■文/何文炯 楊一心

基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌學(xué)理基礎(chǔ)辨析

■文/何文炯 楊一心

近年，基本養(yǎng)老保險提高統(tǒng)籌層次、實現(xiàn)全國統(tǒng)籌再次成為熱點。隨著《社會保險法》頒布實施，尤其是中共十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》發(fā)布，實務(wù)部門已經(jīng)不需要再去議論“要不要”實行全國統(tǒng)籌，而是要深入討論“如何做好”全國統(tǒng)籌。然而，作為一項重大的改革舉措，基本養(yǎng)老保險實行全國統(tǒng)籌需要有清晰的學(xué)理基礎(chǔ)。提高統(tǒng)籌層次、實現(xiàn)全國統(tǒng)籌無疑是正確的，但從這幾年的相關(guān)文獻看，有些基礎(chǔ)性問題我們還沒有想明白，某些理由說得還比較牽強。因此，學(xué)界仍有深入研討之必要。

從國際上看，政府舉辦的基本養(yǎng)老保險制度（又稱“公共養(yǎng)老金制度”），一般是全國統(tǒng)一制度、統(tǒng)一政策、統(tǒng)一管理，也就是我們所說的全國統(tǒng)籌。我國目前基本養(yǎng)老保險實行地方統(tǒng)籌，因而關(guān)于統(tǒng)籌層次以及由此引起的相關(guān)問題，是一個具有很強“中國特色”的課題，很難直接引用國際上的有關(guān)研究成果。從最近10多年國內(nèi)外學(xué)者對中國基本養(yǎng)老保險提高統(tǒng)籌層次、實現(xiàn)全國統(tǒng)籌的相關(guān)研究文獻，我們可以歸納出幾種說法，現(xiàn)逐一討論之。

養(yǎng)老金權(quán)益公平說

基本養(yǎng)老保險是一項國家制度安排，其目標是保障老年人退出勞動力市場之后具有購買基本生活資料的能力，因而基本養(yǎng)老金待遇在地區(qū)之間、人群之間應(yīng)該基本均衡，這是體現(xiàn)社會保障制度公平性的基本要求。但事實上，我國目前基本養(yǎng)老待遇在人群之間和地區(qū)之間存在較大差距。顯然，人群之間的基本養(yǎng)老金待遇差別與統(tǒng)籌層次不直接相關(guān)，這主要是制度安排造成的，不同人群適用不同制度、享受不同待遇，例如國家機關(guān)和事業(yè)單位工作人員、企業(yè)職工、城鄉(xiāng)居民適用不同的基本養(yǎng)老保險制度，而這些制度所設(shè)計的養(yǎng)老金待遇就有差距。但是，參加同一制度的同類老年人，如果因為其在不同地區(qū)辦理退休手續(xù)而基本養(yǎng)老金待遇有明顯差距，這就與統(tǒng)籌層次有關(guān)了。由此出發(fā)，有文獻在指出地區(qū)間基本養(yǎng)老金待遇存在較大差距之后，提出：從基本養(yǎng)老金權(quán)益的公平性出發(fā)，要盡快實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌。

事實上，目前各地基本養(yǎng)老金待遇計發(fā)辦法基本一致，差異不大。根據(jù)全國統(tǒng)一的養(yǎng)老金計發(fā)辦法，與養(yǎng)老金水平有關(guān)的因素主要有三：當?shù)毓べY水平、本人繳費記錄（包括繳費年限和繳費基數(shù)）和個人賬戶記賬利率。如果嚴格按照此法計算，則此養(yǎng)老金差距是合理的，與統(tǒng)籌層次高低無關(guān)。但需考慮可能造成地區(qū)間養(yǎng)老金差距的另一個因素——養(yǎng)老金待遇調(diào)整。應(yīng)當承認，現(xiàn)行養(yǎng)老金待遇調(diào)整機制是有缺陷的，所以需要重點關(guān)注。2005年以來，雖然中央對人均養(yǎng)老金水平增長有原則性要求，但到了地方，養(yǎng)老金調(diào)整主要還是靠行政決策，調(diào)整幅度并未與經(jīng)濟社會發(fā)展相關(guān)指標聯(lián)動，以致各地養(yǎng)老金實際增長幅度不一，有的超過10%，個別地方有的年份甚至達到17%，這就可能引發(fā)地區(qū)間攀比和不平衡。此外，《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》（國發(fā)［1997］26號文件）明確指出“基本養(yǎng)老保險只能保障退休人員基本生活”，而今持續(xù)10多年高增長之后的養(yǎng)老金是否依然只是“?；尽?？以這樣的養(yǎng)老金水平討論地區(qū)之間養(yǎng)老金差異的公平性和合理性是不是缺少點什么？

因此，地區(qū)之間的基本養(yǎng)老金待遇差距并非完全是統(tǒng)籌層次低之故，關(guān)鍵在于如何堅持“保基本”的原則，如何建立科學(xué)合理的養(yǎng)老金待遇調(diào)整機制并在各統(tǒng)籌地區(qū)嚴格執(zhí)行。無論是全國統(tǒng)籌，還是地方統(tǒng)籌，皆須秉持此條。

基金統(tǒng)籌平衡說

這幾年，我國職工基本養(yǎng)老保險基金出現(xiàn)了結(jié)構(gòu)性問題。從全國總體看，基金累計是有結(jié)余的，但累計結(jié)余一半以上集中在東部少數(shù)幾個省市，而西部和東北等地區(qū)的若干省份基金收不抵支。部分地區(qū)基金結(jié)余量大，但因缺乏有效投資渠道而貶值，而另一部分地區(qū)基金虧空，必須依靠財政補助，尤其是要靠中央財政轉(zhuǎn)移支付。從資金的績效看，這是很不經(jīng)濟的。據(jù)此，有文獻提出，應(yīng)當通過全國統(tǒng)籌來實現(xiàn)各地之間基本養(yǎng)老保險基金的余缺調(diào)劑，即統(tǒng)籌使用各地的基金余額，從而提高養(yǎng)老保險資金的使用效率。

確實，從數(shù)據(jù)看，將當前盈余地區(qū)的結(jié)余與虧空地區(qū)的缺額相抵，全國基金總體有盈余，說明基金形勢尚好。但從基金的產(chǎn)權(quán)關(guān)系看，基金盈余地區(qū)的資金余額屬于當?shù)?，這是這些統(tǒng)籌地區(qū)執(zhí)行法律、制度和中央政策的結(jié)果。事實上，如果這些地區(qū)前些年減少征收，只要保持基金收支平衡、略有結(jié)余，也沒有理由指責(zé)他們。因為根據(jù)國發(fā)［1997］26號文件第三條規(guī)定：企業(yè)繳納基本養(yǎng)老保險費的比例，一般不得超過企業(yè)工資總額的20%（包括劃入個人賬戶的部分），具體比例由省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定。這些地區(qū)本來有理由降低用人單位繳費費率，但還是適當多收了資金，實現(xiàn)了較多的結(jié)余，主要是考慮了基金長期平衡的需要。因此，中央政府沒有理由隨意將其收歸中央，也不能隨意將其用于其他地區(qū)的補虧。

如果從現(xiàn)在開始實行全國統(tǒng)籌，則我們需要考慮未來的每一年或者未來長期的基金收支平衡問題。事實上，當前基金有盈余的統(tǒng)籌地區(qū)將來未必能夠持續(xù)有盈余。一般來說，基金有盈余的統(tǒng)籌地區(qū)往往是經(jīng)濟發(fā)展狀況較好的勞動力流入地區(qū)。由于近年持續(xù)擴面和征繳力度的加大，這些地區(qū)的參保群體年齡結(jié)構(gòu)較好，基金支付能力較強。隨著人口老齡化進程加快和勞動力流動趨于穩(wěn)定，這些地區(qū)的支付壓力也將逐步增大。根據(jù)相關(guān)預(yù)測研究，不久的將來這些地區(qū)也將面臨收不抵支。而且，如果現(xiàn)行制度不作重大改進，無論是目前的基金盈余地區(qū)還是虧空地區(qū)，未來各地基金都將收不抵支。基本養(yǎng)老保險制度要求基金能夠長期平衡，這就決定了在參保紅利期必須有一定的積累，這些積累是為應(yīng)對未來參保群體年齡結(jié)構(gòu)變差時的支付之需。如果現(xiàn)在就把這部分盈余資金用來填補其他地區(qū)的缺口，那么等到目前這些在職人員將來退休之時，由于沒有留夠足量的結(jié)余，則養(yǎng)老保險基金就不足支付。如果出現(xiàn)這種情況，則只有兩個選項：要么犧牲這一代人的利益（降低養(yǎng)老金待遇），要么犧牲下一代人的利益（提高繳費水平），于是代際不公平不可避免。

因此，以實行全國統(tǒng)籌來平衡各地區(qū)基本養(yǎng)老保險基金的余缺，需要一個條件，那就是目前基金有盈余的地區(qū)能夠持續(xù)地保持盈余。如果現(xiàn)在有盈余的地區(qū)未來也會出現(xiàn)收不抵支，其自身難保，何以助人？

基金規(guī)模效應(yīng)說

由于沒有實行全國統(tǒng)籌，目前我國基本養(yǎng)老保險基金分散在各統(tǒng)籌地區(qū)。雖然多數(shù)省份實現(xiàn)了名義上的省級統(tǒng)籌，但真正實行“統(tǒng)收統(tǒng)支、統(tǒng)一管理”意義上省級統(tǒng)籌的只有幾個直轄市和個別省份。因而，基金實際上還是分散在省、市、縣各級。于是，其安全性和投資績效均令人擔(dān)憂。據(jù)此，有文獻指出，應(yīng)該通過全國統(tǒng)籌，實行基金的統(tǒng)一管理，全部集中于中央，統(tǒng)一投資運行，這就能形成資金的規(guī)模效應(yīng)。這里有兩個問題值得討論：一是投資績效低是不是因為統(tǒng)籌層次低造成的？二是資金規(guī)模越大是不是投資績效越好？

事實上，根據(jù)國發(fā)［1997］26號文件，基本養(yǎng)老保險基金結(jié)余額，“除預(yù)留相當于兩個月的支付費用外，應(yīng)全部購買國家債券和存入專戶，嚴禁投入其他金融和經(jīng)營性事業(yè)”。需要說明的是，這條規(guī)則近20年一直沒有變過。前些年國家債券利息和銀行利率相對較高，基金的投資回報率相對較高，但后來這兩個渠道的利息率逐步下降，各地養(yǎng)老保險基金的投資回報率都很低，一般在年2%—3%之間。如果繼續(xù)執(zhí)行這項規(guī)定，無論哪一級統(tǒng)籌，基金投資回報率都不會高，因為在哪一級都受這個規(guī)則的限制。事實上，這些年很多地方實行了省級統(tǒng)籌，但其投資收益并沒有比以前市、縣級統(tǒng)籌時更好，也不比那些尚未實行省級統(tǒng)籌的地方更好。所以，在現(xiàn)行社會保險基金投資規(guī)則之下，投資回報率高低與統(tǒng)籌層次高低沒有直接的關(guān)系。

再討論投資績效與資金規(guī)模的關(guān)系。一般來說，在投資規(guī)則相同、市場信息充分、投資者能力相當?shù)那闆r下，資金規(guī)模與投資績效有一定的關(guān)系，但并非資金規(guī)模越大越好。這里要考慮組合成本和管理成本，規(guī)模過大和規(guī)模過小都會導(dǎo)致這兩項成本提高，從而影響投資績效。在我國，基本養(yǎng)老保險基金由政府部門管理，不同層級之間的信息和能力是有差異的，因而如果將資金留在縣一級，則某些縣的投資績效可能會不理想。但如果考慮將資金集中在省一級或條件較好的地級市，則其基金將是不小的規(guī)模。如果再進一步，把各省的基金全部集中到中央，則全國基金將是很大的規(guī)模。此時，全國基金與各省基金的投資績效哪個更好，可能是一件難以預(yù)料之事。因為一個省級機構(gòu)的市場信息將是比較充分的，其投資決策和操作團隊的能力也不會很弱，在投資規(guī)則相同的情況下，其投資績效很難說一定比全國性機構(gòu)差，尤其是在那些發(fā)達地區(qū)，其團隊的理財能力未必遜于“國家團隊”。

所以，以資金規(guī)模大而投資績效高為由，建議實行基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌，是值得商榷的。從投資績效的角度看，現(xiàn)在的重點不是考慮如何把資金集中到中央，而是盡快修訂投資規(guī)則、擴展投資渠道、提高投資運營能力。此外，順便指出，基本養(yǎng)老保險要不要采用積累制、積累多大規(guī)模的資金合適，更是需要研究的，這就涉及基本養(yǎng)老保險制度改革了。

大數(shù)定律說

大數(shù)定律（又稱“大數(shù)法則”）是概率論與數(shù)理統(tǒng)計學(xué)的基本定律之一，是關(guān)于隨機變量序列的算術(shù)平均值向常數(shù)收斂的一系列極限定理的統(tǒng)稱，它是現(xiàn)實世界中一類重要現(xiàn)象的數(shù)學(xué)描述。學(xué)界普遍把大數(shù)定律作為保險機制的數(shù)理基礎(chǔ)。這些年來，有的論者將大數(shù)定律在保險機制中的功用拓展，用以分析社會保險的統(tǒng)籌層次，值得商榷。一些文獻認為：根據(jù)大數(shù)定律，統(tǒng)籌層次越高，統(tǒng)籌范圍越大，基金抵御風(fēng)險的能力越強，因而必須實行基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌。

確實，任何保險行為都需要有一定的參保人群數(shù)量，從而形成一定規(guī)模的保險基金，以實現(xiàn)互助共濟之目的。但許多省份的人口規(guī)模已經(jīng)相當于中等國家，將其作為基本養(yǎng)老保險的一個統(tǒng)籌地區(qū)，不能認為其規(guī)模太小。因而，以此作為將基本養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次從省級提高到全國的理由，似乎有些牽強。

更為重要的是，這里誤用了大數(shù)定律。因為大數(shù)定律無法作為提高統(tǒng)籌層次的學(xué)理基礎(chǔ)。事實上，在保險機制中，大數(shù)定律的貢獻主要在于為尋找損失分布提供理論依據(jù)。在養(yǎng)老保險中，大數(shù)定律主要是為保險舉辦者尋找參保者生命規(guī)律提供理論依據(jù)。就某一特定的統(tǒng)籌地區(qū)而言，當實際參保人數(shù)小于應(yīng)參保人數(shù)時，擴大覆蓋面（即增加參保人數(shù)）將有利于對該統(tǒng)籌地區(qū)生命規(guī)律的把握，如果該統(tǒng)籌地區(qū)能夠以此規(guī)律為基礎(chǔ)，建立有效的籌資機制和給付機制，則能夠保持該地區(qū)養(yǎng)老保險基金穩(wěn)定。這里，大數(shù)定律發(fā)揮著作用：根據(jù)大數(shù)定律，樣本規(guī)模越大，則樣本特征越接近于總體特征，也就是，參保人群作為樣本所反映的生命規(guī)律越接近于該統(tǒng)籌地區(qū)應(yīng)參保人群的生命規(guī)律。

然而，提高統(tǒng)籌層次，僅把若干小統(tǒng)籌地區(qū)合并而形成一個新的更大的統(tǒng)籌地區(qū)，并不能從大數(shù)定律獲得學(xué)理支撐。因為這一過程中，并不增加參保人數(shù)，也不改變參保人群總體結(jié)構(gòu)，只是討論生命規(guī)律和損失分布的視角和范圍發(fā)生了變化。大統(tǒng)籌地區(qū)和各小統(tǒng)籌地區(qū)分別有自己的生命規(guī)律和損失分布，并不存在大統(tǒng)籌地區(qū)的生命規(guī)律和損失分布比小統(tǒng)籌地區(qū)的生命規(guī)律和損失分布更為準確之說。進一步討論，如果把一個基金狀況較好的統(tǒng)籌地區(qū)與一個基金狀況較差的統(tǒng)籌地區(qū)合在一起，則整體的基金狀況可能好轉(zhuǎn)但也可能變差；如果把兩個基金狀況都較差的統(tǒng)籌地區(qū)合在一起，則整體的基金狀況絕對不會變好。因此，不能簡單地認為，提高統(tǒng)籌層次就能夠改善基金狀況。

勞動力市場統(tǒng)一說

現(xiàn)代社會中，每一個工薪勞動者及其所在用人單位都有參加社會保險的權(quán)利，同時承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)，因此社會保險制度安排與勞動力市場有密切關(guān)系。作為基本養(yǎng)老保險制度的要件之一，統(tǒng)籌層次更是直接影響著勞動力市場，因為統(tǒng)籌層次低，構(gòu)成對勞動力市場的分割，阻礙勞動力自由流動，影響人力資源配置，從而影響經(jīng)濟發(fā)展，并在一定程度上影響就業(yè)質(zhì)量提高和遷徙等權(quán)利的實現(xiàn)。據(jù)此，學(xué)界普遍認為，從勞動力市場一體化的要求出發(fā)，職工基本養(yǎng)老保險制度應(yīng)當實行全國統(tǒng)籌。關(guān)于養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次與勞動力市場的關(guān)系可以從兩個方面來討論。

一是勞動力基礎(chǔ)成本。勞動力成本主要有三個方面：工資、社會保險費、職工福利，其中工資是勞資雙方談判決定的，但不得低于國家規(guī)定的最低工資標準，職工福利也是談判決定的，而社會保險費是由國家法律規(guī)定的，并非勞資雙方談判決定。因此，社會保險費是一種法定的勞動力基礎(chǔ)成本。按照現(xiàn)行制度設(shè)計，職工基本養(yǎng)老保險費率最高，在社會保險五大險種保險費總額中占比很高，而目前基本養(yǎng)老保險實行地方統(tǒng)籌，則意味著各統(tǒng)籌地區(qū)有權(quán)決定養(yǎng)老保險費繳費標準，這就導(dǎo)致各地區(qū)間勞動力基礎(chǔ)成本差異。從實際執(zhí)行情況看，全國各地名義費率差距大，實際費率差距更大，有人估計這種差距在3倍以上，這就導(dǎo)致不同地區(qū)間企業(yè)用工成本差異，導(dǎo)致地區(qū)間競爭的不公平，必然影響區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。如果實行全國統(tǒng)籌，采用統(tǒng)一費率，并規(guī)范繳費基數(shù)確定方法，則全國各地用人單位的勞動力基礎(chǔ)成本將趨于一致，為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展創(chuàng)造公平競爭的環(huán)境。

二是養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移。在勞動力市場化、全國乃至全球勞動力市場一體化的今天，勞動力在地區(qū)之間轉(zhuǎn)移是常態(tài)，而且是優(yōu)化人力資源配置的有效途徑，包括社會保險在內(nèi)的各項社會政策應(yīng)當與之相適應(yīng)。工薪勞動者參加的社會保險以勞動關(guān)系為前提，勞動力流動、尤其是勞動力跨統(tǒng)籌地區(qū)流動，必然引起社會保險關(guān)系轉(zhuǎn)移，至少與養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險有關(guān)，其中養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移為甚。然而，我國目前基本養(yǎng)老保險尚未實行全國統(tǒng)籌，勞動力在跨統(tǒng)籌地區(qū)轉(zhuǎn)移、尤其是跨省份轉(zhuǎn)移時，發(fā)生諸多困難，主要是因為各統(tǒng)籌地區(qū)之間缺乏有效的利益協(xié)調(diào)機制。盡管有關(guān)部門出臺了基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法，但依然不能從根本上解決問題。這就導(dǎo)致參保人部分利益受損，勞動力正常流動受到阻礙，所以，必須加快推進基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌。

根據(jù)以上分析，提高基本養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次、實行全國統(tǒng)籌最重要的學(xué)理基礎(chǔ)是勞動力市場一體化。建設(shè)全國統(tǒng)一的、更加公平的、更有效率的勞動力市場，是健全社會主義市場經(jīng)濟體制的重要組成部分，社會保險制度深化改革必須緊扣這個主題。作為最重要的社會保險項目之一，基本養(yǎng)老保險應(yīng)當根據(jù)《社會保險法》的要求，加快實現(xiàn)全國統(tǒng)籌。本文前面討論的四種說法，雖然不構(gòu)成基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的直接理由，但在制度改革完善過程中還需要對其中所涉及的問題予以足夠的重視。要以推進全國統(tǒng)籌為契機，進一步優(yōu)化基本養(yǎng)老保險制度，秉持“?；尽痹瓌t，明晰央地責(zé)任，建立精算平衡機制，加強基金風(fēng)險評估，提高基金投資績效，努力實現(xiàn)制度持續(xù)健康運行。■

作者單位：浙江大學(xué)公共管理學(xué)院香港中文大學(xué)經(jīng)濟系