中國地方政府層級管理改革研究

陳　功

?

中國地方政府層級管理改革研究

陳功

摘要：地方政府層級的設置會深刻的影響到國家的政治，經(jīng)濟，文化生活的各個方面。隨著改革開放的進一步深化，當前體制下政府層級的諸多弊端開始暴露出不適用當下社會進一步發(fā)展的態(tài)勢。本文從我國的地方政府層級的演化過程入手，分析當前地方政府層級管理體制的現(xiàn)狀及其存在的問題，并在綜合其他學者的觀點基礎(chǔ)上提出一些思考。

關(guān)鍵詞：地方政府；政府層級；改革

從2002年我國在個別的省份實行“強權(quán)擴縣”的改革開始，到2005年，中央明確提出“在具備條件的省份，推進省直管縣的試點”，標志著我國的政府行政體制改革已經(jīng)由減人、減事、機構(gòu)精簡的行政職能調(diào)整開始擴展到政府層級調(diào)整的行政改革領(lǐng)域。如今，政府層級管理體制改革成為推進我國行政管理體制深化改革的重要組成部分。

政府的層級管理是政府依據(jù)縱向?qū)哟蝿澐侄纬傻墓芾眢w制，是政府層級管理權(quán)限和管理職能的體現(xiàn)，是政府管理從中央到地方的各個層級的縱向關(guān)系的表現(xiàn)形式。其主要內(nèi)容包含兩方面，一是，依據(jù)各級政府的職權(quán)而形成的對社會的公共管理；二是，中央對地方政府或上級政府對下級政府進行的體系管理。每一級政府都具有上述兩種職能，越高級別的政府越多的表現(xiàn)出對于“政府”的管理，越基層的政府，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的社會管理職能表現(xiàn)得越突出。

一、我國地方政府層級管理的演變及思考

(一)地方政府層級的演變路徑分析

就現(xiàn)如今我國的政府層級體系來講，本文將我國的政府分為中央政府、中間政府(省級政府)、基層政府(市縣鄉(xiāng)政府)，其中相對與中央政府，后兩者都可以稱為地方政府，文中重點從后兩者的演變過程開始論述我國地方政府的改革。

1、中間政府(省級)

我國從元代開始設立省級行政機構(gòu)，清末時省建制為22個，抗戰(zhàn)勝利后全國設立35個省，新中國成立前夕，全國設立32個省，新中國成立之后，在對舊中國地方層級結(jié)構(gòu)進行調(diào)整，在全國范圍內(nèi)設立了28個省，在中央與省之間增設了大行政區(qū)建制，全國設立有東北、華北、西北、華東、中南、西南6個行政大區(qū)，作為最高級別的地方政府，分別管理若干省，自治區(qū)和直轄市，與此同時，省的建制被適當劃小。從1952年11月，中央將大行政區(qū)改為行政委員會，到1954年6月，撤銷了大行政區(qū)行政委員會，將原有的直轄市在保留北京、上海、天津之外全部改為省轄市。大區(qū)一級作為我國地方最高政府的過渡時期完結(jié)，省一級政府作為我國最高地方行政機構(gòu)開始發(fā)揮作用，這一制度在我國今后幾十年的行政結(jié)構(gòu)中得以延續(xù)。

現(xiàn)如今，我國有34個省一級行政區(qū)劃，包含有4個直轄市、23個省份、5個民族自治區(qū)、以及2個特別行政區(qū)。其中北京、天津、上海作為1954年撤銷大區(qū)級行政單位改革是保留下來的直轄市，加上1997年6月18日正式掛牌成立的重慶直轄市政府，構(gòu)成我國現(xiàn)有的4個直轄市。5個自治區(qū)是我國少數(shù)民族聚居地方為實行地方民族區(qū)域自治而建立的行政區(qū)域，行政地位相當于省。2個特別行政區(qū)由1997年設立的香港特別行政區(qū)和1999年成立的澳門特別行政區(qū)構(gòu)成。總體說來，由于單一制和中央集權(quán)制的性質(zhì)，省一級的行政單位通常成為中央政府直接作用的對象，在我國的行政體系中發(fā)揮著“承上啟下”的重要作用。

2、基層政府

基層政府可以理解為直接面向社會的政府，在我國的行政體制中，我認為將市、縣、鄉(xiāng)作為整體的基層政府來分析，能夠更好的理解我國的基層政府治理體系。因為三者雖然有行政等級上的劃分，市領(lǐng)導縣，縣領(lǐng)導鄉(xiāng)，但三者的主要任務都是為社會提供公共服務，執(zhí)行上級的政策，依法管理政府轄區(qū)內(nèi)的公共事務。研究這三級政府之間的關(guān)系，設計出更符合我國生產(chǎn)力發(fā)展需要的基層政府模式，是保證國家長治久安，社會健康發(fā)展的基石。

在我國憲法中規(guī)定，城市可以分為四種類型，即直轄市，地級市，縣級市，以及與鄉(xiāng)同級的小城鎮(zhèn)。本文主要把省以下的地級市、縣級市與城鎮(zhèn)等級別的城市劃分出來與縣、鄉(xiāng)兩級共同構(gòu)成一個整體來分析。地級市一級的行政單位中，又可以分為一般地級市，自治州、盟和計劃單列市政府，其中計劃單列市政府在經(jīng)濟管理等方面，直接受國務院領(lǐng)導。

從1949年開始，二元的城鄉(xiāng)分治制度在我國一直被保留，縣作為最主要的直接管理農(nóng)村農(nóng)民的行政單位，因而在我國的行政管理體系中被賦予了更具重要的作用。按照我國法律的相關(guān)規(guī)定，縣一級的政府直接由省政府管轄，但實際上，在實行市領(lǐng)導縣之前，縣級政府由省政府的特派單位—地區(qū)行政公署領(lǐng)導，從1983年開始，又逐漸形成了市領(lǐng)導縣的模式。在縣一級的行政單位中還有市轄區(qū)政府，主要是在地級市的領(lǐng)導下管理城市的公共事務；縣級市政府，就是規(guī)模比較小的政府，也可以說是不設區(qū)的政府，同時也包括近年來在經(jīng)濟和社會發(fā)展的都比較好的那些通過撤縣建市來的縣級市；專門針對少數(shù)民族聚居區(qū)域設立的縣級政府，自治縣、自治旗政府。

在歷次的行政機構(gòu)改革中，鄉(xiāng)政府的行政地位經(jīng)歷了幾次比較大的改革。1954年我國第一部憲法規(guī)定，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)是我國的農(nóng)村基層行政區(qū)劃，鎮(zhèn)是設置于縣以下的，與鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)平行的基層行政單位。1958年下半年，全國實現(xiàn)了農(nóng)村人民公社化，鄉(xiāng)建制被取消，行政村改為大隊，人民公社成為農(nóng)村基層行政單位。從1983年到1986年，在全國范圍內(nèi)實行了由人民公社到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的回歸，在1986年為止，全國范圍內(nèi)共設立鄉(xiāng)一級行政單位10萬余個。

總體看來，我國的地方層級包含二級、三級和四級三種類型，其中以四級制為主，即省—市—縣—鄉(xiāng)四級層級設置。我國現(xiàn)存這中比較復雜的政府層級設置是我國多次行政層級改革后的結(jié)果，是當時為了適應發(fā)展的需要而設定的。隨著信息化社會的到來和政府行政環(huán)境的變化，現(xiàn)有的政府體系出現(xiàn)低效率，財政負擔過重，政府職能過大等一系列問題。社會和市場對我們的政府體系提出了新的挑戰(zhàn)，我們必須及時的合理改革我們的政府層級，才能適應生產(chǎn)力的發(fā)展要求，更好的為社會提供公共服務。

(二)對我國地方政府層級管理的思考

1、省一級政府相對較少，管理幅度偏大

我國的國土面積是960萬平方公里，共有34個省級行政區(qū)劃單位，平均每個省級行政區(qū)劃單位的面積為28.24萬平方公里；與之相對比的是美國的省級行政區(qū)劃的平均面積為18.75萬平方公里，德國為2.23萬平方公里，印度的10.62萬平方公里。從這幾組的數(shù)據(jù)對比來看，我國的省級行政單位的特點是數(shù)量相對較少，區(qū)劃面積范圍大。從國內(nèi)各省份的對比來看，省區(qū)面積規(guī)模也十分懸殊，例如：面積最大的新疆分別是河南面積的16倍，寧夏的24倍，北京的100倍，香港的1600倍。一方面這是我國特殊國情的體現(xiàn)，另一方面通過改變省級行政區(qū)劃來推進高效政府層級管理的實現(xiàn)是有很大操作空間的。

2、地方政府層級過多，效率低，成本高

我國的五級政府，每級政府再加上與之配套的權(quán)力機構(gòu)，司法機關(guān)，企事業(yè)單位，運行成本巨大。在我1993～1996年實行的至上而下的行政機構(gòu)改革中，國務院機構(gòu)從85個減少到59個，而全國各級機關(guān)減少了200多萬個，從側(cè)面說明了我國行政機構(gòu)隊伍的龐大。同時過多的政府層級，導致信息傳遞的低效、緩慢，某種程度上導致信息的失真，降低行政效率，地方基層政府的主動性、積極性難以得到激發(fā)，導致“上有政策，下有對策”的情況的發(fā)生。

3、各級地方政府職能配置不合理

當前，各級地方政府最顯著的特點就是“職責同構(gòu)”，每一級政府都有一套完整的行政體系，這首先造成了政府的運行成本過大。其次，出現(xiàn)在一些公共領(lǐng)域內(nèi)，行政機構(gòu)既歸上級職能部門管理，又歸本級政府管理，形成復雜的“條塊關(guān)系”，一旦調(diào)解不好，必然不利于政府行政效率的提高。這種部門的過多存在，將會削弱一級地方政府的功能，影響政府功能的全面實施。

二、未來地方政府層級改革的方向的思考

(一)適當縮小省區(qū)規(guī)模，增加省級行政建制

省級行政單位在我國的行政體系中起著重要作用，它既是最高的地方政府，又可以說是市、縣一級與中央溝通的唯一渠道。通過大省分成小省，或者將省份切割組合的形式來縮小省區(qū)的規(guī)模。同時，我們要注意到在對省級行政建制改革是應考慮到河南，山東等幾個人口省，考慮到人口對其政府管理的影響，可以通過拆分，合并等形式改變其行政環(huán)境。

增加省級行政建制的另一個措施是設立直轄市，通過在戰(zhàn)略位置重要或經(jīng)濟基礎(chǔ)好的地方設立直轄市，可以有效的加強中央對全國各地的控制，同時也符合我國單一制國家下的民主集中制的原則。

(二)改變“市管縣”，構(gòu)建市縣分設分治體制

“市管縣”體制是在我國80年代開始實施，并在全國范圍內(nèi)得以推廣的，其主要目的是發(fā)揮城市的經(jīng)濟帶動作用，城鄉(xiāng)結(jié)合發(fā)展。但從其實施效果來看，大部分地級市并沒有帶動周邊縣市的發(fā)展，相反還要從所轄縣區(qū)汲取資源來發(fā)展自己，結(jié)果是城市發(fā)展的越來越好，而“市管縣”體制下的縣級政府越來越“貧血”，僅僅應付日常工作已經(jīng)疲于奔命，難以謀求發(fā)展。

市縣分設分治，就是讓縣在法律與市擁有平行的地位，直接掌握著縣域范圍內(nèi)的公共管理事務的權(quán)力，把握著地方經(jīng)濟發(fā)展的自主權(quán)，發(fā)揮縣級政府的主動性和積極性。同時讓地方政府層級從四級轉(zhuǎn)變?yōu)槿?，進一步優(yōu)化基層治理體系。

(三)合理分配各級政府之間的職權(quán)、指責與職能，進一步理順上下級政府之間的關(guān)系

中國是單一制國家，實行中央高度集權(quán)體制，各級地方政府都是中央人民政府的下屬單位，這種體制為我國的經(jīng)濟快速發(fā)展做出了貢獻。但是我們必須認識到在信息化和經(jīng)濟全球化環(huán)境中，地方分權(quán)已經(jīng)成為世界性的公共行政發(fā)展趨勢。從理論上來將，地方政府更貼近基層，它們對于轄區(qū)情況和居民的需求具有深刻的了解，能夠及時的回應轄區(qū)居民的現(xiàn)實利益偏好，符合我們建設服務型政府的內(nèi)在要求。同時地方政府自治能力的提高，能夠改善工作效率、降低管理成本、增加行政活力。為此，政府之間要明確自己管理分工和管理職責，分清主次責任，理順上下級政府之間的關(guān)系。加快法制化建設，在上下級政府之間實行法定分權(quán)，在法律制度范圍內(nèi)，打破“職責同構(gòu)”，避免各級政府的管理職能的普遍雷同，從而達到降低行政成本，改善行政效率的目的。

三、結(jié)語

從政府層級改革的歷程可以看出，沒有“一勞永逸”的政府層級結(jié)構(gòu)。隨著時代的發(fā)展，環(huán)境的變化，社會總會對我們的政府機構(gòu)提出新的要求，而政府只有積極、主動的回應社會的需求，及時地改革政府層級結(jié)構(gòu)，才能適應社會生產(chǎn)力的發(fā)展要求，為我國社會的快速發(fā)展提供保障。(作者單位：河南大學哲學與公共管理學院)

參考文獻:

[1]李宜春.政府層級管理體制改革的實踐與思考.中國行政管理,2011,03:63-66.

[2]孫昭.地方政府層級改革的價值取向和現(xiàn)實選擇.領(lǐng)導科學,2009,11:9-10.

[3]張康之.限制政府規(guī)模的理念.行政論壇,2000,04:7-13.

[4]劉熙瑞.服務型政府——經(jīng)濟全球化背景下中國政府改革的目標選擇.中國行政管理,2002,07:5-7.

[5]張占斌.政府層級改革與省直管縣實現(xiàn)路徑研究.經(jīng)濟與管理研究,2007,04:22-27.