劉燕屏

（中共永州市委黨校 馬基教研室，湖南 永州 425000）

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問題及對策

劉燕屏

（中共永州市委黨校 馬基教研室，湖南 永州 425000）

實踐證明，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)能夠有效改善土地資源的配置效率，為農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、集約化和高效化經(jīng)營提供廣闊空間，促進城鄉(xiāng)一體化，增加農(nóng)民收入。同時，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)也存在流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范、服務(wù)體系不完善、配套政策和法律機制不健全等問題。為此，必須堅持三大原則，正確把握四對關(guān)系，加快農(nóng)村土地確權(quán)頒證、做好農(nóng)村土地使用規(guī)劃、創(chuàng)新農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方式、建設(shè)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺和強化土地流轉(zhuǎn)的保障制度。

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)；要求；問題；原則；對策

一、加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的重要價值

（一）實現(xiàn)“兩個飛躍”的必然要求

“兩個飛躍”是鄧小平同志提出的思想，主要內(nèi)容是實行家庭經(jīng)營，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營。這一思想為我國農(nóng)村改革發(fā)展指明了方向。黨的十一屆三中全會以后，我國實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營制，大大解放了農(nóng)村生產(chǎn)力。但是，經(jīng)過30多年發(fā)展后，家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營制的激勵作用漸漸減退了。我們都知道，現(xiàn)在農(nóng)村耕地拋荒比較嚴(yán)重，農(nóng)民覺得小規(guī)模的種植，除去成本，根本就劃不來，所以，就出現(xiàn)了土地流轉(zhuǎn)。這就要求我們適應(yīng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展的新要求，不斷完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度。

（二）解決土地供需矛盾的重要途徑

近年來，隨著工業(yè)化的快速發(fā)展，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的規(guī)模壯大，再加上大量農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)，在廣大的農(nóng)村出現(xiàn)“有田無人種”的現(xiàn)象。60、70歲的人沒體力種田，40、50歲的人沒精力種田，20、30歲的人沒能力種田?！袄先宿r(nóng)業(yè)”、農(nóng)業(yè)“勞力斷代”的現(xiàn)象和問題的存在，勢必帶來土地拋荒或季節(jié)性拋荒問題。即是說，農(nóng)村土地出現(xiàn)供需矛盾。另一方面，有些懂技術(shù)、有資金、會管理的農(nóng)民想實現(xiàn)土地的連片規(guī)模經(jīng)營，但由于流轉(zhuǎn)土地存在這樣或那樣的矛盾和困難，又出現(xiàn)“有人無田種”的現(xiàn)象。要解決這個問題，就需要適時推進農(nóng)村土地的有序流轉(zhuǎn)。

（三）轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的現(xiàn)實需要

中央強調(diào)要在加快工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展的同時，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。從現(xiàn)實看，家庭承包經(jīng)營雖然與實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化并不存在實質(zhì)性矛盾，但家庭承包經(jīng)營規(guī)模小，土地分散，勞力、資金、技術(shù)嚴(yán)重短缺。這樣的現(xiàn)狀，不利于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不利于農(nóng)業(yè)機械和新技術(shù)的推廣應(yīng)用。要解決以上這些問題，就得因勢利導(dǎo)，創(chuàng)新農(nóng)村經(jīng)營體制機制，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，促進農(nóng)業(yè)增長方式轉(zhuǎn)變，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。

（四）改善農(nóng)民生活質(zhì)量的有效方式

土地是農(nóng)民基本生活的保障，土地流轉(zhuǎn)的前提是要解決好農(nóng)民的基本生活保障問題。假如土地不流轉(zhuǎn)，土地的價值就無法得到有效實現(xiàn)，農(nóng)民就無法獲得由土地流轉(zhuǎn)帶來的財產(chǎn)性收入。種田能手、規(guī)模經(jīng)營者、集約經(jīng)營者可以集中農(nóng)地使用權(quán)，實現(xiàn)土地的規(guī)模經(jīng)營。

二、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中存在的問題

（一）土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范

農(nóng)民大多以親戚、朋友為中介，通常是口頭上商量答應(yīng)給對方種，種地的出一點租金。如果發(fā)生利益之爭，很容易產(chǎn)生糾紛。特別是在利益分配上，土地轉(zhuǎn)出戶和種植大戶很難達成簽訂長期流轉(zhuǎn)合同的一致意見。主要表現(xiàn)為“六多六少”：口頭協(xié)議多、書面合同少；低報酬流轉(zhuǎn)多、高報酬流轉(zhuǎn)少；村內(nèi)組內(nèi)流轉(zhuǎn)多，跨村跨組流轉(zhuǎn)少；自發(fā)流轉(zhuǎn)多，中介引導(dǎo)流轉(zhuǎn)少；小面積零星流轉(zhuǎn)多，大面積集中流轉(zhuǎn)少；短期流轉(zhuǎn)多，長期流轉(zhuǎn)少。

（二）土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系不完善

目前，農(nóng)民害怕土地流轉(zhuǎn)、不敢土地流轉(zhuǎn)，寧可拋荒，不可失田。之所以會出現(xiàn)這樣的情況，一是流轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)戶與需要流入農(nóng)地的主體之間存在一定的矛盾。二是土地股份合作模式存在服務(wù)體系不完善，很難發(fā)放股金和紅利收入，嚴(yán)重制約著專業(yè)合作社的發(fā)展。三是存在糧食安全隱患與流轉(zhuǎn)土地非糧化的問題。

（三）土地流轉(zhuǎn)配套政策不健全

城鄉(xiāng)分割的戶籍制度和就業(yè)制度阻礙了農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移，影響了農(nóng)村勞動力從農(nóng)地上釋放出去，制約了農(nóng)地流轉(zhuǎn)。農(nóng)村醫(yī)療保險和養(yǎng)老保險等社會保險的缺位，導(dǎo)致部分農(nóng)民擔(dān)心土地流轉(zhuǎn)后喪失土地的承包權(quán)，失去基本的生活依靠。為此，農(nóng)民心里顧慮重重，“寧可拋荒，不可失業(yè)”。2015年，我們對永州市的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，雖然1994年開展了30年不變的延包工作和2007年的土地承包經(jīng)營權(quán)補換發(fā)證工作，但是，由于各種客觀原因，永州市農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)確權(quán)發(fā)證還不完善。少數(shù)村組既沒有開展30年延包，也沒有補換發(fā)經(jīng)營權(quán)證。鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地承包合同書有的遺失，有的毀損。

（四）土地流轉(zhuǎn)法律保障待強化

在現(xiàn)實生活當(dāng)中，由于農(nóng)地流轉(zhuǎn)存在法律上的空白，農(nóng)民的權(quán)益可能受到傷害，可能會引發(fā)農(nóng)村群體性事件的發(fā)生，影響農(nóng)村的社會穩(wěn)定。例如，農(nóng)村土地銀行不是真正意義上的金融機構(gòu)。土地銀行是由地方政府主導(dǎo)組建，行長由鎮(zhèn)長兼任，未能真正發(fā)揮其預(yù)期效應(yīng)。

三、穩(wěn)步有序地推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的原則和對策

2015年中央一號文件明確提出，實現(xiàn)農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”，為加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系提供了制度支撐。為此，要創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營方式，引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)。

（一）必須堅持的基本原則

1.堅持保護耕地紅線不放松的原則。民以食為天，吃飯問題始終是第一件的大事。在這件事上，我們必須保持清醒的認(rèn)識，保障國家糧食安全的根本在耕地，根本在于怎么樣避免耕地“非糧化”、“非農(nóng)化”的問題。為守住18億萬畝耕地紅線，保障我國糧食生產(chǎn)安全，農(nóng)民可以“非農(nóng)化”，但耕地絕對不能“非農(nóng)化”。未來一個時期，我國糧食需求仍將呈剛性增長趨勢，要嚴(yán)格保護耕地紅線。

2.堅持不改變農(nóng)地使用性質(zhì)的原則。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革三條底線不能突破：不能改變土地所有制，就是農(nóng)民集體所有；不能改變土地的用途，農(nóng)地必須農(nóng)用；不管怎么改，都不能損害農(nóng)民的基本權(quán)益。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)必須嚴(yán)格準(zhǔn)入制度，在適度規(guī)模和“三個不改變”的前提下，建立健全準(zhǔn)入機制，設(shè)立進入門檻。

3.堅持依法、自愿、有償?shù)脑瓌t。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)必須在雙方自愿流轉(zhuǎn)、價格相互協(xié)商的前提下，簽訂規(guī)范的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同，并到公證處進行公證。

（二）正確把握四對關(guān)系

1.正確把握政府引導(dǎo)與農(nóng)民自愿之間的關(guān)系。

在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中，政府引導(dǎo)是必要的，但必須要充分考慮和尊重農(nóng)民的意愿，決不能搞強迫命令。政府引導(dǎo)要做好3個方面的工作:一是思想引導(dǎo)。教育引導(dǎo)農(nóng)民轉(zhuǎn)變觀念，幫助農(nóng)民讀懂政策，講清道理，算好經(jīng)濟賬，讓農(nóng)民自愿流轉(zhuǎn)。二是政策引導(dǎo)。政府通過出臺一系列政策鼓勵農(nóng)民自愿流轉(zhuǎn)，讓廣大農(nóng)民得到實實在在的好處。三是服務(wù)引導(dǎo)。各級各部門要圍繞農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)搞好信息平臺建設(shè)、合同簽訂、貸款融資、社會保障等方面的服務(wù)，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造一個良好的環(huán)境，規(guī)范有序流轉(zhuǎn)。

2.正確把握分散經(jīng)營與連片種植之間的關(guān)系。

農(nóng)村土地向種田大戶集中，可以解決農(nóng)戶分散經(jīng)營與提高規(guī)模效益的矛盾。從規(guī)避農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險看，設(shè)置工商資本準(zhǔn)入制度是很有必要的。如果有的工商資本進入農(nóng)業(yè)，承包了大片土地，但由于資金、技術(shù)等原因跟不上，會導(dǎo)致一些土地閑置，產(chǎn)生新的拋荒，很難保證農(nóng)民的利益。

3.正確把握政策瓶頸與發(fā)展需要之間的關(guān)系。

當(dāng)前，現(xiàn)有的政策對于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)雖然有一定的激勵作用，但還存在制約因素。一是現(xiàn)有政策側(cè)重于對農(nóng)地的穩(wěn)定和保護，對土地承包經(jīng)營權(quán)在權(quán)利期限、流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)用途和對象等方面都做了一定限制，對激活農(nóng)地經(jīng)營權(quán)、開展農(nóng)地流轉(zhuǎn)上比較保守。二是農(nóng)戶擔(dān)憂土地流轉(zhuǎn)后所得補償少，不愿意將土地流轉(zhuǎn)出去；投資者也因承包期短不愿投入過多。三是農(nóng)村社會保障體系不健全。由于農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療、社會救助等社會保障體系不夠健全，農(nóng)民對于流轉(zhuǎn)土地存在后顧之憂。

4.正確把握土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險與保護農(nóng)民利益之間的關(guān)系。在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的過程中，我們要統(tǒng)籌兼顧流轉(zhuǎn)收益與流轉(zhuǎn)風(fēng)險之間的關(guān)系，既要避免流轉(zhuǎn)風(fēng)險，又要保護農(nóng)民的利益。當(dāng)前，流轉(zhuǎn)風(fēng)險主要來源于以三個方面：一是不能保證土地流轉(zhuǎn)獲得效益。一般都是一年付一次，如果業(yè)主經(jīng)營失利，有時就會逃之夭夭，不履行合同義務(wù)，不兌現(xiàn)農(nóng)民的承包和補償費用。二是流轉(zhuǎn)過程操作不規(guī)范。沒有簽訂規(guī)范的合同或協(xié)議。在流轉(zhuǎn)過程中，集體經(jīng)濟組織沒有按照規(guī)定公開招標(biāo)發(fā)包。三是隨意改變土地用途。有的業(yè)主成片租賃土地后，擅自在耕地上建造永久性固定建筑物。面對這些流轉(zhuǎn)風(fēng)險，我們要采取措施加以規(guī)避。

（三）推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的對策

1.加快農(nóng)村土地的確權(quán)頒證。2015年3月5日，李克強總理在政府工作報告中指出，推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，改革是關(guān)鍵。2015年初，湖南被納入國家土地確權(quán)登記頒證試點范圍，全面開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作。這說明已經(jīng)明確了農(nóng)民對土地的物權(quán)、經(jīng)營權(quán)和所有權(quán)。

2.科學(xué)規(guī)劃農(nóng)村土地的用途。要按照“農(nóng)地農(nóng)用，產(chǎn)業(yè)集中”的原則制定產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)規(guī)劃，引導(dǎo)土地向糧食、畜禽、果蔬、竹木、油茶、茶葉等六大優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)流轉(zhuǎn)。一是制定《農(nóng)村集體土地利用總體規(guī)劃（2014—2020）》，全面完成市、縣、鎮(zhèn)三級土地利用規(guī)劃的編制，做好土地利用總體規(guī)劃與各級城鄉(xiāng)規(guī)劃的銜接。二是制定縣鄉(xiāng)村《農(nóng)村集體土地利用專門規(guī)劃》。根據(jù)土地用途、生態(tài)要求、土壤氣候條件，做好不同片區(qū)土地利用開發(fā)的策劃；合理調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)布局，明確耕地、旱土、園地、林地、牧草地、水面、其他農(nóng)用地的范圍和用途，對將來可開發(fā)的產(chǎn)業(yè)和項目進行可行性分析。

3.創(chuàng)新農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的方式。一是創(chuàng)新主體。培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體是解決“誰來種地”和“如何種地”問題的關(guān)鍵。要扶持種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場、專業(yè)合作組織，重點在項目建設(shè)、資金投入、技術(shù)服務(wù)、市場營銷等方面予以扶持，擴大對土地的需求。二是項目帶動。引導(dǎo)龍頭企業(yè)通過流轉(zhuǎn)土地建立農(nóng)產(chǎn)品基地，統(tǒng)一布局、標(biāo)準(zhǔn)、品牌、營銷；引導(dǎo)支持工商資本、民間資本、外來資本、國內(nèi)外大型戰(zhàn)略資本投資發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)、特色農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、高效農(nóng)業(yè)和觀光農(nóng)業(yè)。三是創(chuàng)新方式。積極推動家庭農(nóng)場、“公司+農(nóng)戶”、“合作社+農(nóng)戶”、“公司+合作社+農(nóng)戶”、“公司+合作社+基地+農(nóng)戶”、土地銀行流轉(zhuǎn)、土地信托流轉(zhuǎn)、季節(jié)性流轉(zhuǎn)、整村整組流轉(zhuǎn)、農(nóng)機服務(wù)組織帶動流轉(zhuǎn)等新型土地流轉(zhuǎn)和經(jīng)營模式。四是加強社會化服務(wù)體系建設(shè)。加強農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、農(nóng)業(yè)政策保險等社會化服務(wù)體系建設(shè)，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供產(chǎn)前、產(chǎn)后、產(chǎn)后全過程服務(wù)，推動經(jīng)營主體擴大生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模，促進土地流轉(zhuǎn)。

4.構(gòu)建農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺。一是建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易服務(wù)平臺。建立市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村四級土地產(chǎn)權(quán)交易平臺和網(wǎng)絡(luò)，并統(tǒng)一納入全市公共資源交易平臺。二是組建市、縣兩級農(nóng)村建設(shè)投融資平臺?？山梃b成都市等地成立農(nóng)村建設(shè)投融資平臺的經(jīng)驗，組建由政府控股、新型集體農(nóng)村經(jīng)濟組織共同出資的“現(xiàn)代農(nóng)業(yè)投資有限責(zé)任公司”。三是根據(jù)目標(biāo)市場開展專題招商和推介對接活動，引導(dǎo)專業(yè)大戶、農(nóng)民專業(yè)合作社積極參與土地流轉(zhuǎn)，引進戰(zhàn)略投資者和龍頭企業(yè)進入農(nóng)村土地開發(fā)的主戰(zhàn)場。

5.強化土地流轉(zhuǎn)的保障制度。一是確保流轉(zhuǎn)價格。確定農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的基準(zhǔn)價，鼓勵以實物折價方式確定流轉(zhuǎn)價格。未以實物折價的，應(yīng)按照相應(yīng)的時間段約定其遞增標(biāo)準(zhǔn)，以保障農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)收益隨物價總水平的變化而變化。科學(xué)評估流轉(zhuǎn)土地價格。二是保障糧食安全。嚴(yán)格保護耕地，要遏制土地流轉(zhuǎn)過程中可能出現(xiàn)的“非農(nóng)化”、“非糧化”、亂占耕地等問題，嚴(yán)格農(nóng)村土地管理，確保土地流轉(zhuǎn)后全部用于糧食生產(chǎn)。三是強化財政支持。整合涉農(nóng)財政資金投入到土地流轉(zhuǎn)中，制定財政扶持農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展的具體政策措施。四是建立土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險保障金，化解農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險。五是完善農(nóng)村社會保障體系，解除農(nóng)民的后顧之憂，逐步弱化土地的福利性質(zhì)和社會保險功能，為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造良好的條件。六是規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。規(guī)范書面合同，強化農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同的法律保護，加強項目監(jiān)管和土地用途管制，禁止擅自將農(nóng)用地改為建設(shè)用地，禁止將流轉(zhuǎn)土地用于不符合土地供應(yīng)政策和產(chǎn)業(yè)政策的項目建設(shè)等，嚴(yán)格執(zhí)行“依法自愿有償”和土地流轉(zhuǎn)價格的“公平合理”，切實保障農(nóng)民的基本權(quán)益。

［1］韓俊.準(zhǔn)確把握土地流轉(zhuǎn)需要堅持的基本原則［J］.山東經(jīng)濟戰(zhàn)略研究，2014.

［2］于卿.濟寧市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及對策［J］.現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技，2012（15）.

［3］吳紅衛(wèi).嘉興特色農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)調(diào)研［J］.統(tǒng)計科學(xué)與實踐，2015（02）.

責(zé)任編輯：馬樹勛

F320.3

A

1671-2994（2015）03-0125-03

2015-04-12

劉燕屏（1979-），女，湖南永州人，中共永州市委黨校馬基教研室副主任，副教授。研究方向：社會主義建設(shè)理論與實踐。