王云屏 梁文杰 楊洪偉 曹 桂 樊曉丹 金 楠 王 翾

1. 國家衛(wèi)生計生委衛(wèi)生發(fā)展研究中心 北京 100191 2. 廣西醫(yī)科大學(xué) 廣西南寧 530021

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·全球衛(wèi)生·

中國衛(wèi)生發(fā)展援助的理念與實踐

王云屏1*梁文杰2楊洪偉1曹 桂1樊曉丹1金 楠1王 翾2

1. 國家衛(wèi)生計生委衛(wèi)生發(fā)展研究中心 北京 100191 2. 廣西醫(yī)科大學(xué) 廣西南寧 530021

新中國成立后中國衛(wèi)生發(fā)展援助經(jīng)歷了三個發(fā)展階段，形成了派遣援外醫(yī)療隊、援建醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施等援助形式。改革開放后，世界格局和國內(nèi)的經(jīng)濟社會基礎(chǔ)發(fā)生深刻變化；過去相對簡單、分散的衛(wèi)生援助模式對受援國衛(wèi)生系統(tǒng)的影響有限；衛(wèi)生援助管理體制分散，缺乏頂層設(shè)計，導(dǎo)致援助效果打折；在西方國家主導(dǎo)的國際規(guī)則體系下，中國的衛(wèi)生制度模式、技術(shù)和產(chǎn)品的輸出受到限制；與受援國日益增長的需求相比，我國開展衛(wèi)生合作的能力有待提高。建議以“新大國觀、新義利觀”、“以人為本”的思想和“以援助促發(fā)展、以發(fā)展促合作、最終實現(xiàn)共同發(fā)展”的理念指導(dǎo)中國衛(wèi)生發(fā)展援助；創(chuàng)新適應(yīng)國內(nèi)外經(jīng)濟社會發(fā)展的“立體式”援助模式；改革衛(wèi)生援助管理體制，合理界定部門權(quán)責(zé)，加強信息共享與協(xié)調(diào)；將衛(wèi)生發(fā)展援助與全球衛(wèi)生治理結(jié)合起來，促進援助外溢效應(yīng)最大化；發(fā)揮民間力量的作用，加強引導(dǎo)和監(jiān)管。

中國； 衛(wèi)生發(fā)展援助； 理念； 實踐； 創(chuàng)新

1 中國衛(wèi)生發(fā)展援助的歷史及指導(dǎo)理念

1.1 中國衛(wèi)生發(fā)展援助的歷史

中國衛(wèi)生發(fā)展援助最早可以追溯到20世紀50年代初為越南和朝鮮提供藥品和醫(yī)療物資援助，此后還通過國際紅十字會先后為亞、非、拉美國家提供人道主義援助。1963年中國響應(yīng)阿爾及利亞政府發(fā)出的緊急醫(yī)療援助的呼吁，派出首支援外醫(yī)療隊，從此拉開了中國政府有組織、大規(guī)模、持續(xù)性提供官方衛(wèi)生援助的序幕。結(jié)合國內(nèi)學(xué)者對中國國際援助發(fā)展階段分期的觀點[1-3]，根據(jù)援助的指導(dǎo)理念及衛(wèi)生援助內(nèi)容和形式的變化，本文認為中國衛(wèi)生發(fā)展援助可以劃分為以下三個階段。

1.1.1 起步期和奠基期：新中國成立—1978年

新中國成立后，為了打破西方國家的封鎖，中國急需在外交上實現(xiàn)突破，建立國際統(tǒng)一戰(zhàn)線，贏得更多的政治盟友來認同并支持自己的立場。[4]此時一些非洲原殖民地國家正進行民族解放與國家獨立運動，原宗主國大量醫(yī)生以及醫(yī)療技術(shù)人員的撤離導(dǎo)致當?shù)厝贬t(yī)少藥。這一時期中國為這些國家提供了大量無償?shù)尼t(yī)療物資援助，并派遣醫(yī)療隊。截至1978年底，中國已向30個非洲國家派有醫(yī)療隊，并援建了6所醫(yī)院。[5-6]

1.1.2 調(diào)整與發(fā)展期：1979—1999年

隨著我國改革開放政策的實施，經(jīng)濟建設(shè)成為政府工作的中心。此時，國際環(huán)境也發(fā)生深刻變化，隨著中美建交、蘇聯(lián)解體和冷戰(zhàn)結(jié)束，非洲內(nèi)亂加劇。中國調(diào)整了外交戰(zhàn)略，與西方關(guān)系日趨緩和,與一些亞非國家因臺灣問題或邊境摩擦，雙邊關(guān)系出現(xiàn)波折，提供的衛(wèi)生援助也因此被迫中斷。[7]這一時期雖然受援國家增加，但援助規(guī)模下降且策略有所調(diào)整。如醫(yī)療隊向更能發(fā)揮作用的大中城市轉(zhuǎn)移、要求受援國適當分擔部分費用、為中國醫(yī)藥工業(yè)“走出去”戰(zhàn)略牽線搭橋等，以促進我國與受援方實現(xiàn)共同發(fā)展。截至1999年底，我國已向44個國家派遣醫(yī)療隊，援建的醫(yī)院、衛(wèi)生中心、藥廠、衛(wèi)生學(xué)校等醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施增至22所。[5-6]

1.1.3 迅速拓展期：21世紀初至今

此時世界趨于多極化，維護全球衛(wèi)生安全、促進全球衛(wèi)生發(fā)展成為全球衛(wèi)生領(lǐng)域的兩大主題。西方發(fā)達國家紛紛根據(jù)自身國家戰(zhàn)略利益的需要、可承受能力和比較優(yōu)勢，調(diào)整其衛(wèi)生援助策略。[8]隨著我國綜合國力的不斷上升，作為新興國家的重要力量，中國以更加積極、主動的姿態(tài)為全球提供更加切實的衛(wèi)生援助。2000年以來陸續(xù)建立了中非合作論壇、中國——東盟10+1、大湄公河次區(qū)域等區(qū)域多邊合作機制，通過中國政府提供的資金、技術(shù)援助，以改善和加強上述區(qū)域國家的衛(wèi)生安全與發(fā)展。這標志著中國衛(wèi)生發(fā)展援助進入新階段，投入規(guī)模增長迅速，援助渠道更為廣闊，參與主體更為多元，援助方式更為多樣，涵蓋了派遣援外醫(yī)療隊、援建醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施、捐贈醫(yī)療設(shè)備和藥品、衛(wèi)生人力資源開發(fā)合作、公共衛(wèi)生援助、衛(wèi)生相關(guān)的緊急人道主義援助、人口和生殖健康領(lǐng)域的南南合作等方式。

1.2 中西方衛(wèi)生發(fā)展援助指導(dǎo)理念的發(fā)展及區(qū)別

衛(wèi)生援助作為各國國際援助的重要組成部分，其指導(dǎo)理念受到一國國際援助總體指導(dǎo)理念的影響。從援助的動機和出發(fā)點而言，雖然人道主義和經(jīng)濟發(fā)展是援助國經(jīng)?？紤]的要素，但援助國政府最主要的動機在于政治和軍事方面，以擴大本國的政治影響和維護國家安全。[9]

20世紀50—60年代，西方國家以資金援助為主要形式，幫助發(fā)展中國家提高儲蓄率，促進其資本積累和實施工業(yè)化，以期改善受援國健康、教育等各種社會發(fā)展不平等問題。70年代，第三世界國家并沒有實現(xiàn)預(yù)期的經(jīng)濟增長，反而出現(xiàn)一系列嚴重的社會和經(jīng)濟問題，如失業(yè)、收入分配不公平，石油危機更是加劇了這些國家的貧困狀況。在世界銀行的推動下，減貧理論得到更多認同，國際社會轉(zhuǎn)向增長與減貧并重的援助策略，投入重點從能源、交通和通訊等經(jīng)濟基礎(chǔ)建設(shè)向農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展以及社會基礎(chǔ)服務(wù)(衛(wèi)生、教育、住房等)轉(zhuǎn)移。[10]衛(wèi)生援助進入快速發(fā)展階段，尤其是1978年國際初級衛(wèi)生保健大會召開之后，大量的國際援助涌入衛(wèi)生領(lǐng)域。80年代，發(fā)展中國家的債務(wù)狀況惡化，對援助產(chǎn)生了更大的依賴。這使得西方國家反思其援助策略，倡導(dǎo)自由市場和私有化的新自由主義思想成為主流，同時，內(nèi)生增長理論興起，強調(diào)發(fā)展中國家經(jīng)濟發(fā)展的源泉不是外部援助而是內(nèi)生因素，如受援國的人力資本及制度設(shè)計等。在這些思想的指導(dǎo)下，無論是世界銀行和國際貨幣基金組織推行的“結(jié)構(gòu)調(diào)整方案”，還是發(fā)達國家的雙邊援助，都開始將民主、人權(quán)、自由市場等作為國際援助的前提條件，如受援國接受以財政支持為形式的資金，就必須實現(xiàn)自由市場，以此促進第三世界國家政治、經(jīng)濟和社會結(jié)構(gòu)的調(diào)整。90 年代以來，一些亞洲和拉美國家實現(xiàn)了經(jīng)濟發(fā)展，但仍有許多非洲國家停滯不前，甚至經(jīng)濟中的其他結(jié)構(gòu)弱點和低效率都得到了強化，援助方將其歸咎于受援國缺乏民主與善治。[11]與此同時，國際社會對亞洲金融危機與東歐轉(zhuǎn)型國家采取無條件實行資本與貿(mào)易自由化的休克療法式的援助,在缺乏適當社會安全網(wǎng)的情況下,造成這些國家貧窮問題惡化,引起國際社會對援助限制條件的爭議。[12]在全球陷入“援助疲勞”時，健康、營養(yǎng)、教育的改善, 信息及公共財富的取得, 決策的參與等減貧策略又成為援助的主要議題。

中國衛(wèi)生發(fā)展援助的動機更多的是政治性而非經(jīng)濟性，這一特征在改革開放前尤為明顯。20世紀50—60年代，中國國際援助的首要目標是維護國家安全，打破國際孤立，通過國際援助，支持反帝、反霸和民族解放運動。[13]這導(dǎo)致在受援國的選擇上具有很強的政治性，如凡是與臺灣建立外交關(guān)系的國家，中國都未派遣或中斷派遣醫(yī)療隊。同時，在國內(nèi)資本短缺、勞動力密集且廉價的情況下，為支援缺醫(yī)少藥的第三世界國家的政治解放與民族獨立運動，中國的衛(wèi)生發(fā)展援助從一開始就選擇了以衛(wèi)生人力輸出為主而非直接給予資金援助。1964年周恩來總理提出“國際經(jīng)濟技術(shù)援助的八項原則”*1964年1月15日，周恩來出訪加納期間，通過新聞記者向全世界宣布了著名的“中國政府國際經(jīng)濟技術(shù)援助的八項原則”。，這是我國國際援助政策的理論化、系統(tǒng)化、方針化，推動了中非雙邊援助以及經(jīng)貿(mào)往來的迅速發(fā)展。1978年中國開始實行改革開放，在總結(jié)前一階段經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，基于中國與廣大發(fā)展中國家迫切需要擺脫落后、實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展的這一共同愿望，我國提出了更加務(wù)實和靈活的中非經(jīng)濟技術(shù)合作四項原則*1983年，中國政府提出了中國對非洲經(jīng)濟技術(shù)合作的“平等互利、講求實效、形式多樣、共同發(fā)展”四項原則。。中國國際援助的政治和意識形態(tài)色彩逐步淡化，而共同發(fā)展經(jīng)濟、構(gòu)建發(fā)展伙伴關(guān)系則成為重心，利益觀從不求回報向互利共贏轉(zhuǎn)變，彼此關(guān)系從互援互助向相互合作演進。[14]進入21世紀后，包括衛(wèi)生在內(nèi)的民生相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的援助在中國國際援助中的重要性增加，內(nèi)容和形式更加豐富，投入力度逐步加大。60多年來，中國的國際援助一直堅持政治上平等互信、經(jīng)濟上互利共贏、發(fā)展中互幫互助的精神要義，以及不干涉受援國內(nèi)政、不附帶任何政治條件的基本原則。中國的國際援助并不諱言利益，只是實現(xiàn)國家利益的方式并非向受授國強加任何政治附

加條件。新一屆政府“新義利觀”的提出，倡導(dǎo)在援助中弘義融利，以義為先，義利并舉，互利共贏。這種援助的理念和思維超越了西方國家與發(fā)展中國家交往的模式，成為南南發(fā)展合作的新理論基石。

2 中國衛(wèi)生發(fā)展援助的主要方式

2.1 派遣援外醫(yī)療隊

截至2012年底，中國累計向66個國家和地區(qū)派遣援外醫(yī)療隊員2.3萬多人次，以三甲醫(yī)院為主，為受援國診治患者超過2.6億人次。目前仍有1 100余名醫(yī)療隊員在亞洲、非洲、歐洲、拉丁美洲、加勒比和大洋洲的50多個國家和地區(qū)開展援外醫(yī)療工作。[5]

2.2 援建醫(yī)院等基礎(chǔ)設(shè)施

自1970年以來，中國以交鑰匙的方式共為非洲援建了200多個醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施的成套項目。尤其是在2000年中非合作論壇建立后，中國援建的成套項目包括綜合性醫(yī)院、流動醫(yī)院、瘧疾防治中心、?？圃\療中心、中醫(yī)中心、衛(wèi)生培訓(xùn)和研究中心、制藥廠/車間和衛(wèi)生學(xué)校等。[6]

2.3 捐贈醫(yī)療設(shè)備和藥品

20世紀50年代起，中國開始為受援國提供藥品物資援助。自2006年中非合作論壇北京峰會以來，中國為非洲國家提供了大量的醫(yī)療設(shè)備、藥品和物資，包括多普勒彩超儀、CT掃描儀、全自動生化儀、母嬰監(jiān)護儀、重要手術(shù)器械、重癥監(jiān)護檢測儀、核磁共振儀等高端醫(yī)療設(shè)備，以及防治瘧疾、霍亂等疾病的藥品及醫(yī)療車(包括救護車)和醫(yī)用電梯。[15]

2.4 衛(wèi)生人力資源開發(fā)合作

合作形式包括教育部的獎學(xué)金項目接受來華留學(xué)，商務(wù)部組織的衛(wèi)生官員和技術(shù)人員來華研修、培訓(xùn)，援外醫(yī)療隊為所在醫(yī)院醫(yī)務(wù)人員進行現(xiàn)場帶教，中國專家赴非洲和大湄公河次區(qū)域國家開展抗瘧和人感染高致病性禽流感培訓(xùn)等。2000年中國設(shè)立“非洲人力資源開發(fā)基金”后，用于人力資源開發(fā)培訓(xùn)的援外支出增長近五倍。[16-17]

2.5 公共衛(wèi)生領(lǐng)域的援助

中國多次派專家赴緬甸、老撾、越南等國家，開展艾滋病、瘧疾、結(jié)核病、登革熱、鼠疫等疾病的聯(lián)防聯(lián)控項目，并在巴基斯坦、尼日利亞、坦桑尼亞和納米

比亞開展消除脊髓灰質(zhì)炎項目；2007年以來在非洲科摩羅莫埃利島實施青蒿素復(fù)方快速控制瘧疾項目，實現(xiàn)瘧疾零死亡。[18]2014年中國先后為西非埃博拉疫區(qū)國家和國際組織提供7.5億元的援助，并派出近1 000名公共衛(wèi)生和醫(yī)療技術(shù)專家赴疫區(qū)開展疫情防控、病毒檢測和醫(yī)療救治，培訓(xùn)當?shù)蒯t(yī)護人員，為利比里亞援建治療中心，參與非盟建設(shè)非洲疾病防控中心，幫助非洲國家建立健全公共衛(wèi)生防控體系。[19]

2.6 人口和生殖健康領(lǐng)域的南南合作

中國自1997年加入人口與發(fā)展南南合作伙伴組織以來，先后與巴基斯坦、泰國、印度尼西亞、埃及、肯尼亞等發(fā)展中國家在政策對話、經(jīng)驗分享、人員培訓(xùn)和產(chǎn)品技術(shù)交流等方面積極開展南南合作，并提供大量生殖健康產(chǎn)品和醫(yī)療設(shè)備，為70多個國家培訓(xùn)了500多名中高級政府管理人員和技術(shù)服務(wù)人員。[20]

2.7 與衛(wèi)生有關(guān)的緊急人道主義援助

2004年中國為印度洋海嘯開展了國際援助歷史上規(guī)模最大的緊急救援行動，提供價值7億多元人民幣的援助；2013年再次派出國家應(yīng)急醫(yī)療隊與“和平方舟號”醫(yī)院船為菲律賓風(fēng)災(zāi)提供緊急救援。此外，中國還向東南亞國家提供防治禽流感緊急技術(shù)援助，就幾內(nèi)亞比紹霍亂、厄瓜多爾登革熱、墨西哥甲型H1N1流感、西非埃博拉疫情等提供物資或現(xiàn)匯緊急援助。[21]

2.8 民間參與的衛(wèi)生援助

中國政府鼓勵以“官民結(jié)合”的方式積極開展多種形式的衛(wèi)生援助。如中國先后派遣醫(yī)療隊赴朝鮮、柬埔寨、孟加拉國、越南、巴基斯坦等亞洲國家以及津巴布韋、馬拉維、莫桑比克、蘇丹、喀麥隆、多哥、埃塞俄比亞等非洲國家開展“光明行”活動，為眼病患者提供免費治療。此外，也派遣青年志愿者赴老撾等亞非國家開展了為期半年的醫(yī)療衛(wèi)生志愿服務(wù)。[22]中石油等一些大型企業(yè)的海外公司在蘇丹等國也建立了醫(yī)院診所。[23]

盡管目前沒有官方發(fā)布的中國國際援助常規(guī)統(tǒng)計數(shù)據(jù)和評估結(jié)果，但中國政府向發(fā)展中國家提供的衛(wèi)生援助歷時最長、惠及國家和地區(qū)最多、成效最為顯著。不僅治愈了大量常見病、多發(fā)病，挽救了許多急危重癥患者的生命，為當?shù)匾胫T如心臟外科、腫瘤摘除、斷肢再植、微創(chuàng)醫(yī)學(xué)等高精尖醫(yī)學(xué)臨床技術(shù)和針灸、推拿等中醫(yī)療法，傳授傳染病防治技術(shù)，還為發(fā)展中國家援建了一批醫(yī)療衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施，培養(yǎng)了大批醫(yī)學(xué)和公共衛(wèi)生人才，促進了雙方傳統(tǒng)醫(yī)學(xué)文化的交流。

3 中國衛(wèi)生發(fā)展援助面臨的挑戰(zhàn)

3.1 世界格局的深刻變化使衛(wèi)生援助的復(fù)雜性增加

隨著世界經(jīng)濟全球化和區(qū)域一體化深入推進，全球的能源資源版圖、投資貿(mào)易格局以及全球治理結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化。傳統(tǒng)援助國經(jīng)濟復(fù)蘇緩慢，新興經(jīng)濟體發(fā)展迅速，大國之間、傳統(tǒng)援助國與新興經(jīng)濟體之間競爭日趨激烈。衛(wèi)生援助逐漸成為各國開展衛(wèi)生外交，實現(xiàn)政治、經(jīng)濟利益的重要途徑之一。在中國打造周邊命運共同體、構(gòu)建新型大國關(guān)系、擴大同發(fā)展中國家的合作、積極推進“一帶一路”建設(shè)過程中，衛(wèi)生援助及衛(wèi)生合作必將在改善中國與世界人口的健康方面發(fā)揮重要作用。但中國政府在積極響應(yīng)廣大中低收入國家對華不斷增長的衛(wèi)生援助需求時，國內(nèi)中西部地區(qū)還面臨著衛(wèi)生資源尤其是優(yōu)質(zhì)衛(wèi)生資源不足的狀況。同時，中國采取的不附加任何政治條件，以實物援助和技術(shù)援助為主的衛(wèi)生援助模式一定程度上挑戰(zhàn)了由傳統(tǒng)援助國主導(dǎo)的國際援助格局，如何更好地發(fā)揮負責(zé)任大國的作用，提高中國的話語權(quán)、維護國家利益，是當前衛(wèi)生援助急需化解的復(fù)雜問題。

3.2 衛(wèi)生援助的經(jīng)濟社會基礎(chǔ)發(fā)生新的變化，經(jīng)濟激勵對個人的吸引力下降

隨著國力的增長，我國投入到衛(wèi)生援助中的資金也不斷增加。 2004—2009年，中國國際援助資金年均增長率為29.4%，衛(wèi)生援助資金也增長迅速。[15]根據(jù)美國AidData公布的數(shù)據(jù)計算得知，2003年以來中國衛(wèi)生發(fā)展援助資金的年均增長率達到121%。但與此相反，針對援外人員的經(jīng)濟激勵卻在不斷下降。與20世紀90年代相比，援外醫(yī)療人員的津補貼、出國工作的機會和各種優(yōu)惠政策對醫(yī)生們的吸引力下降。根據(jù)本研究對援外醫(yī)療人員的問卷調(diào)查，之所以選擇出國執(zhí)行援外醫(yī)療任務(wù)，主要是因為：豐富人生經(jīng)歷(38.6%)、救死扶傷的精神感召(26.1%)、職稱晉升和培訓(xùn)的政策傾斜(13.6%)以及較高的收入待遇(5.7%)。前兩項可以視為為了實現(xiàn)自我價值而選擇加入援外醫(yī)療隊。但理想與現(xiàn)實的各種巨大落差往往造成醫(yī)療人員心理上的“受挫感”。如由于受援國醫(yī)療設(shè)備設(shè)施落后和藥品缺乏，援外醫(yī)療人員的專業(yè)技能無法施展，更談不上提高；當?shù)蒯t(yī)生允許在院外私人執(zhí)業(yè)，從而推諉院內(nèi)工作甚至轉(zhuǎn)移病源，甚至因臨床操作規(guī)范標準不一致造成援外醫(yī)療人員與當?shù)蒯t(yī)生之間產(chǎn)生矛盾；醫(yī)療人員基本生活保障、心理疏導(dǎo)關(guān)懷及回國后繼續(xù)培訓(xùn)等方面的政策措施還不完善。

3.3 援助模式相對簡單、分散，且對受援國衛(wèi)生系統(tǒng)影響有限

目前中國衛(wèi)生發(fā)展援助的主要方式是派遣援外醫(yī)療隊，耗資最多的是援建醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)。這些援助主要按照項目援助的方式進行管理，相互之間缺乏協(xié)調(diào)和銜接。如按照“交鑰匙”的方式援建的醫(yī)療衛(wèi)生成套項目，缺乏對援建醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)功能定位、選址、結(jié)構(gòu)布局和后續(xù)的正常運轉(zhuǎn)所需的配套設(shè)施、設(shè)備及人才的綜合考慮，導(dǎo)致援助的成套項目尤其是瘧疾防治中心基本閑置。援外醫(yī)療隊員在受援國分布較為分散，受制于駐地醫(yī)院的工作條件和隊員的語言障礙，其專業(yè)技能無法充分施展，大部分情況下只能提供一般的診療服務(wù)。在一些國家，援外醫(yī)療人員雖然已經(jīng)向中國援建的醫(yī)院或首都等大城市集中，但僅是開展重點科室間的技術(shù)合作、提供帶教培訓(xùn)，還需要與設(shè)備援助、衛(wèi)生人力資源開發(fā)合作以及衛(wèi)生政策與體系經(jīng)驗分享等其他形式的援助項目進行銜接。否則，延續(xù)當前分散的援助方式，難以形成合力。

3.4 管理體制分散，缺乏頂層設(shè)計和規(guī)劃

商務(wù)部作為國家國際援助的歸口管理和總體協(xié)調(diào)機構(gòu)，負責(zé)援建成套項目如醫(yī)院、醫(yī)療衛(wèi)生中心、瘧疾防治中心和實驗室以及捐贈醫(yī)療設(shè)備、藥品和組織衛(wèi)生培訓(xùn)。國家衛(wèi)生和計劃生育委員會作為衛(wèi)生領(lǐng)域的業(yè)務(wù)主管部門，負責(zé)組織派遣援外醫(yī)療隊和短期專家組，組織開展衛(wèi)生官員和技術(shù)人員培訓(xùn)。教育部負責(zé)招收和管理中國政府獎學(xué)金來華醫(yī)科留學(xué)生和進修生，同時組織和參與部分衛(wèi)生培訓(xùn)項目；外交部的駐外使(領(lǐng))館負責(zé)援外醫(yī)療隊在境外期間的管理以及提供緊急人道主義援助；財政部負責(zé)撥付衛(wèi)生援外的無償援助資金。盡管已經(jīng)建立衛(wèi)生援助的部際聯(lián)系機制，但各部委之間、政府主管部門與業(yè)務(wù)經(jīng)辦機構(gòu)之間權(quán)責(zé)不明確，信息溝通不暢，沒有形成制度化、前瞻性和戰(zhàn)略性的對話、反饋和問責(zé)機制。同時，中央和地方政府在衛(wèi)生援助管理中的財權(quán)和事權(quán)也不清晰。因此，我國衛(wèi)生發(fā)展援助政策缺乏頂層設(shè)計和規(guī)劃，導(dǎo)致管理和協(xié)調(diào)成本加大，影響了衛(wèi)生發(fā)展援助的系統(tǒng)性、統(tǒng)一性、協(xié)調(diào)性和一貫性，使得援助效果大打折扣。

3.5 中國的衛(wèi)生體系模式、技術(shù)和產(chǎn)品向外輸出時受到國際規(guī)則的限制

西方發(fā)達國家歷來將國際援助作為輸出本國價值觀的重要手段，以改變受援國的發(fā)展進程和方向，并為此建立了一套援助的規(guī)則體系以及與之相配套的貿(mào)易、知識產(chǎn)權(quán)和評估體系，依靠其在全球和區(qū)域主導(dǎo)的多邊治理體系以及殖民時期建立的聯(lián)系，輸出給第三世界國家。在衛(wèi)生援助領(lǐng)域，中國的藥品(含中藥)、醫(yī)療技術(shù)臨床操作規(guī)范、醫(yī)學(xué)教育培養(yǎng)模式、衛(wèi)生改革發(fā)展的制度模式等要進入當?shù)厥袌龌蛘唛_展合作，都會受到傳統(tǒng)援助體系各種有形和無形的限制。

3.6 受援國需求日益增長，迫切要求我國提高衛(wèi)生援助與合作的能力

過去15年來，非洲經(jīng)濟保持持續(xù)的快速發(fā)展，與此同時，非洲衛(wèi)生狀況不佳，其對國際援助的需求也呈現(xiàn)出多樣化趨勢。除國際社會對傳染性疾病和初級衛(wèi)生保健的一貫援助外，由于非洲國家日益加重的慢性病負擔以及埃博拉疫情的爆發(fā)，對衛(wèi)生援助提出了更加系統(tǒng)的需求，即幫助建立功能健全的醫(yī)療和公共衛(wèi)生服務(wù)體系，填補腫瘤、心血管、創(chuàng)傷骨科、康復(fù)醫(yī)學(xué)等領(lǐng)域的技術(shù)空白，加強醫(yī)學(xué)人才培養(yǎng)，幫助其實現(xiàn)醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的本土化生產(chǎn)供應(yīng)。針對一些超越了援助的合作訴求，中國政府在引導(dǎo)民間資本開展產(chǎn)業(yè)合作方面，信息發(fā)布、政策制定以及規(guī)范與監(jiān)管等措施還比較滯后。同時，與國際社會開展三方合作或多邊合作的經(jīng)驗還比較少，缺乏相互了解和行動協(xié)調(diào)。此外，中國在跨文化背景下參與多邊衛(wèi)生援助的管理能力、談判能力、語言能力、外交素養(yǎng)也亟待提高。

3.7 急需與時俱進的理念指導(dǎo)

中國衛(wèi)生發(fā)展援助在政策設(shè)計和實踐過程中，對以下關(guān)系還沒有理順。一是義與利的關(guān)系。如何實現(xiàn)國家、 單位、個人的義與利統(tǒng)一，如何兼顧中國和發(fā)展中國家的義與利是開展衛(wèi)生援助工作的前提 。二是魚和漁的關(guān)系。中國的衛(wèi)生援助以近乎勞務(wù)輸出的方式派遣援外醫(yī)療隊，難以從根本上幫助發(fā)展中國家的衛(wèi)生系統(tǒng)獲得自我發(fā)展的能力。三是援助與發(fā)展合作的關(guān)系。衛(wèi)生援助的目的是不再需要援助，因此，如何通過援助實現(xiàn)自我發(fā)展，從而可以在平等的合作中實現(xiàn)共同發(fā)展是援助的最高境界。四是尊重與被尊重的關(guān)系。衛(wèi)生援助與其他經(jīng)濟領(lǐng)域的援助不同，它關(guān)注的是人的健康，依托的也是醫(yī)療衛(wèi)生工作者。如何尊重受援國家和我國人民對健康的需求，如何為從事衛(wèi)生援助工作者創(chuàng)造一個良好且體面的工作環(huán)境，保障其身心健康，幫助其實現(xiàn)理想抱負，對于衛(wèi)生發(fā)展援助工作來說至關(guān)重要。

4 建議

4.1 用“新大國觀、新義利觀”的思想和“以援助促發(fā)展、以發(fā)展促合作、最終實現(xiàn)共同發(fā)展”的理念指導(dǎo)中國衛(wèi)生發(fā)展援助

衛(wèi)生發(fā)展援助是國際援助整體框架中的重要組成部分，也是國家外交戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。“新大國觀”、“新義利觀”是指導(dǎo)我國外交工作和國際援助的指導(dǎo)理念，也適用于衛(wèi)生援助。中國要積極擔負起復(fù)興大國的國際責(zé)任，既要致力于促進發(fā)展中國家實現(xiàn)衛(wèi)生系統(tǒng)自我發(fā)展，還要堅決維護好我國的利益。同時，不同于其他經(jīng)濟項目的援助，衛(wèi)生援助以人為目標和實施載體，既要尊重發(fā)展中國家的居民，也要尊重我國執(zhí)行援外任務(wù)的醫(yī)療人員。另外，“以衛(wèi)生援助促進衛(wèi)生發(fā)展，以衛(wèi)生發(fā)展促進衛(wèi)生合作，最終實現(xiàn)共同發(fā)展”，這是中國特色的衛(wèi)生發(fā)展援助的目標，也是與西方以“民主援助”為核心思想的衛(wèi)生援助最主要的區(qū)別。

4.2 創(chuàng)新適應(yīng)當今國內(nèi)外經(jīng)濟社會發(fā)展的“立體式”衛(wèi)生援助模式

中國應(yīng)根據(jù)國內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展狀況、全球戰(zhàn)略競爭的格局、受援國衛(wèi)生援助需求的變化來制定和實施更加主動、積極的“立體式”衛(wèi)生援助戰(zhàn)略。

援外醫(yī)療隊的派遣應(yīng)當長短期相結(jié)合，突出重點?？坪献鳌８鶕?jù)不同發(fā)展中國家醫(yī)療衛(wèi)生體系的發(fā)展需求，在初級衛(wèi)生保健服務(wù)基礎(chǔ)上開展臨床重點?？频募夹g(shù)合作，發(fā)揮中國醫(yī)療專家的技術(shù)優(yōu)勢和帶教培訓(xùn)作用。同時，切實改善醫(yī)療隊的待遇并加強人文關(guān)懷。

醫(yī)療衛(wèi)生成套項目的援助需要改變“交鑰匙”工程的方式，根據(jù)受援國的需求，加強與醫(yī)療衛(wèi)生技術(shù)援助和管理援助之間的銜接，加強中國和受援國立項前期的論證與溝通以及配套設(shè)施的跟進，如水、電、道路交通及宿舍用房等后勤保障。

公共衛(wèi)生援助要從應(yīng)急性援助轉(zhuǎn)為有計劃、有制度保障的長期重點合作，推動中國與受援國家在公共衛(wèi)生體系建設(shè)、制度規(guī)范、技術(shù)標準、人員培訓(xùn)、聯(lián)合研究到疫苗與藥品研發(fā)等全方位的合作。

醫(yī)學(xué)教育與科研合作可以以援建的醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)為基地，與派遣的醫(yī)療隊相銜接，醫(yī)療專家可在當?shù)蒯t(yī)學(xué)院校擔任客座教授，實現(xiàn)院校+臨床帶教相結(jié)合的模式，培養(yǎng)本土衛(wèi)生人才。在中醫(yī)藥的推廣過程中，加強與當?shù)貍鹘y(tǒng)醫(yī)藥研究機構(gòu)間的合作，通過共同研發(fā)和實驗，推廣中醫(yī)療法和中藥。此外，應(yīng)加強中國與發(fā)展中國家在衛(wèi)生體系建設(shè)、醫(yī)療技術(shù)標準等方面的政策對話，提升中國的制度影響力。

4.3 改革衛(wèi)生援助管理體制，合理界定管理部門權(quán)責(zé)，加強溝通與協(xié)調(diào)

隨著中國國際援助責(zé)任的增加，援助政策的制定、實施、評估以及部委間協(xié)調(diào)的成本也將隨之增加，是否需要設(shè)立專門的援助管理機構(gòu)還有待進一步論證。但短期內(nèi)，有必要明確相關(guān)部委、業(yè)務(wù)經(jīng)辦機構(gòu)以及中央與地方政府的權(quán)責(zé)分工，建立問責(zé)機制，加強信息共享，增強政策從制定到實施全過程的溝通與協(xié)調(diào)。提高衛(wèi)生計生部門在衛(wèi)生援助政策制定中的參與程度和話語權(quán)，發(fā)揮業(yè)務(wù)主管部門的技術(shù)優(yōu)勢，將有助于援助項目符合衛(wèi)生發(fā)展的規(guī)律。同時可探索在衛(wèi)生援助力度大、工作集中的駐外使(領(lǐng))館或者使團(如駐非盟使團)增設(shè)衛(wèi)生參贊，提高衛(wèi)生援助事務(wù)協(xié)調(diào)的效率。此外，應(yīng)盡快建立中國衛(wèi)生發(fā)展援助的管理信息數(shù)據(jù)庫和決策評估機制。

4.4 將衛(wèi)生發(fā)展援助與參與全球衛(wèi)生治理結(jié)合，促進援助外溢效應(yīng)最大化

在衛(wèi)生發(fā)展援助中應(yīng)充分利用中非論壇、中國——東盟、中日韓、亞太經(jīng)合組織、大湄公河次區(qū)域、上海合作組織、中亞區(qū)域經(jīng)濟合作組織、中阿合作論壇等區(qū)域合作框架以及與世界衛(wèi)生組織、全球基金等多邊政府間組織和公私合作伙伴的關(guān)系，推動中國特色的南南衛(wèi)生合作的理念、做法、經(jīng)驗及相關(guān)產(chǎn)品及技術(shù)的傳播，在地區(qū)性、全球的衛(wèi)生多邊治理機制中爭取更多話語優(yōu)先權(quán)和主動權(quán)，使衛(wèi)生援助的外溢效應(yīng)最大化。同時還要開展衛(wèi)生援助管理及技術(shù)人才的能力建設(shè)，培養(yǎng)適應(yīng)衛(wèi)生援助需求的高端復(fù)合型人才。

4.5 發(fā)揮民間力量的作用，加強引導(dǎo)和監(jiān)管

首先政府應(yīng)做到相關(guān)信息公開透明，讓民間志愿者組織、慈善機構(gòu)和企業(yè)了解發(fā)展中國家的需求；其次要出臺政策，引導(dǎo)和規(guī)范民間力量的參與，并為其援助過程中的資金、技術(shù)及人才提供支持，便于民間力量在政府不便于或者無法涉及的領(lǐng)域發(fā)揮靈活的補充作用。

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(編輯 趙曉娟)

Ideology and practice of development assistance for health in China

WANGYun-ping1,LIANGWen-jie2,YANGHong-wei1,CAOGui1,FANXiao-dan1,JINNan1,WANGXuan2

1.NationalHealthDevelopmentResearchCenter,NHFPC,Beijing100191，China2.GuangxiMedicalUniversity,NanningGuangxi530021,China

Since the establishment of the People’s Republic of China, the development of China’s official development assistance for health has been going through three phases. To date, it has developed in many forms, including the dispatch of medical team and the construction of health facilities. Since the market reforms, the global context together with the domestic socioeconomic foundations have changed; the impact of China’s relatively simple and segmented development assistance for health on the development of health systems in developing countries is limited; the effectiveness of assistance has been watered-down due to segmentation and vague management and accountability systems, as well as the lack of an overarching strategy; China’s health institutions, techniques and products suffer various obstacles in their transfer to other countries where rules are dominated by western countries; compared with the increasing and multiple demands of development assistance for health from developing countries, the capacities of cooperation need to be further developed. As the paper suggests, use the “new major-country” and “new morality-interest” and “human oriented” concepts, as well as the ideology of “aid in order to develop, develop in order to cooperate, so as to develop hand-in-hand” to guide China’s development assistance for health; innovate stereo-aid models to adapt to the changed foreign and domestic socioeconomic context; reform the development assistance for health management system and define rights and obligations appropriately; strengthen coordination and information sharing; link development assistance for health with global health governance to promote a maximized spillover effect; mobilize the civil society with strengthened guidance and supervision.

China; Development assistance for health; Ideology; Practice; Innovation

中英全球衛(wèi)生項目

王云屏，女(1981年—)，博士，助理研究員，主要研究方向為全球衛(wèi)生、醫(yī)療保障。E-mail: wangyp@nhei.cn

R197

A

10.3969/j.issn.1674-2982.2015.05.007

2015-04-03

2015-05-04