雷雁斌，曹 明，閆團進

（陜西省引漢濟渭工程建設(shè)有限公司，710100，西安）

世界銀行把水庫移民定性為非自愿移民。移民安置就是對非自愿搬遷移民的居住、生活和生產(chǎn)設(shè)施條件進行全面規(guī)劃與建設(shè)實施，以達到或超過搬遷前的水平，并保證他們在新環(huán)境下生產(chǎn)、生活可持續(xù)發(fā)展。具體包括移民的安置去向、居住和生活設(shè)施、交通、水電等公益設(shè)施建設(shè)或安排，土地征集和生產(chǎn)條件的建立，社區(qū)的組織和管理等工作；移民安置工作是一項多行業(yè)、綜合性復(fù)雜系統(tǒng)工程，是為移民重建新的社會、經(jīng)濟、人文系統(tǒng)的全部活動；移民安置是水利水電工程建設(shè)的重要組成部分和前置性工作，移民能否按時搬遷、妥善安置直接影響工程建設(shè)的總體進程，安置效果的好壞直接關(guān)系工程建設(shè)的進展、效益發(fā)揮乃至當?shù)厣鐣姆€(wěn)定。不論從全國已建成的大中型水利水電工程移民安置工作經(jīng)驗或教訓(xùn)來看，還是從近幾年引漢濟渭工程移民安置工作的實踐看，健全機構(gòu)、明確分工，夯實責(zé)任、狠抓落實，及時制定出臺相關(guān)管理辦法、制度，規(guī)范各方工作行為，認真開展移民安置前期工作，周密進行規(guī)劃設(shè)計，明確政策標準，廣泛進行宣傳等措施的落實，是做好移民安置工作的前提和基礎(chǔ)。

一、引漢濟渭工程移民安置工作概況

1.移民安置工作任務(wù)

①搬遷安置移民和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù)。引漢濟渭調(diào)水工程移民安置工作涉及西安、漢中、安康3市的周至、洋縣、佛坪、寧陜4縣，規(guī)劃水平年共需搬遷移民總?cè)丝?0 375人。其中水庫淹沒影響移民9 779人 （黃金峽水庫5 254人，三河口水庫4 525人），工程占地移民596人。規(guī)劃建設(shè)農(nóng)村集中安置移民點16個 （洋縣10個，佛坪縣2個，寧陜縣 4個），集鎮(zhèn)遷建移民安置點4個 （洋縣金水集鎮(zhèn)，佛坪縣十畝地鎮(zhèn)及石墩河集鎮(zhèn)，寧陜縣梅子集鎮(zhèn)）。

②小型企業(yè)補償處理任務(wù)。引漢濟渭工程建設(shè)征地需搬遷處理小型企業(yè)4個。

③專業(yè)項目復(fù)（改）建任務(wù)。交通道路復(fù)建等級公路6條，70.21 km；村道恢復(fù)9條，路線全長39.78 km以及電力、通信等線路若干。

④移民安置投資。批復(fù)初步設(shè)計報告概算總投資431 189.12萬元，其中農(nóng)村移民安置補償費147 726.04萬元，集鎮(zhèn)遷建補償費36 617.84萬元，工業(yè)企業(yè)遷建補償費1 213.04萬元，防護工程費43 814.24萬元，專業(yè)項目恢復(fù)改建補償費96 375.88萬元，庫底清理費1 813.34萬元，其他費用34 679.41萬元，預(yù)備費30 567.86萬元，有關(guān)稅費33 881.48萬元，城市征地費4 500.00萬元。

2.移民安置工作目標

按國務(wù)院令（第471號）的規(guī)定，移民安置工作總目標是：實行前期補償補助與后期扶持相結(jié)合的辦法，使移民生活達到或者超過原有水平。具體目標是：到規(guī)劃水平年，黃金峽水庫（洋縣）農(nóng)村移民人均年糧食擁有量443 kg，純收入6 817元；三河口水庫農(nóng)村移民人均年糧食擁有量478 kg，人均純收入5 755元。人均糧食擁有量和純收入指標均不低于搬遷前的水平。

3.目前移民安置工作進展

①移民搬遷安置及征地。引漢濟渭移民安置工作自2010年開始試點、2013年全面啟動，截至2014年年底，建設(shè)征地移民安置工作累計完成投資約14.5億元。累計安置搬遷移民465戶1 815人（其中佛坪縣332戶1 272人、寧陜縣133戶543人）。

②移民安置點建設(shè)。規(guī)劃建設(shè)16個農(nóng)村移民集鎮(zhèn)安置點和4個集鎮(zhèn)遷建安置點：目前佛坪縣大河壩鎮(zhèn)五四村及馬家溝移民安置點、寧陜縣梅子集鎮(zhèn)遷建安置點等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已經(jīng)完工；佛坪縣石墩河、十畝地集鎮(zhèn)遷建，洋縣孤魂廟、草壩、萬春等安置點場平土建工程已經(jīng)完工，交給移民建房；寧陜縣寇家灣、干田梁、許家城正在進行場平工程建設(shè)；洋縣磨子橋、柳樹廟、五郎廟，寧陜縣油坊坳移民集中安置點完成了項目建設(shè)招投標工作，已經(jīng)進入實施階段，還有4個農(nóng)村移民安置點正在進行前期設(shè)計工作。

③專業(yè)項目遷建。西漢高速佛坪連接線工程已建成通車，佛坪縣三陳（三河口至陳家壩）路復(fù)建工程路基工程即將貫通，寧陜縣筒大（筒子灣至大河壩）路復(fù)建工程、三河口庫區(qū)電力及通信線路復(fù)建工程已開工建設(shè)，三河口水庫庫區(qū)文物挖掘保護工作已經(jīng)完成，黃金峽水庫淹沒涉及的專業(yè)項目復(fù)建正在進行項目前期設(shè)計工作。

④庫底清理。已開工建設(shè)的三河口水庫庫底清理工作采取了省、市、縣三級聯(lián)動、現(xiàn)場辦公抓落實的工作方式，克服移民群眾故土難離、搬遷阻力大等不利因素，如期完成了三河口水庫導(dǎo)（截）流570 m高程以下移民搬遷安置及庫底清理工作，并于2014年11月通過終驗，為三河口水庫樞紐截流提供了必要條件。

二、移民安置工作措施

移民安置工作啟動后，省市縣各級黨委政府高度重視，各級各部門認真學(xué)習(xí)和借鑒其他大中型水庫移民安置工作成功經(jīng)驗和教訓(xùn)，并及時在三河口水庫552 m高程以下進行了移民安置試點工作。通過試點，探索和總結(jié)出了一套做好移民安置的方法和措施，歸納起來主要有以下幾個方面。

①積極推進移民先行戰(zhàn)略，為移民安置工作推進及工程建設(shè)奠定基礎(chǔ)。移民安置涉及范圍廣，情況復(fù)雜，工作任務(wù)繁重，是工程建設(shè)順利進行的前提和基礎(chǔ)。2010年以來，引漢濟渭相繼組織實施了移民試點工作和安置點建設(shè)，先其實施的效果已經(jīng)顯現(xiàn)，移民要求搬遷的愿望也更加迫切。2014年引漢濟渭工程移民安置工作啟動全面實施，特別是2014年三河口水庫570 m高程以下移民安置工作的完成，為樞紐工程導(dǎo)（截）流創(chuàng)造了有利的條件。2015年引漢濟渭工程建設(shè)全面提速，隨著工程建設(shè)和移民安置工作的進一步深入，移民先行的重要性更加顯現(xiàn)，繼續(xù)優(yōu)先實施移民安置，做到移民安置進度適度超前于工程建設(shè)進度，對促進移民安置工作推進及工程建設(shè)奠定了良好基礎(chǔ)。

②健全機構(gòu)，明確分工，為開展移民安置工作提供強有力的組織保證。水庫移民為非自愿性移民，情況十分復(fù)雜，如果沒有強有力的行政推動和多個部門的分工協(xié)作，是很難做好這項工作的。為此，引漢濟渭工程建設(shè)啟動后，省政府就及時明確了相關(guān)部門職責(zé)，省庫區(qū)移民工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室負責(zé)移民安置的管理、監(jiān)督，指導(dǎo)各方開展工作；省引漢濟渭協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室充分發(fā)揮其協(xié)調(diào)作用，協(xié)助指導(dǎo)地方政府和有關(guān)部門做好移民安置和環(huán)境保障工作，建立政府部門聯(lián)系協(xié)調(diào)工作機制；引漢濟渭公司嚴格履行項目法人職責(zé)，積極協(xié)助各方開展工作。相關(guān)市縣政府按照省政府的要求，也分別成立了移民局（辦）專職負責(zé)移民安置工作實施和組織管理。同時按照移民安置條例的規(guī)定，由省庫區(qū)移民辦與項目法人共同委托移民安置監(jiān)督評估機構(gòu)，對移民安置工作的實施實行了全過程的監(jiān)督評估管理。幾年來的移民安置工作實踐證明，正是由于各級政府及時建立健全了移民管理機構(gòu)，明確了各方的職責(zé)分工，使之按照職權(quán)分工及時開展工作，確保了移民安置工作的穩(wěn)步推進。

③認真開展前期調(diào)查，科學(xué)合理編制規(guī)劃設(shè)計，為開展移民安置工作提供技術(shù)支撐。移民安置工作既涉及移民個人利益，也涉及集體利益。項目建設(shè)既涉及自然領(lǐng)域，也涉及人文領(lǐng)域。如果前期調(diào)查摸底工作不認真，不徹底，后續(xù)工作很難開展。論證分析不到位，則很可能使規(guī)劃建設(shè)項目與實際脫節(jié)而無法實施。引漢濟渭工程建設(shè)啟動后，各有關(guān)部門按照《大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例》及相關(guān)規(guī)范規(guī)程的規(guī)定及要求，認真編制了 《引漢濟渭工程三河口水庫實物指標調(diào)查細則》《引漢濟渭工程黃金峽水庫實物指標調(diào)查細則》，為引漢濟渭工程建設(shè)征地影響實物指標調(diào)查登記、公示、確認提供了工作依據(jù)；認真開展移民安置意愿調(diào)查、移民安置點環(huán)境容量及移民安置項目論證分析等工作，為《陜西省引漢濟渭工程建設(shè)征地移民安置規(guī)劃大綱》《陜西省引漢濟渭工程可行性研究階段建設(shè)征地移民安置規(guī)劃設(shè)計報告》《陜西省引漢濟渭工程建設(shè)征地移民安置規(guī)劃設(shè)計報告》的編制提供了事實依據(jù)。正是這些扎實認真的前期工作，為各級各部門開展移民安置工作提供了準確、可靠的技術(shù)支撐。

④及時制定出臺相關(guān)管理辦法、制度、標準，為移民安置工作的開展提供實施和管理依據(jù)。移民安置工作是一項需要多行業(yè)多部門共同完成的系統(tǒng)工程，如果沒有一整套統(tǒng)一、明確、規(guī)范的管理辦法和制度來規(guī)范各方的工作行為，則會出現(xiàn)認識不統(tǒng)一、執(zhí)行標準不一致的現(xiàn)象，從而導(dǎo)致工作上的混亂。為規(guī)范移民安置工作行為，引漢濟渭移民安置工作在實施過程當中，先后出臺并印發(fā)了《關(guān)于全面實施引漢濟渭工程移民安置工作的意見》《陜西省引漢濟渭工程建設(shè)征地和移民安置實施管理暫行辦法》《陜西省引漢濟渭工程建設(shè)征地移民安置資金管理暫行辦法》《引漢濟渭工程移民安置規(guī)劃設(shè)計變更管理暫行辦法》《三河口水庫移民安置試點實施各類項目補償 （補助）臨控標準》（陜移發(fā)〔2010〕26 號）、《引漢濟渭工程建設(shè)征地移民安置實施各類項目補償 （補助）標準》（陜移發(fā)〔2014〕18 號）、《關(guān)于印發(fā)引漢濟渭工程建設(shè)征地移民安置實施各類項目補償 （補助）標準有關(guān)問題的通知》（陜移發(fā)〔2014〕86 號）等；同時相關(guān)市縣結(jié)合自身移民工作實際，分別制定了相應(yīng)的移民安置管理辦法和制度。這些管理辦法、制度、標準的出臺，為移民安置工作的實施提供了管理依據(jù)，有效地促進了移民安置工作進程。

⑤夯實責(zé)任、狠抓落實是確保移民安置工作開展的根本保證。移民安置工作中既要維護移民利益，又要堅持按政策辦事，搞不好就是 “出力不討好”。幾年來，為確保把移民安置工作責(zé)任落到實處，按照《大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例》的規(guī)定，項目法人與建設(shè)征地涉及市級人民政府簽訂移民安置工作協(xié)議書，市級人民政府又分別縣級人民政府簽訂移民安置工作目標責(zé)任書，通過這種分級簽訂工作協(xié)議書及目標責(zé)任書的方式明確了各方工作職責(zé)、任務(wù)、投資和完成時限，夯實移民安置任務(wù)，進一步落實了移民安置工作的實施主體和責(zé)任主體之責(zé)任。同時建立了協(xié)調(diào)聯(lián)動工作制度，定期組成省市移民辦、項目法人、設(shè)計及監(jiān)督評估等單位相關(guān)人員參加的工作組，深入移民安置工作一線，檢查指導(dǎo)市縣開展工作，及時研究解決存在的問題，保證了移民安置工作的快速推進。

⑥明確政策，廣泛宣傳，調(diào)動移民主動搬遷、配合搬遷的積極性。移民安置試點工作的經(jīng)驗告訴我們，明確政策是做好移民安置工作的前提，廣泛宣傳是調(diào)動移民搬遷積極性的基礎(chǔ)，幾年來，有關(guān)方面通過印制發(fā)放《陜西省引漢濟渭工程移民安置工作問答》手冊、移民安置明白卡等大力宣傳移民安置政策，并通過組建移民安置工作宣傳隊，進村蹲點辦黑板報、發(fā)放宣傳資料、召開政策宣講座談會等，宣講工程建設(shè)的重大意義，宣講移民安置政策和補償補助標準，把工程建設(shè)的必要性給移民講清楚、說明白，把移民安置政策給移民講透徹，把建設(shè)征地影響的實物指標補償資金賬給移民算清楚，做到家喻戶曉、人人皆知，提高移民群眾主動搬遷、配合搬遷的積極性。對一些涉及面大、群眾普遍關(guān)注的集體財產(chǎn)補償補助資金管理使用、集中安置點移民建房宅基地分配等敏感問題，充分征求和吸納群眾的意見和建議，有效保障了移民的參與權(quán)、決策權(quán)、知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，贏得廣大移民的理解和支持，加快了移民安置的工作步伐。

三、下一步工作設(shè)想

目前引漢濟渭工程項目初步設(shè)計已得到水利部的批復(fù)，移民工作作為工程建設(shè)的排頭兵將進入全面實施的快車道。項目移民安置工作下一步設(shè)想有以下幾點：

①進一步抓好政策和措施落實。再好的政策，再好的工作措施和方法，離開了落實就是空談或廢紙一張。鑒于國家把引漢濟渭工程列入確定實施的172項重大水利建設(shè)項目中的57項在建項目的新形勢，我們一要進一步抓好移民安置工作任務(wù)和實施責(zé)任的落實，督促市縣采取有效措施，加快移民安置工作步伐，確保工程建設(shè)進度需要；二要進一步抓好移民安置政策的落實，督促市縣政府及移民主管部門嚴格執(zhí)行移民安置政策，加強移民安置項目和資金管理，確保移民資金安全，加大移民補償補助資金的兌現(xiàn)工作力度，維護移民合法權(quán)益，促進移民安置快速推進。

②進一步抓好協(xié)調(diào)。一是協(xié)調(diào)好與各級政府及移民主管部門的工作關(guān)系，及時解決工作中出現(xiàn)的新情況、新問題，確保移民安置工作順利地向前推進；二是協(xié)調(diào)好設(shè)計、監(jiān)督評估等單位與地方政府及移民主管部門之間的關(guān)系，督促設(shè)計、監(jiān)督評估等單位為地方政府提供良好的技術(shù)支持和政策咨詢服務(wù)。

③進一步抓好培訓(xùn)。一是抓好各級移民干部的依法執(zhí)政理念和移民安置政策培訓(xùn)。中央提出要依法治國、依法辦事，移民安置工作既要依法維護移民利益，又要堅持依法移民的工作理念，及時提高移民干部的工作水平是當前開展移民安置工作不容忽視的問題；二是抓好移民群眾的政策觀念和勞動技能培訓(xùn)。目前引漢濟渭工程移民安置工作進入全面實施階段，要繼續(xù)加大移民安置政策、補償補助標準、集體財產(chǎn)補償資金管理使用的宣傳，確保移民的知情權(quán)，同時也要向群眾宣傳國家法律法規(guī)、安置政策，教育引導(dǎo)移民配合搬遷，主動搬遷。同時要加大對已經(jīng)搬遷移民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)新技術(shù)或勞動技能的培訓(xùn)，促使他們能夠在新的生產(chǎn)環(huán)境條件下發(fā)展生產(chǎn)，拓寬就業(yè)門路，走上富裕之路。

④進一步抓好生產(chǎn)安置。移民安置工作難點在搬遷、重點在安置，生產(chǎn)安置是否落實到位、安置效果的好壞直接關(guān)系當?shù)厣鐣€(wěn)定及經(jīng)濟發(fā)展，目前移民搬遷安置各項工作正在積極推進，生產(chǎn)安置稍顯滯后，要繼續(xù)按照批準的移民安置規(guī)劃大綱、移民安置規(guī)劃確定的標準及措施，督促、指導(dǎo)市縣政府及其移民管理機構(gòu)積極開展土地流轉(zhuǎn)、土地整理、土地開發(fā)及生產(chǎn)安置配套設(shè)施落實，落實好移民群眾的生產(chǎn)安置，實現(xiàn)移民“搬得出，穩(wěn)得住，能致富”。