孫延華，李爾彬

（1.哈爾濱商業(yè)大學(xué)財(cái)政與公共管理學(xué)院，哈爾濱 150027；2.東北林業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，哈爾濱 150040）

完善我國食品安全監(jiān)管體制的探討

孫延華1，李爾彬2

（1.哈爾濱商業(yè)大學(xué)財(cái)政與公共管理學(xué)院，哈爾濱 150027；2.東北林業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，哈爾濱 150040）

一段時(shí)間以來，我國食品安全事件頻發(fā)使得食品安全問題受到了高度關(guān)注，追溯食品安全事件頻發(fā)的根源即食品安全監(jiān)管體制。因此，應(yīng)從我國食品安全監(jiān)管體制存在的突出問題入手，逐步找出相應(yīng)的解決對策，進(jìn)而徹底解決食品安全問題。

食品安全；監(jiān)管體制；風(fēng)險(xiǎn)；預(yù)警機(jī)制

食品是人類賴以生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，食品安全關(guān)系到國計(jì)民生，與人類健康、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定息息相關(guān)。自2003年的阜陽“大頭娃娃”奶粉事件以來，我國的食品安全事故逐年呈上升趨勢，“蘇丹紅事件”、“染色饅頭事件”、“雙匯瘦肉精事件”、“地溝油事件”等等，食品安全一步步躍入人們的視線，成為公眾關(guān)注的焦點(diǎn)。食品安全事件的接連頻發(fā)體現(xiàn)了我國食品安全監(jiān)管的缺失和不到位。引致食品安全問題發(fā)生的因素很多，監(jiān)管體制不完善是最重要的一個(gè)原因。

1　我國食品安全監(jiān)管體制存在的問題

近年來，我國在強(qiáng)化食品安全的方面采取了諸多舉措，如設(shè)置主管食品安全的政府機(jī)關(guān)組織體系，制定食品安全相關(guān)法律制度等。盡管這些措施使食品安全問題的監(jiān)督和管理擁有了法律和制度依據(jù)，但依然存在諸多問題。

1.1食品安全監(jiān)管法律法規(guī)不完善

雖然我國已經(jīng)構(gòu)建了食品安全的法律框架，但缺乏統(tǒng)一規(guī)劃的食品安全法律法規(guī)體系，諸多問題仍然存在。①有關(guān)食品安全法律法規(guī)缺乏可操作性。到目前為止，我國已頒布食品安全相關(guān)法律21部，行政法規(guī)40部，但食品安全法律法規(guī)中法律層面的立法較少，加之多數(shù)立法效力層級(jí)較低，只注重于原則性的規(guī)定，而缺乏詳細(xì)的實(shí)際操作?！妒称钒踩ā纷鳛槭称钒踩幕痉ǎ鋵?shí)施高度依賴于行政法規(guī)和部門規(guī)章，然而相應(yīng)的行政法規(guī)、部門規(guī)章等不集中、不統(tǒng)一，使得我國的食品安全法律監(jiān)管缺乏系統(tǒng)性、有效性。②食品安全有關(guān)規(guī)定相對滯后。我國大多數(shù)食品安全的法律法規(guī)立法時(shí)間較早，最晚的《食品安全法》及實(shí)施條例也是在2009年實(shí)施的，這導(dǎo)致相應(yīng)的監(jiān)管內(nèi)容、懲罰力度、責(zé)任追究等諸多規(guī)定都相對滯后［1］。③食品安全法律法規(guī)的處罰力度不夠。雖然《食品安全法》及其相關(guān)法律法規(guī)在一定程度上增強(qiáng)了處罰力度，一旦違法將追究相應(yīng)的刑事責(zé)任、行政責(zé)任和民事責(zé)任，但與西方國家極其嚴(yán)厲的懲罰力度甚至傾家蕩產(chǎn)的違法成本比較，我國食品衛(wèi)生規(guī)定中的處罰是較輕的，威懾力和處罰力度微不足道。

1.2食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)配置不科學(xué)

①缺乏權(quán)威的綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。這勢必會(huì)出現(xiàn)監(jiān)管職能交叉、權(quán)責(zé)不清的情況，導(dǎo)致各監(jiān)管機(jī)構(gòu)在行使監(jiān)管職能時(shí)，監(jiān)管工作的重復(fù)和無人管理的缺位現(xiàn)象并存，亟需一個(gè)綜合機(jī)構(gòu)來協(xié)調(diào)溝通各監(jiān)管部門的工作。我國在2003年成立食品藥品監(jiān)督管理局，目的是為了協(xié)調(diào)各部門職責(zé)，但食品藥品監(jiān)督管理局屬于副部級(jí)編制機(jī)構(gòu)，在對這些正部級(jí)部門的管理中開展協(xié)調(diào)工作可謂是困難重重。2009年國務(wù)院又設(shè)立食品安全委員會(huì)，但作為一個(gè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，未被賦予相應(yīng)的下達(dá)命令權(quán)力，因而其在實(shí)際工作中起到的作用微乎其微。②食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)分散。我國政府為了保障食品安全，提高食品安全監(jiān)管效率，確立了分段監(jiān)管的食品安全監(jiān)管體制，監(jiān)管部門除了衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、食藥、工商、質(zhì)檢外，還囊括了商務(wù)部、科技部、環(huán)保部等部門，每個(gè)部門負(fù)責(zé)食品鏈中一個(gè)或者幾個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)管，部門之間的協(xié)調(diào)性較差。而地方層面上，介入食品監(jiān)管的下屬部門更是枚不勝舉。多部門、分散的監(jiān)管主體，不僅造成食品安全監(jiān)管乏力和監(jiān)管資源分散，還增加了監(jiān)管主體間的合作成本，進(jìn)而增大了食品統(tǒng)籌監(jiān)管的壓力，導(dǎo)致食品監(jiān)管中越權(quán)執(zhí)法、違規(guī)執(zhí)法、消極執(zhí)法、監(jiān)管效率低的狀況。

1.3食品安全監(jiān)管配套機(jī)制不完善

①食品安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制不健全。減少食品安全事件發(fā)生次數(shù)的最有效措施就是預(yù)防。要想減弱可能引起食品安全問題的風(fēng)險(xiǎn)，事前就應(yīng)該對食品的安全性進(jìn)行評(píng)價(jià)，將食品安全隱患扼殺在搖籃里。但是我國目前還尚未建立食品安全的預(yù)警機(jī)制，食品安全事故發(fā)生后只能采取事后補(bǔ)救的方式。②食品安全評(píng)估制度不完善。食品風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是有效排除食品安全隱患的重要手段，評(píng)估結(jié)果是制定、修訂食品安全標(biāo)準(zhǔn)和對食品安全實(shí)施監(jiān)督管理的科學(xué)依據(jù)［2］。但由于監(jiān)管部門風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的意識(shí)淡薄以及缺少具體的操作細(xì)則，無法預(yù)測可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，也就無法去除食品安全的風(fēng)險(xiǎn)。

1.4社會(huì)監(jiān)督機(jī)制不健全

食品安全監(jiān)管繁重復(fù)雜，不能僅僅依靠政府單獨(dú)監(jiān)管，應(yīng)該讓行業(yè)協(xié)會(huì)、食品企業(yè)、媒體、消費(fèi)者等都積極參與到食品安全監(jiān)管中來，發(fā)揮各自優(yōu)勢，共同配合政府和法律進(jìn)行監(jiān)督管理，才有可能實(shí)現(xiàn)真正意義上的無縫監(jiān)管。但是在我國的食品安全監(jiān)管體制中，監(jiān)管的各個(gè)環(huán)節(jié)都缺乏社會(huì)監(jiān)督。目前盡管食品行業(yè)中有些行業(yè)成立了行業(yè)協(xié)會(huì)，但協(xié)會(huì)的運(yùn)行還很不規(guī)范。一些食品生產(chǎn)企業(yè)和銷售商為了占領(lǐng)市場、降低成本，制假售假，給食品安全造成了極大隱患［3］。食品安全事件的最大受害者是社會(huì)公眾，徹底治理食品安全問題必須依靠社會(huì)公眾的積極參與。但現(xiàn)實(shí)情況是社會(huì)公眾參與食品安全治理的積極性較低。其原因是消費(fèi)者遭遇了食品質(zhì)量問題，不僅要經(jīng)歷繁瑣的鑒定過程，還要花費(fèi)大量的物質(zhì)和時(shí)間成本，這往往會(huì)使消費(fèi)者望而卻步，望門興嘆。同時(shí)由于缺乏方便有效的參與監(jiān)督的渠道，社會(huì)公眾也無法真正參與到食品安全治理中，也就無法在食品安全治理過程中發(fā)揮有效作用［4］。

2　完善我國食品安全監(jiān)管體制的對策

2.1完善相關(guān)法律法規(guī)

首先，我國應(yīng)借鑒美國、日本、歐盟等國食品安全監(jiān)管的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，建立相對完備的法律法規(guī)體系。我國應(yīng)進(jìn)一步修改完善現(xiàn)有的食品安全法律及其配套法規(guī)規(guī)章，整合散見于相關(guān)法律法規(guī)中有關(guān)農(nóng)產(chǎn)品種植養(yǎng)殖、食品生產(chǎn)、加工、流通、消費(fèi)等各環(huán)節(jié)的監(jiān)管規(guī)定，使其具有一致性。其次，嚴(yán)格法律責(zé)任制度。為有效規(guī)范食品生產(chǎn)者和銷售者的行為，增強(qiáng)生產(chǎn)者與銷售者的法律責(zé)任，多數(shù)國家普遍采取的最有效做法是加大懲罰力度。從民事責(zé)任的角度加大懲罰性賠償力度，將道德責(zé)任與社會(huì)責(zé)任法律化；從行政處罰的角度加大處罰力度，應(yīng)適當(dāng)提高罰款規(guī)定額度；從刑事責(zé)任的角度加重制售者個(gè)人或企業(yè)刑事責(zé)任，拓寬刑種適用范圍，從嚴(yán)認(rèn)定食品制售者的行政違法行為［5］。

2.2集中和整合監(jiān)管機(jī)構(gòu)

首先，明確國家食品藥品監(jiān)督管理總局的地位與職責(zé)，并將其在法律中予以規(guī)定，明確食品安全委員會(huì)及地方各級(jí)相應(yīng)的食品藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其職責(zé)。其次，集中和整合食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)，建立科學(xué)的食品安全監(jiān)管職能體系，進(jìn)一步理順部門之間的職能，減少監(jiān)管機(jī)構(gòu)的數(shù)量，減少部門之間協(xié)調(diào)和溝通環(huán)節(jié)，將食品監(jiān)管具體職權(quán)集中起來，這對提高行政效率、降低政府的治理成本具有重要意義，同時(shí)也能改善部門之間職責(zé)分散所產(chǎn)生的漏洞。先可嘗試按照品種進(jìn)行全過程管理，形成“兩段式”監(jiān)管模式，即將分散的監(jiān)管職能集中于兩個(gè)部門，農(nóng)產(chǎn)品的監(jiān)管由農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)，而除農(nóng)產(chǎn)品之外的食品安全監(jiān)管則由國家食品藥品監(jiān)管總局掌控，以此解決職能交叉和分散問題。之后將條件成熟的“兩段式”監(jiān)管進(jìn)一步整合，將農(nóng)業(yè)部門的機(jī)構(gòu)和相關(guān)職能并入，逐步形成統(tǒng)一的食品安全集中監(jiān)管部門，對食品的生產(chǎn)流通到交換消費(fèi)全過程進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管，解決多頭監(jiān)管造成的不協(xié)調(diào)問題，提高食品安全監(jiān)管效率［6］。

2.3健全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和評(píng)估機(jī)制

首先，構(gòu)建統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、權(quán)威、高效的食品安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。由國家質(zhì)監(jiān)部門、地方質(zhì)監(jiān)部門、相關(guān)行政部門、檢驗(yàn)技術(shù)機(jī)構(gòu)、大型企業(yè)組成統(tǒng)一規(guī)劃、分工合作、各有側(cè)重、信息共享、反應(yīng)靈敏的“六位一體”工作體系，通過信息收集、分析評(píng)估、預(yù)警預(yù)報(bào)、預(yù)案實(shí)施、效果評(píng)價(jià)等一系列程序和措施，形成一整套覆蓋食品安全評(píng)估和防范的系統(tǒng)，從而將食品不安全因素控制在初始階段、個(gè)體層面和偶發(fā)性上。其次，加強(qiáng)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家委員會(huì)的建設(shè)。專家委員會(huì)應(yīng)由農(nóng)業(yè)部、商務(wù)部、質(zhì)檢部門、衛(wèi)生部門及重點(diǎn)高校采取公開透明方式選拔的人員組成，負(fù)責(zé)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的監(jiān)測和評(píng)估工作。

2.4健全社會(huì)監(jiān)督機(jī)制

為了充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面力量參與食品安全監(jiān)督的積極性，應(yīng)該建立政府、生產(chǎn)和銷售企業(yè)、消費(fèi)者組織及中介組織間相互溝通的機(jī)制，通過溝通來加深理解、尋求共同解決食品安全關(guān)鍵問題的辦法。行業(yè)協(xié)會(huì)可以約束行業(yè)內(nèi)的企業(yè)，政府應(yīng)大力扶持行業(yè)協(xié)會(huì)的發(fā)展，賦予其一定的監(jiān)督職權(quán)，鼓勵(lì)其推行行業(yè)聯(lián)盟標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)自律準(zhǔn)則，食品企業(yè)只有經(jīng)食品行業(yè)協(xié)會(huì)認(rèn)可才可進(jìn)入這一行業(yè)。為了增強(qiáng)消費(fèi)者的食品安全意識(shí)，普及食品安全知識(shí)，政府應(yīng)該通過各種媒體、互聯(lián)網(wǎng)課堂、相關(guān)行業(yè)組織的社會(huì)課堂以及社區(qū)講座等開展食品安全宣傳，使食品安全觀念深入人心［7］。同時(shí)，建立多元化的食品安全監(jiān)管舉報(bào)方式，除傳統(tǒng)的舉報(bào)、投訴、建議、聽證會(huì)等，還可建立手機(jī)微信、在線調(diào)查、管治論壇等電子化的參與方式，這些新的參與方式既能拓寬公眾參與監(jiān)管的渠道，也能使政府監(jiān)管部門及時(shí)了解公眾的意見，良好維護(hù)公共利益。

［1］肖靈敏，劉揚(yáng).論我國食品安全監(jiān)管體制的完善［J］.長春理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2014（2）：26-27.

［2］高彥生，宦萍.美國FDA食品安全現(xiàn)代化法案解讀與評(píng)析［J］.檢驗(yàn)檢疫學(xué)刊，2011（3）：58.

［3］張曉濤，孫長學(xué).我國食品安全監(jiān)管體制：現(xiàn)狀、問題與對策［J］.經(jīng)濟(jì)體制改革，2008（1）：47.

［4］鐘金銘.食品安全治理中多元治理主體間的互動(dòng)協(xié)作關(guān)系［J］.云南社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào)，2014（4）：349.

［5］崔卓蘭，趙靜波.我國食品安全監(jiān)管法律制度之改革與完善［J］.吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)，2012（7）：107.

［6］陳永法，李倩怡，吳幼萍，等.我國食品安全監(jiān)管體制發(fā)展歷程及改革現(xiàn)狀探討［J］.食品工業(yè)科技，2014（6）：34.

［7］徐丹.食品安全監(jiān)管公眾參與機(jī)制的完善［J］.黑河學(xué)刊，2012 （4）：74.

［責(zé)任編輯：付佳］

Discussion on Perfection of Food Safety Regulatory Mechanism

SUNYan-Hua1，LIEr-Bin2
（1.Finance and Public Management College of Harbin University of Commerce，Harbin Heilongjiang 150027，China；2.College of Economics and Management of Northeast Forestry University，Harbin Heilongjiang150040，China）

For some time，food safety incidents frequentlymakes that food safety issues have been highly concerned in China，the root causes of frequent food safety incidents is food safety supervision system. Therefore，we should startwith theoutstanding problemsof food safety supervision system in China，and find out the corresponding countermeasuresgradually，and then solve the food safety problems thoroughly.

food safety；regulatorymechanism；risk；warningmechanism

TS201.6

A

1673-5919（2015）06-0058-03

10.13691/j.cnki.cn23-1539/f.2015.06.022

2015-10-24

黑龍江省教育廳2014年度人文社科研究項(xiàng)目資助（12542057）

孫延華（1973-），女，黑龍江哈爾濱人，博士，從事公共政策、城市改革方面研究。