楊華芬

（大姚縣審計局，云南 大姚 675400）

經(jīng)濟責任審計：成效·問題·對策

楊華芬

（大姚縣審計局，云南 大姚 675400）

經(jīng)濟責任審計作為中國獨有的一種審計制度，是現(xiàn)代審計制度在中國的一種創(chuàng)新，其重要性日益顯現(xiàn)。本文從經(jīng)濟責任審計的成效入手，闡述經(jīng)濟責任審計面臨的困難，從而提出國家審計要強化經(jīng)濟責任審計服務執(zhí)政能力建設、干部監(jiān)督管理、經(jīng)濟社會科學發(fā)展、反腐倡廉建設、轉(zhuǎn)型升級引領帶動、提升審計工作水平，注重提高隊伍素質(zhì)，加強質(zhì)量控制，防范審計風險。

審計制度；經(jīng)濟責任審計；成效與作用；問題

經(jīng)濟責任審計作為我國獨有的一種審計制度，始于1985年，部分省、市審計機關(guān)對廠長（經(jīng)理）離任經(jīng)濟責任進行了探索性實踐。為加強經(jīng)濟責任審計法規(guī)制度建設，規(guī)范經(jīng)濟責任審計行為，促進經(jīng)濟責任審計工作科學發(fā)展，2006年6月1日實施修訂后的《中華人民共和國審計法》第二十五條明確了經(jīng)濟責任審計的法律地位，為審計機關(guān)開展經(jīng)濟責任審計提供了法律依據(jù)。2014年7月27日，中央7部委聯(lián)合印發(fā)了《黨政主要領導干部和國有企業(yè)領導人員經(jīng)濟責任審計規(guī)定實施細則》 （以下簡稱《實施細則》），對經(jīng)濟責任審計對象、審計內(nèi)容、審計評價及評價的重點、內(nèi)容、方法、依據(jù)、審計報告及審計結(jié)果運用、審計組織和審計實施等都進行了進一步的細化。該《實施細則》是黨和政府對各級黨政領導的行政權(quán)力進行制約、預防權(quán)力濫用的重要手段，是強化干部監(jiān)督、正確評價其工作績效的有效措施，是促進黨政領導干部勤政廉潔、合理用權(quán)、正確履行經(jīng)濟職責的創(chuàng)新舉措，標志著經(jīng)濟責任審計法規(guī)制度體系日臻完善。

一、經(jīng)濟責任審計取得的成效

黨中央和國務院高度重視經(jīng)濟責任審計工作。經(jīng)過30年的探索、實踐、發(fā)展和深化，經(jīng)濟責任審計逐步走向法制化、規(guī)范化軌道。值得預期的是，經(jīng)濟責任審計將成為國家審計職能的核心內(nèi)容，并在推進依法行政方面發(fā)揮重要作用。

1.推動了經(jīng)濟社會的科學發(fā)展?？茖W發(fā)展是時代的要求，事關(guān)改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設全局。由于領導干部掌握著經(jīng)濟決策的重要權(quán)力，承擔著公共管理的重要職責，因此，加強對領導干部的監(jiān)督，變得更加重要。在實施經(jīng)濟責任審計過程中，要特別關(guān)注領導干部的重大管理決策活動所產(chǎn)生的經(jīng)濟效益、社會效益以及生態(tài)環(huán)境效益情況。這樣做，有助于進一步促進領導干部按照科學發(fā)展觀的要求來思考、規(guī)劃和部署經(jīng)濟工作，有助于推動領導干部牢固樹立科學發(fā)展觀和正確的政績觀，提高貫徹落實科學發(fā)展觀的主動性和自覺性，保障經(jīng)濟健康運行與社會和諧穩(wěn)定。

2.發(fā)揮了審計“免疫系統(tǒng)”的功能。經(jīng)濟責任審計是以黨政主要領導干部為監(jiān)督對象的中國特色國家審計制度，無論從國家治理的角度，還是從國家審計的角度，它都是我國國家審計參與國家治理的最佳切入點。由于權(quán)力高度集中、掌握稀缺資源和自由裁量權(quán)大，一些領導干部在執(zhí)行政策中亂開口子，導致在解決一個問題的同時引發(fā)了更多的問題，甚至使個別問題演變?yōu)槿謫栴}，貽害無窮。因而，加強經(jīng)濟責任審計工作，強化對權(quán)力運行的制度性約束，揭示和分析違法違紀行為背后的深層次原因，查找制度和管理上的漏洞，有利于更好地從機制上、源頭上懲治和預防腐敗，對提升審計價值、充分發(fā)揮審計保障經(jīng)濟社會健康運行的“免疫系統(tǒng)”的功能具有重要的意義。

3.推進了民主法治建設。經(jīng)濟責任審計按照崗位性質(zhì)和經(jīng)濟責任的復雜程度，實施審計對象分類管理，嚴格依據(jù)有關(guān)規(guī)定區(qū)分和界定被審計領導干部承擔的直接責任、主管責任和領導責任，建立健全經(jīng)濟責任審計結(jié)果公告、責任追究等制度，有效落實“有權(quán)必有責，用權(quán)受監(jiān)督，侵權(quán)要賠償，違法要追究”的監(jiān)督和問責機制，促進了權(quán)力與責任相匹配，進一步完善了黨內(nèi)監(jiān)督制度。為保障各項民主政策得到有效的貫徹和落實，必須加強對依法行政的監(jiān)督。而經(jīng)濟責任審計適應了民主法治的要求，緊跟政府責任的深化而不斷拓展審計領域，深化監(jiān)督內(nèi)容，將審計內(nèi)容由財政財務收支的真實合法性，擴展到領導干部經(jīng)濟責任的經(jīng)濟性、效率性、效果性和持續(xù)性，以審計成果來滿足人民群眾對領導干部履行職權(quán)、承擔責任的監(jiān)督要求。

4.提高了干部的管理水平。經(jīng)濟責任審計是以領導干部所在單位（部門）和其他相關(guān)單位的財政財務收支審計為基礎。通過對領導干部任期內(nèi)的經(jīng)濟指標完成情況、做出的重大決策情況、執(zhí)行國家的財經(jīng)法規(guī)情況以及個人遵守廉政紀律情況等方面的核查和評價，可以在一定程度上判斷領導干部是否具有從事經(jīng)濟工作所必需的素質(zhì)和決策水平，是否正確履行其經(jīng)濟職責，是否嚴格執(zhí)行國家的有關(guān)財經(jīng)法紀，是否存在失職行為，是否應當承擔責任以及責任大小等；并對其任期經(jīng)濟責任情況作出明確的判斷和評價，幫助領導干部糾正錯誤，有效履職，提高管理水平和效果，為組織人事部門選拔、任用干部提供參考依據(jù)。

5.促進了領導干部的廉潔勤政。習近平總書記指出，要以零容忍的態(tài)度整治腐敗，堅決把黨風廉政建設和反腐敗斗爭進行到底，并指出反腐倡廉的核心是制約和監(jiān)督權(quán)力。作為肩負“加強黨風廉政建設”職責的經(jīng)濟責任審計，責任重大，使命光榮。通過全面推行領導干部經(jīng)濟責任審計制度，一是可以進一步加強對領導干部的監(jiān)督，揭露和查處違法違規(guī)問題和腐敗案件，推動問責和責任追究，使領導干部“不敢腐”。二是能夠發(fā)現(xiàn)和揭露潛在的違法違規(guī)行為和體制機制問題，改進管理和促進制度創(chuàng)新，使領導干部“不能腐”。三是能夠評價和見證領導干部經(jīng)濟責任履行情況，激勵和引導領導干部正確履職，使領導干部“不想腐”，從而不斷推動黨風廉政建設和反腐敗斗爭的深入發(fā)展。

6.提高了依法行政水平。通過經(jīng)濟責任審計，可以發(fā)現(xiàn)被審計單位是否存在違反法律法規(guī)的問題，是否嚴格遵守國家的法律法規(guī)，是否嚴格執(zhí)行黨和國家政策，是否依法辦事、依法決策、依法處理問題，直接反映出領導干部依法行政的能力和水平，關(guān)系到依法治國方略能否實現(xiàn)的問題。一是推動各級領導干部切實在法律的規(guī)范內(nèi)開展工作，做到法定職責必須為、法無授權(quán)不可為，依法辦事、依法行政，依法做出決策，依法接受監(jiān)督，發(fā)揮示范帶動作用。二是有助于將權(quán)力的行使置于有效的監(jiān)督之下，防止失職、越權(quán)以及濫用權(quán)力，促使其自覺增強法制觀念和法律意識，學會運用法律手段領導經(jīng)濟工作、管理社會事務，規(guī)范自己的行政行為，引導領導干部依法用權(quán)、依法行政，不斷提升依法行政的能力和水平。

二、經(jīng)濟責任審計面臨的問題

1.審計評價和經(jīng)濟責任難界定。目前，對經(jīng)濟責任審計對象，如何作出審計評價、具體評價哪些指標、用什么標準來評價，評價方法、評價程序等，都還沒有一套比較健全的、便于操作的、規(guī)范性的評價體系，操作起來很困難。同時，界定經(jīng)濟責任要涉及到歷史與現(xiàn)實、主觀與客觀、自主決策與集體決策以及環(huán)境等因素，準確界定黨政領導干部經(jīng)濟責任尚有一定的難度：一是夸大或縮小經(jīng)濟責任范圍。有的經(jīng)濟責任審計不恰當?shù)財U大或縮小了經(jīng)濟責任的范圍，造成經(jīng)濟責任評價不客觀、不準確或責任缺位，過失無人承擔，無法評價。二是職責不明，責任承擔人確定困難。由于許多違規(guī)行為都是打著集體討論、集體研究的幌子，審計中查出的問題，常被解釋為領導班子會議通過的決定，集體行為與個人行為劃分不清楚，很難簡單地界定集體責任與個人責任，也就無法確定承擔者，不能準確的界定領導干部的直接責任、主管責任、領導責任。

2.審計成果難以對領導干部的任用、獎懲造成直接影響。對領導干部進行任期經(jīng)濟責任審計，其結(jié)果作為組織部門考察、選拔、任用干部的重要依據(jù)之一，理應充分利用審計結(jié)果，堅持“先審計后離任”的原則。而當前所實施的黨政領導干部經(jīng)濟責任審計大部分是“先離任后審計”，有的是審前就已經(jīng)提拔任用，這與條例中的“先審計后離任”的原則背道而馳。一是由于干部任用計劃與經(jīng)濟責任審計計劃不同步，委托交辦審計不夠及時，形成了“先離任后審計”的現(xiàn)象。二是審計滯后于干部任用工作，造成審計結(jié)果與干部任用相脫節(jié)，“審用兩張皮”的問題較為突出，形成了審計只是流于形式，變成了走過場，喪失了預警功能，實效性也大打折扣，結(jié)果沒有被充分利用，讓經(jīng)濟責任審計陷入尷尬的局面。

3.審計對象尚未實現(xiàn)全面覆蓋。從審計覆蓋涉及的領域看，我國政府審計存在部分監(jiān)管盲區(qū)?！秾徲嬍稹笆濉睂徲嫻ぷ靼l(fā)展規(guī)劃》指出，在對副省級城市黨政主要領導干部進行任期經(jīng)濟責任同步審計試點的基礎上，探索?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）黨政主要領導干部任期經(jīng)濟責任同步審計。但受各種因素的影響和制約，在現(xiàn)階段審計實踐中尚未完全覆蓋。雖然國有企業(yè)領導人員、縣級以下黨政主要領導干部經(jīng)濟責任審計已基本實現(xiàn)全覆蓋，市（地、廳）級黨政主要領導干部經(jīng)濟責任審計在不斷推進，省部級黨政主要領導干部經(jīng)濟責任審計試點規(guī)模也在逐步擴大，但對市委書記的審計仍處在試點階段，對省委書記的審計尚未進行，這是我國經(jīng)濟責任發(fā)展歷程中亟需完善的環(huán)節(jié)。

4.審計風險較大。經(jīng)濟責任審計工作，不僅涉及財經(jīng)審計法律法規(guī)，而且涉及到對人的評價和人事管理，加之審計環(huán)境的復雜性等因素，導致審計風險很大。一是被審單位提供的資料不真實或有意制造虛假會計信息，導致的審計風險。二是被審計單位提供領導干部經(jīng)濟活動資料及會計資料不全面、不完整，為審計留下了較大的風險隱患。三是審計對象任期時間長、情況復雜，導致審計風險的加大。四是審計機構(gòu)自身存在的審計風險。審計人員業(yè)務水平與承擔任務所需業(yè)務知識要求存在的差距，會造成監(jiān)督失控、失誤、失察；各級領導和審計機構(gòu)領導人對審計工作的重視程度，也會影響審計工作質(zhì)量，從而形成審計風險。

5.審計人員素質(zhì)有待提高。經(jīng)濟責任審計是一項時間跨度長、工作量大、時限緊、要求高、責任重、風險大、群眾期望值高的綜合性審計工作，決定了經(jīng)濟責任審計人員必須具備較高的政策水平、較強的業(yè)務能力和較強的綜合分析能力。一是現(xiàn)有經(jīng)濟責任審計人員中，懂一般財務審計的多，掌握現(xiàn)代管理、科技、工程、法律、宏觀經(jīng)濟、計算機綜合運用等方面知識的人員少，具有一定綜合分析能力的復合型人才更少，知識結(jié)構(gòu)相對陳舊、單一，整體上應對復雜審計工作局面的能力還較弱。二是一些審計人員在工作上、思維上還存在一些慣性，“滿足現(xiàn)狀、四平八穩(wěn)、不思進取、但求無過”的思想還時有存在，開拓創(chuàng)新意識、宏觀意識和現(xiàn)代審計意識還不強，直接影響了審計效率和效益。

三、完善經(jīng)濟責任審計的措施

1.以創(chuàng)新評價方法及界定經(jīng)濟責任為出發(fā)點，強化經(jīng)濟責任審計服務執(zhí)政能力建設。一是建立健全審計評價指標、標準、方法、程序等的評價體系，細化評價標準。按照權(quán)責對等的原則，根據(jù)各類領導干部的職責要求，健全分類別、分地區(qū)、分部門的經(jīng)濟責任評價標準體系，設定中央各部委、省、地方黨政領導干部和省部級及省管高校、企業(yè)領導人員經(jīng)濟指標數(shù)項，堅持審評一致，以審定評的原則，以審計認定事實為依據(jù)，采取橫向、縱向指標比較，定量、定性指標綜合分析等方法，突出對領導干部經(jīng)濟行為、重要經(jīng)濟事項、重大經(jīng)濟決策效果和直接責任事項的評價，反映其執(zhí)行能力、決策能力、管理能力、行政能力、行政效果和貢獻程度，切實提高經(jīng)濟責任審計評價的科學性和針對性。二是創(chuàng)新審計評價方法、內(nèi)容。注重從會議紀要入手，收集非會計資料，檢查決策制度、決策依據(jù)、決策程序，分析決策效果。三是以領導干部履行經(jīng)濟責任為主線，以財政財務收支以及有關(guān)經(jīng)濟活動的真實、合法和效益為基礎，以守法守紀守規(guī)盡責為目標，重點關(guān)注領導干部任職期間執(zhí)行國家法律法規(guī)和國家經(jīng)濟政策情況、重大經(jīng)濟決策情況、內(nèi)部控制制度情況、遵守有關(guān)廉政規(guī)定情況，關(guān)注宏觀經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益，重點關(guān)注和突出領導干部在推動當?shù)?、部門和單位經(jīng)濟社會科學發(fā)展中所起的作用。四是客觀界定經(jīng)濟責任。全面、歷史、客觀地分析領導干部履行經(jīng)濟責任過程中存在的問題，充分考量應當履行的經(jīng)濟責任、參與程度和發(fā)揮的作用，以及與履行經(jīng)濟責任行為的關(guān)聯(lián)程度；把握問題實質(zhì)，強化責任取證，甄別“不作為”或“亂作為”等事實依據(jù)，以及政策“空擋”和制度缺陷，客觀界定應當承擔的責任；無論肯定成績或揭示問題，必須有審計證據(jù)支持，確保經(jīng)濟責任審計結(jié)果可信、可靠、可用。

2.以前移關(guān)口為著力點，服務干部監(jiān)督管理。

針對領導干部離任審計存在的“審得太遲”、“結(jié)果太晚”等監(jiān)督滯后的問題，積極探索發(fā)揮經(jīng)濟責任審計“免疫系統(tǒng)”功能的有效途徑，前移監(jiān)督關(guān)口，變離任時的一次性審計為任期內(nèi)的經(jīng)常性審計，由被動治標向主動治本轉(zhuǎn)變，努力避免“秋后算賬”帶來的弊端，充分發(fā)揮經(jīng)濟責任審計的預警和防范作用。一是實行任中審計與離任審計相結(jié)合，以任中審計為主，離任審計為輔。堅持“先審后離、逢離必審”的原則，結(jié)合干部管理監(jiān)督工作實際，對領導干部適時開展抽審和同步審計，并步入規(guī)范化、常態(tài)化軌道，有效實現(xiàn)經(jīng)濟責任審計全覆蓋，防止離任審計“馬后炮”的問題。二是推行領導干部任期內(nèi)輪審制，增強審計監(jiān)督的主動性和時效性。要重點加強對影響經(jīng)濟社會發(fā)展大局的地區(qū)，管理財政性資金較多、社會關(guān)注度高、政策性強、涉及重點民生領域等部門的經(jīng)濟責任審計。三是重視經(jīng)濟責任審計結(jié)果的運用。各級黨政和有關(guān)部門要把經(jīng)濟責任審計結(jié)果，納入黨委、政府或部門經(jīng)濟決策、人事任免、案件處理程序和重大事項處置機制之中，作為衡量領導人員任期業(yè)績的重要依據(jù)，加強教育、監(jiān)督、管理、考核、獎懲。四是通過監(jiān)督、分析、評價被審計單位領導干部履行經(jīng)濟責任的總體情況，從制度層面提出建議，健全完善規(guī)章制度，加強經(jīng)濟管理，推進法制建設。同時，警示領導干部在行使社會管理職能中，避免行政違法或者不當行使職權(quán)，實行權(quán)力和責任的統(tǒng)一，健全有權(quán)必有責、用權(quán)受監(jiān)督、失職要問責、違法要追究的監(jiān)督機制。

3.以提高效益為落腳點，服務經(jīng)濟社會科學發(fā)展。在開展經(jīng)濟責任審計過程中，一是要始終貫徹落實國家宏觀經(jīng)濟政策和重大經(jīng)濟決策部署作為第一要務，著力從宏觀上把握經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)狀，查找全局性的經(jīng)濟管理漏洞，為黨委政府和相關(guān)部門提供客觀準確的信息，從體制機制制度上分析原因，提出意見和建議。二是要加強對地區(qū)、行業(yè)和部門領導干部經(jīng)濟責任審計查處問題的分類歸納，揭示經(jīng)濟管理和經(jīng)濟運行中的突出矛盾，規(guī)范經(jīng)濟管理，促進科學發(fā)展。三是要加大對重點產(chǎn)業(yè)振興、保障性安居工程、節(jié)能減排、環(huán)境保護、土地開發(fā)、耕地保護、社保、教育、農(nóng)業(yè)資金等決策部署落實情況的審計監(jiān)督，促進宏觀經(jīng)濟政策的落實，為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、推進區(qū)域經(jīng)濟建設做出積極貢獻。

4.以查辦案件為突破點，服務反腐倡廉建設。

要把經(jīng)濟責任審計納入“反腐敗抓源頭”工作機制，念好權(quán)力監(jiān)督“緊箍咒”，促進黨風廉政建設和廉潔政府、儉樸政府、法治政府建設。一是實施審計前，審計機關(guān)要走訪紀檢、組織、監(jiān)察等部門，了解被審計領導干部的任職情況，任期內(nèi)考核獎懲情況，遵守廉潔從政規(guī)定的情況，以及需要審計重點關(guān)注的事項等。二是紀檢監(jiān)察部門與審計機關(guān)共同召開審計進點會，遇到審計部門難以核實的情況和問題，紀檢監(jiān)察等部門及時介入，不斷完善案件線索，互通辦理情況。三是把經(jīng)濟責任審計結(jié)果作為紀律檢查和黨風廉政建設考核的重要內(nèi)容，作為領導干部廉政勤政的依據(jù)，裝入個人檔案。四是審計機關(guān)要加大對重大違法違規(guī)案件、重大損失浪費、重大管理漏洞的查處力度，對案件線索一查到底。五是通過審計監(jiān)督，推進建立完善不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子。六是把經(jīng)濟責任審計納入教育、管理、監(jiān)督并重的預防和懲治腐敗體系，促進黨風廉政建設和反腐倡廉工作。

5.以持續(xù)創(chuàng)新為關(guān)鍵點，轉(zhuǎn)型升級引領帶動。

一是要切實轉(zhuǎn)變審計理念。堅持立審為公、為國而審、為民而計的思想，樹立科學的審計理念，從經(jīng)濟事項監(jiān)督，向權(quán)力運行審計監(jiān)督轉(zhuǎn)變；從財政財務收支審計監(jiān)督，向綜合性經(jīng)濟責任審計監(jiān)督轉(zhuǎn)變；從事后審計監(jiān)督，向事前事中防范性監(jiān)督轉(zhuǎn)變；從查錯糾弊，向完善干部管理監(jiān)督長效機制轉(zhuǎn)變；從對事不對人的審計，向人格化、責任化審計監(jiān)督轉(zhuǎn)變，達到監(jiān)督經(jīng)濟權(quán)力、促進責任落實的目標。二是充分發(fā)揮引領作用。審計組織模式的改變，要求審計機關(guān)積極創(chuàng)新，統(tǒng)籌審計“一盤棋”，積極探索“1+N”審計模式，經(jīng)濟責任審計與財政預算執(zhí)行、財政決算、專項資金、重點建設項目等融為一體，多專業(yè)融合、多視覺分析、多方式結(jié)合，圍繞不同審計目標，科學實施，推進經(jīng)濟責任審計深化發(fā)展。三是要進一步突出審計重點。圍繞領導干部履行“四權(quán)一規(guī)定”情況，重點關(guān)注負有直接經(jīng)濟責任的重大決策、重點工作和重要事項等的審計，堅持權(quán)責一致、以責定審的原則，查案件、促反腐、揭風險、查隱患、追責任、促問責，維護經(jīng)濟安全和社會穩(wěn)定，推進黨風廉政建設。四是要不斷強化質(zhì)量控制。強化審計質(zhì)量生命線意識，審計機關(guān)主要領導對重點經(jīng)濟責任審計項目負總責，審定審計工作方案和實施方案；認真把握審計調(diào)查、審前培訓、征求意見、個別談話、中期匯報、問題定性、審計處理等重點環(huán)節(jié)，加強審計實施全過程控制，減少主觀性和隨意性；健全審計質(zhì)量管理機制、督導檢查機制、考核評比機制，切實保障審計主體合法、內(nèi)容完整、程序合法。

6.以隊伍建設為支撐點，提升審計工作水平。

一是抓好經(jīng)濟責任審計隊伍建設。審計機關(guān)要把經(jīng)濟責任審計隊伍建設作為重要基礎工作來抓，在健全機構(gòu)、整合資源、恪守審計職業(yè)道德的基礎上，通過各種方式，加強學習，大力提高審計人員的整體素質(zhì)，提高審計質(zhì)量，防范審計風險。二是健全審計職業(yè)教育體系。針對不同職級、崗位和知識結(jié)構(gòu)的人員，實施分層次培訓，努力培養(yǎng)一批既熟悉審計業(yè)務，又了解和掌握工程技術(shù)、計算機、法律、經(jīng)濟管理等知識的復合型人才，以適應日益發(fā)展的經(jīng)濟責任審計工作的需要。

責任編輯：馬樹勛

F810.2

A

1671-2994（2015）03-0128-04

2015-04-21

楊華芬（1968-），女，云南大姚人，大姚縣審計局審計師。研究方向：審計理論與實踐。