鄒 鷹

基層民政標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)策略淺析

鄒 鷹

民政標(biāo)準(zhǔn)化是對民政服務(wù)的生產(chǎn)、傳遞、落實(shí)等重要環(huán)節(jié)具體細(xì)化和量化的過程，是民政部門社會治理能力現(xiàn)代化的具體戰(zhàn)略，其目標(biāo)是讓民政效能在民政部門與民政對象之間變得可以“測量”，從而構(gòu)建科學(xué)的民政服務(wù)。自2011年7月《全國民政標(biāo)準(zhǔn)化“十二五”發(fā)展規(guī)劃》正式發(fā)布以來，我國民政標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)步伐日益加快，在國家層面先后出臺了福利機(jī)構(gòu)基本規(guī)范、孤兒養(yǎng)育、社區(qū)公共服務(wù)、精神衛(wèi)生福利機(jī)構(gòu)服務(wù)、養(yǎng)老服務(wù)、基層最低生活保障規(guī)范化建設(shè)、志愿服務(wù)信息化、公墓服務(wù)、社會工作倫理等標(biāo)準(zhǔn)化文件。各省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)民政部民政標(biāo)準(zhǔn)的精神，也陸續(xù)出臺了民政工作地方性規(guī)范。為提升民政服務(wù)效能、促進(jìn)民政工作從傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

基層民政部門承載著傳遞、落實(shí)民政標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的重任，是民政社會政策到達(dá)民政對象的“最后一公里”。民政標(biāo)準(zhǔn)化能否實(shí)現(xiàn)，基層民政部門發(fā)揮著關(guān)鍵作用。但由于傳統(tǒng)民政管理的慣性，不管是從工作理念上講，還是從技術(shù)方法上看，基層民政部門標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)都存在著認(rèn)識不到位、推動力不夠、緊迫感不強(qiáng)、落實(shí)不到位等問題。針對這些問題，基層民政標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)應(yīng)在如下三方面下功夫。

一、夯實(shí)民政標(biāo)準(zhǔn)化基礎(chǔ)：科學(xué)掌握民政對象的真實(shí)需求

民政對象需求是指在黨和政府的社會政策規(guī)定范圍內(nèi)，民政部門所服務(wù)的弱能人群的基本需要與訴求。長期以來，民政部門更多的是注重民政對象存在的問題，而解決問題時又是從滿足需求開始，在一定程度上將問題等同于需求。民政標(biāo)準(zhǔn)化過程，就是對民政服務(wù)對象的需求進(jìn)一步有效細(xì)分。因此，掌握民政對象的需求，就為民政標(biāo)準(zhǔn)化打下了基礎(chǔ)，也為建設(shè)科學(xué)民政開辟了正確道路。

（一）測量民政對象需求。我國民政部門對貧困的認(rèn)定已經(jīng)形成了較為成熟的方法，并在此基礎(chǔ)上有許多創(chuàng)新。而本文所強(qiáng)調(diào)的需求更側(cè)重人們在貧困狀態(tài)下的各種行為表現(xiàn)，可能是物質(zhì)性的，也可能是精神性的。這與民政標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)所強(qiáng)調(diào)的回應(yīng)民政對象多元化需求的精神是相一致的。在測量民政對象需求的過程中，可以利用專業(yè)測量、社會測量和業(yè)內(nèi)測量等三種方法。專業(yè)測量是指利用民政系統(tǒng)內(nèi)的專業(yè)力量以及委托社會專業(yè)力量對民政對象的需求進(jìn)行測量，強(qiáng)調(diào)測量過程的科學(xué)性和測量結(jié)果的權(quán)威性。社會測量反映的是一種社會對貧困需求現(xiàn)象的認(rèn)可彈性，可以通過社會公眾對本地貧困戶的評議方式，但這只能作為參考，因?yàn)樵诓煌貐^(qū)對貧困需求有不同的理解。如，廣東省深圳市對貧困需求的社會指向與甘肅省農(nóng)村可能有較大差異，因?yàn)椴粌H經(jīng)濟(jì)社會條件發(fā)生了變化，而且人的需求層次可能發(fā)生了變化。業(yè)內(nèi)測量指的是民政部門根據(jù)以往的習(xí)慣對貧困需求簡約的評定辦法。在長期的民政實(shí)踐中，民政部門形成了較為實(shí)用的衡量民政需求的工作方法，主要是依據(jù)經(jīng)驗(yàn)與本性的尺度。這些辦法才可發(fā)揮作用，結(jié)合專業(yè)測量與社會測量，準(zhǔn)確而深入地發(fā)現(xiàn)民政各個領(lǐng)域的需求。

（二）確定民政對象的有效需求。僅測量了民政對象需求是不夠的，更重要的是要確定民政對象的有效需求，因?yàn)槊裾?biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的目標(biāo)就是要滿足民政對象的有效需求。而民政對象的有效需求又有顯性需求、隱性需求之分。顯性需求可以是剛性的，亦可是彈性的。就滿足剛性需求的主體來說，可以分為全部需要政府救助的，政府與民政對象共同解決的，其他社會力量與民政對象共同解決的，親戚、家人與民政對象共同解決的。就彈性需求來說，需要清楚民政對象通過自身努力可以解決的程度是多少、暫緩性需求會轉(zhuǎn)換為剛性需求的可能有多大。特別是對于隱性需求的鑒別，不僅是為妥善解決民政對象的問題打下積極基礎(chǔ)，而且更重要的是發(fā)現(xiàn)、預(yù)防民政對象存在的問題，使民政對象的問題解決在萌芽狀態(tài)。

（三）監(jiān)測民政對象需求的變化。在一定時期內(nèi)，貧困線作為民政標(biāo)準(zhǔn)化的重要指標(biāo)是靜止的，但民政對象的需求是動態(tài)的。從一定意義上講，民政對象需求動態(tài)變化對民政標(biāo)準(zhǔn)化才是最重要的。因此，監(jiān)測民政對象需求的變化成為民政標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

監(jiān)測民政對象需求有如下路徑：一是從社會政策整體變遷來關(guān)注民政對象需求變化。如，政府購買社會服務(wù)政策出臺后，民政服務(wù)提供主體發(fā)生了變化，其標(biāo)準(zhǔn)也將發(fā)生變化。二是從區(qū)域突發(fā)事件中關(guān)注民政對象需求變化。如，自然災(zāi)害或者其他重大事故發(fā)生時，民政對象的需求受到了哪些影響。三是從個體事件中關(guān)注民政對象需求變化。從本質(zhì)上來說，監(jiān)測是對民政對象問題的一種前置性介入，是主動的、積極的過程，可以達(dá)到預(yù)防社會問題的目的。因此，民政干部不僅要監(jiān)測民政對象的物質(zhì)需求，還要關(guān)注他們的精神需求變化。

二、明確民政標(biāo)準(zhǔn)化目標(biāo)：發(fā)掘和尊重民政對象的價值

民政標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的最重要目標(biāo)是促進(jìn)民政對象的完善與發(fā)展。因此，在推進(jìn)基層民政標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)過程中，要通過發(fā)掘民政對象的自身的價值，提升其社會功能。

（一）強(qiáng)化民政對象的復(fù)元能力。民政標(biāo)準(zhǔn)化不僅將民政服務(wù)細(xì)化，而且還從民政對象的心理、生理、社會系統(tǒng)去發(fā)展個性化需求。追求人的全面發(fā)展的現(xiàn)代民政從優(yōu)勢視角強(qiáng)調(diào)了民政對象內(nèi)在的復(fù)元力。所謂復(fù)元能力，指的是民政對象通過發(fā)現(xiàn)自己和探索世界，發(fā)現(xiàn)自己的優(yōu)點(diǎn)和世界的資源，善于運(yùn)用建設(shè)和成就自己與世界的能力。這種復(fù)元力強(qiáng)調(diào)的是民政對象運(yùn)用自身內(nèi)生力量作自我改變。民政工作者僅是一種倡導(dǎo)、引向的角色，只有尊重民政對象的價值，才能發(fā)現(xiàn)民政對象的價值。通過基層民政工作者引領(lǐng)民政對象將自身的信心、力量融入到民政救助的過程中，在保障發(fā)揮民政政策效能的同時，不斷激發(fā)民政對象的潛能，從而使民政對象借助國家政策的救助力量，結(jié)合自身能力的改變，徹底擺脫困境。

（二）強(qiáng)化民政對象自身的發(fā)展責(zé)任。加強(qiáng)民政標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，僅靠民政工作者的單向傳遞是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，喚醒民政對象的責(zé)任更重要。要讓民政對象意識到擺脫困境主要靠自身來完成，政府僅是一種輔助的作用。民政工作者要強(qiáng)化主動救助的工作理念，以“助人者”而不是“救人者”的姿態(tài)出現(xiàn)在工作中。助人更強(qiáng)調(diào)民政工作者與民政對象之間的平等、伙伴、同行者的關(guān)系；從目標(biāo)上來看，更注重民政對象自我的成長能量和能力的提升。在這個過程，民政工作者要給民政對象以信心和希望，強(qiáng)化他們在困境中自我完善、自我發(fā)展的責(zé)任。

三、發(fā)揮民政標(biāo)準(zhǔn)化作用：改進(jìn)民政工作方法與技術(shù)

民政工作是做人的工作。隨著社會的發(fā)展，人的需求也在不斷發(fā)生變化，呈現(xiàn)多元化和差別化。民政標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)就是從發(fā)展的角度回應(yīng)這一社會趨勢。以民政標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)推動傳統(tǒng)民政工作方法改變，勢在必行。

（一）將社會工作專業(yè)方法嵌入民政服務(wù)之中。民政標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)要求民政服務(wù)傳遞過程具有較高的科學(xué)性。現(xiàn)代社會工作基本理論強(qiáng)調(diào)服務(wù)對象的“人在情境中”，即某個人出現(xiàn)的問題，不完全是由其自身的原因造成的，而是還存在社會環(huán)境的壓力、宏觀政策調(diào)整等外在因素?；诖?，形成和發(fā)展了個案、小組、社區(qū)等專業(yè)助人方法，采取適切于提升人的社會功能的個別化措施，滿足人的個性化的發(fā)展需要。因此，應(yīng)在民政服務(wù)中嵌入社會工作專業(yè)方法。第一，現(xiàn)有的民政前線工作者要系統(tǒng)學(xué)習(xí)社會工作的理論與方法，運(yùn)用專業(yè)理論、方法解決民政對象存在的問題與矛盾。在吸收這一外來理論過程中，注重與本土優(yōu)秀民政經(jīng)驗(yàn)的融合。第二，整合現(xiàn)有體制內(nèi)的民政崗位，吸納社會工作專業(yè)人才，使民政服務(wù)機(jī)構(gòu)的主體崗位逐步“社工化”。

（二）對民政服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行評估。民政標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)要求每一項(xiàng)民政服務(wù)有較高的質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)就要對民政服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行評估。評估的價值在于讓人們對社會服務(wù)實(shí)施過程和結(jié)果了解得更清楚，并發(fā)現(xiàn)問題，及時調(diào)整服務(wù)方案。民政服務(wù)項(xiàng)目的評估內(nèi)容有：服務(wù)需求是否清晰，服務(wù)過程是否科學(xué)，服務(wù)技術(shù)是否專業(yè)，服務(wù)效果是否符合預(yù)期，服務(wù)項(xiàng)目是否得到服務(wù)對象的認(rèn)同，服務(wù)項(xiàng)目是否在社會中有良好的反映等。評估主體可以是民政部門的專業(yè)機(jī)構(gòu)，也可聘請第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)。在評估過程中，可以邀請相關(guān)社區(qū)居民、民政對象參與。

（三）讓民政服務(wù)實(shí)施過程主動接受社會監(jiān)督。民政標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)讓每一項(xiàng)民政工作更具操作性和具體化，也便于社會各界監(jiān)督。標(biāo)準(zhǔn)化之后的民政服務(wù)層次更為清晰，業(yè)外人士看得更明白?；诖耍趯?shí)施民政服務(wù)的過程中，民政干部要將民政服務(wù)項(xiàng)目的目標(biāo)群體、基本理念、具體內(nèi)容和達(dá)到的目的等向社會公開，充分聽取社會各界人士對該項(xiàng)目的反映和訴求，虛心問計(jì)于廣大群眾和民政對象，并及時收集意見。對于社會意見，基層民政部門要深入研究，廣泛吸收。項(xiàng)目結(jié)束后，基層民政部門要及時將結(jié)果在本地媒體上公布，聽取各方看法，特別是民政服務(wù)實(shí)施人員應(yīng)面對面地深入到社區(qū)，聽取相關(guān)社會公眾的意見和受益民政對象的反應(yīng)。基層民政部門要將社會評價的內(nèi)容，作為總結(jié)實(shí)施該項(xiàng)民政服務(wù)是否成功的重要參考，真正將民政服務(wù)實(shí)施在“社會滿意”的意域內(nèi)。

（作者單位：江西省民政學(xué)校）