wèi)生行政部門由于其局限性,只能進(jìn)行粗線條的宏觀管理,而無(wú)法深入到各個(gè)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的微觀管理。

行業(yè)協(xié)會(huì)作為一個(gè)既不直接干預(yù)衛(wèi)生行業(yè)或醫(yī)療機(jī)構(gòu)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng),又能在規(guī)劃、技術(shù)、信息協(xié)調(diào)等方面為它們服務(wù)的組織,正能夠填補(bǔ)這一部分管理的空白[3]。行業(yè)協(xié)會(huì)作為中觀管理主體,可以緊密聯(lián)系區(qū)域內(nèi)的所有醫(yī)療機(jī)構(gòu),深入了解各級(jí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的發(fā)展現(xiàn)狀,協(xié)調(diào)醫(yī)療機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系,充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)傳導(dǎo)、服務(wù)和自律的作用。要真正實(shí)現(xiàn)衛(wèi)生全行業(yè)管理的要求就必須建立“雙軌制”的衛(wèi)生行業(yè)管理組織體系。

3.2 基于雙軌制管理主體的衛(wèi)生全行業(yè)管理主要職能

雙軌制衛(wèi)生全行業(yè)管理主要是由衛(wèi)生行政部門和衛(wèi)生行業(yè)協(xié)會(huì)共同管理區(qū)域內(nèi)的衛(wèi)生行業(yè)各項(xiàng)事務(wù),兩者的分工明確又互有協(xié)作,實(shí)現(xiàn)了對(duì)衛(wèi)生全行業(yè)的全面管理。

3.2.1 衛(wèi)生行政部門負(fù)責(zé)宏觀管理職能具體包括:①政策制定:衛(wèi)生政策引導(dǎo)衛(wèi)生工作的發(fā)展[4],衛(wèi)生行政部門應(yīng)該做好衛(wèi)生行業(yè)發(fā)展的引領(lǐng)者,根據(jù)國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民眾衛(wèi)生服務(wù)需求,借鑒國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家的成功做法,制定適宜的衛(wèi)生政策以推進(jìn)和規(guī)范衛(wèi)生行業(yè)的發(fā)展,同時(shí)及時(shí)根據(jù)現(xiàn)狀調(diào)整和更新[5];②統(tǒng)籌規(guī)劃:依據(jù)國(guó)家區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃配置原則和衛(wèi)生資源配置標(biāo)準(zhǔn),根據(jù)本地人口狀況、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、居民收入和主要衛(wèi)生問題,確定區(qū)域衛(wèi)生發(fā)展和資源配置重點(diǎn)[6],科學(xué)制訂區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃,并認(rèn)真組織實(shí)施;③宏觀調(diào)控:衛(wèi)生行政部門應(yīng)運(yùn)用行政、經(jīng)濟(jì)和法律的手段加強(qiáng)衛(wèi)生行業(yè)的宏觀調(diào)控,保證全行業(yè)管理沿著正確的方向推進(jìn),同時(shí)對(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的行為進(jìn)行規(guī)范和約束;④準(zhǔn)入管理[7]:衛(wèi)生行政部門作為衛(wèi)生行業(yè)的質(zhì)量控制者,要嚴(yán)格控制衛(wèi)生服務(wù)要素和衛(wèi)生產(chǎn)品的準(zhǔn)入,運(yùn)用統(tǒng)一的準(zhǔn)入原則,實(shí)行醫(yī)療機(jī)構(gòu)、衛(wèi)生從業(yè)人員、衛(wèi)生技術(shù)、大型醫(yī)療設(shè)備購(gòu)置的準(zhǔn)入管理,確?；颊叩慕】狄灾辽玫奖Ｕ?⑤整合資源:衛(wèi)生行政部門應(yīng)根據(jù)區(qū)域內(nèi)的統(tǒng)籌規(guī)劃,合理分配醫(yī)療資源,同時(shí)提升醫(yī)療資源的流動(dòng)效率,根據(jù)各醫(yī)療機(jī)構(gòu)的功能定位,確定其業(yè)務(wù)發(fā)展的基本方向,從而集中優(yōu)勢(shì)資源供其發(fā)展,使得區(qū)域內(nèi)醫(yī)療機(jī)構(gòu)形成分布合理、形成優(yōu)勢(shì)、突出特色的布局,有效避免醫(yī)療資源不足或浪費(fèi)的現(xiàn)象產(chǎn)生[8]。

3.2.2 衛(wèi)生行業(yè)協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)中觀管理職能具體包括:①組織協(xié)調(diào):衛(wèi)生行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)做好醫(yī)療機(jī)構(gòu)之間以及醫(yī)療機(jī)構(gòu)和衛(wèi)生行政部門之間的組織協(xié)調(diào)工作,在行政部門面前為醫(yī)療機(jī)構(gòu)交涉,維護(hù)其利益,向政府爭(zhēng)取相應(yīng)政策支持,促進(jìn)政府與機(jī)構(gòu)的良好溝通交流,化解障礙與隔閡,讓行政部門更了解機(jī)構(gòu)的內(nèi)部運(yùn)作與實(shí)際困難,讓機(jī)構(gòu)更理解政府的政策公眾性,同時(shí)協(xié)調(diào)各醫(yī)療機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系,促進(jìn)優(yōu)勢(shì)資源的合理流動(dòng),加強(qiáng)機(jī)構(gòu)之間的合作和交流;②服務(wù)監(jiān)督:衛(wèi)生行業(yè)協(xié)會(huì)需做好醫(yī)療機(jī)構(gòu)的輔導(dǎo)性服務(wù),提供中介服務(wù)和專業(yè)指導(dǎo)服務(wù),通過與各類專業(yè)學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)加強(qiáng)技能提升培訓(xùn)合作,加強(qiáng)衛(wèi)生行業(yè)從業(yè)人員的技能和理論學(xué)習(xí),為機(jī)構(gòu)提供管理咨詢服務(wù),同時(shí)完善自律規(guī)范,強(qiáng)化衛(wèi)生行業(yè)自律和機(jī)構(gòu)自律的管理執(zhí)行力度,促進(jìn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)自制;③制定標(biāo)準(zhǔn):衛(wèi)生行業(yè)協(xié)會(huì)為達(dá)到行業(yè)自律的目標(biāo),需建立完善的行業(yè)管理標(biāo)準(zhǔn),可在政府的委托和指導(dǎo)下參與制訂、修改國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)與行業(yè)標(biāo)準(zhǔn),組織貫徹實(shí)施并執(zhí)行監(jiān)督;④信息共享:行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)組建行業(yè)資訊的信息交流平臺(tái),實(shí)現(xiàn)信息共享,為醫(yī)療機(jī)構(gòu)提供有價(jià)值的各種信息化服務(wù),及時(shí)向區(qū)域內(nèi)醫(yī)療機(jī)構(gòu)傳達(dá)最新的衛(wèi)生政策、法律法規(guī)、專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)及商業(yè)信息等,并向醫(yī)療機(jī)構(gòu)解讀,同時(shí)可通過出版書籍、刊物以及舉辦專題研討會(huì)、培訓(xùn)班等方式傳播最新的科學(xué)知識(shí),提供信息交流的機(jī)會(huì)[9];⑤行業(yè)調(diào)查:衛(wèi)生行業(yè)協(xié)會(huì)定期進(jìn)行行業(yè)統(tǒng)計(jì)和收集,調(diào)研醫(yī)療市場(chǎng)發(fā)展現(xiàn)狀及行業(yè)走向,了解衛(wèi)生服務(wù)需求,為醫(yī)療機(jī)構(gòu)提供預(yù)測(cè),及時(shí)準(zhǔn)確向衛(wèi)生行政部門反饋行業(yè)最新動(dòng)態(tài)、現(xiàn)存問題及機(jī)構(gòu)實(shí)際需求,為政府行政決策提供可靠依據(jù),同時(shí)幫助醫(yī)療機(jī)構(gòu)進(jìn)行自身機(jī)構(gòu)調(diào)查,包括員工需求、管理結(jié)構(gòu)、成本問題等,為醫(yī)療機(jī)構(gòu)提出改善建議;⑥技術(shù)推廣:承擔(dān)委托組織科技成果鑒定與推廣應(yīng)用,對(duì)衛(wèi)生行業(yè)內(nèi)重大的技術(shù)改造、技術(shù)引進(jìn)、投資與開發(fā)項(xiàng)目進(jìn)行前期論證,同時(shí),及時(shí)推廣國(guó)內(nèi)外先進(jìn)管理理念,提高醫(yī)療機(jī)構(gòu)的管理效能。

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Investigation on Double Track Management Mode Applied in Hygiene Industry

LIANG Chen,YU Minjie.Zhongnan Hospital of Wuhan University,Wuhan,430071,China

Through document analysis,this research clarified hygiene industry management concept.There were four major advantages of hygiene industry management,including clearly defined duties and obligations of managers,unified management standard,efficient integration of medical resources,and allowing full play to competition.According to the current condition of hygiene industry,double track hygiene management mode was proposed to manage the whole hygiene industry.Hygiene administration department should be in charge of macro-management functions,involving formulation of policy,overall planning,macro-regulation,management admittance and resource integration.Hygiene associations should be responsible for intermediate management functions,containing coordinating organization,supervising service,establishing standard,sharing information,conducting survey and spreading technology.

Double track system;Hygiene industry;Management mode

R197.1

ADOI:10.3969/j.issn.1673-5625.2015.05.001

2014-11-05)(本文編輯 熊月琳)

湖北省衛(wèi)生廳衛(wèi)生政策科研項(xiàng)目(ZC2012-8)

武漢大學(xué)中南醫(yī)院,湖北武漢,430071