上官酒瑞

（中共上海市委黨校 政治學(xué)教研部，上海 徐匯 200233）

一、問題的提出

中國轉(zhuǎn)型社會的政治信任是近年來理論與實(shí)踐中關(guān)注的焦點(diǎn)。其中，就政治信任衰微因果關(guān)系的探究，可概括為兩種認(rèn)識：一種認(rèn)為是政策執(zhí)行偏差、信息溝通不暢、公共服務(wù)不足等政治功能缺陷造成的；另一種認(rèn)為是公平正義短缺、社會資本耗散、網(wǎng)絡(luò)政治興起等治理環(huán)境變化引發(fā)的。如果論政治信任宏觀格局與整體態(tài)勢，這些研究有解釋力，提出的對策也有參考價值，但對信任層級差卻難以解答。這是因?yàn)椋蠖嘌芯繄?jiān)持整體認(rèn)知模式，視政權(quán)體系為“鐵板一塊”，結(jié)論自然有失偏頗。如果承認(rèn)是政治功能缺陷與治理環(huán)境變化造成政治信任流失，那為什么它們對地方基層政權(quán)的影響遠(yuǎn)超過了高層或中央呢？或者說，地方基層政權(quán)的功能性缺陷為何更加突出？

政治有層級，信任有級差，這可稱為級差政治信任，也有表述為“差序信任”。通常而言，相對中央政權(quán)，地方基層在為民眾提供公共服務(wù)中具有比較優(yōu)勢，可獲得更高水平信任，西方國家的政治信任往往呈現(xiàn)這樣的結(jié)構(gòu)分布。皮尤研究中心對美國的跟蹤調(diào)查能說明這一點(diǎn)。詹寧斯發(fā)現(xiàn)，上世紀(jì)60年代后期到90年代早期，美國中央政府信任水平降低了，而州和地方要好一些[1-1]。他還指出，政治信任缺失的研究大多以中央為對象，這違背了客觀事實(shí)：每個人都處于復(fù)雜政府結(jié)構(gòu)中，不同層級政府部門滿足公民利益需求有差異，但都是信任或不信任對象[1-2]。也即，政治信任是有層級差的。

與西方國家不同，中國社會的政治信任隨政權(quán)層級提高逐級遞增，層級越高信任水平也越高。有對轉(zhuǎn)型期政治信任的實(shí)證測量發(fā)現(xiàn)，“存在一個由中央向地方逐級下降的譜系”[2]。有人對西部某村調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民對中央、省、市縣、鄉(xiāng)政府和村委會的信任度逐層降低，分別為4.05、3.88、3.73、3.47、3.42分[3]。市民的信任選擇也體現(xiàn)出級差性，他們對最高層和最低層政府信任度均值分別為3.98和3.07分，相差0.91分，而在這兩個層級上農(nóng)民的信任度均值為4.60和3.07分，相差達(dá)1.53分[4]。除農(nóng)民、市民外，其他如政府官員[5]、大學(xué)生[6]、“白領(lǐng)滬漂”[7]等亞群體也都更信任中央。特別是，有人基于對江西、江蘇、山西、重慶和上海10年間的4次調(diào)查研究，發(fā)現(xiàn)農(nóng)民政治信任變遷從中央開始每降一個層級，信任度降10%左右，到鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村組織僅有三成多[8]。2012年以來，《中國社會發(fā)展年度報告》連續(xù)3年調(diào)研都得出了“政府信任度隨政府層級依次遞減”的結(jié)論；零點(diǎn)研究咨詢集團(tuán)、《中國社會心態(tài)藍(lán)皮書》、中國調(diào)查（China Survey）等其他調(diào)研結(jié)果也佐證了該結(jié)論。這說明，中國級差政治信任的特質(zhì)，在時間、空間分布上均無明顯差異，并表現(xiàn)出一定的韌性。

就中國的級差政治信任結(jié)構(gòu)，以往研究也有解釋。如葉敏、彭妍從政治圖像、政治接觸、經(jīng)濟(jì)增長機(jī)制三方面探討了“央強(qiáng)地弱”的信任結(jié)構(gòu)成因[9]。但根據(jù)結(jié)構(gòu)—功能原理，治理結(jié)構(gòu)和體制因素?zé)o論如何都不能回避，尤其要考察縱向間政治結(jié)構(gòu)關(guān)系和體制特征對中國級差政治信任結(jié)構(gòu)的影響。其中，壓力型體制與黨政治理體系高度契合，影響著中央與地方、上級與下級的關(guān)系，制約著地方基層政權(quán)的治理方式和行動模式，進(jìn)而造就了級差政治信任格局。為此，本文主要剖析壓力型體制塑造級差政治信任的機(jī)理，分析地方基層政權(quán)失信的風(fēng)險，并嘗試提出改革思路。

二、壓力型體制塑造級差政治信任的機(jī)理

壓力型體制是描述中國國家縱向治理結(jié)構(gòu)的經(jīng)驗(yàn)性概念。它是指上級黨政部門確定目標(biāo)方案、制定行動計劃，并自上而下以政治或行政方式量化分解，下達(dá)至下級組織或官員，在規(guī)定時期內(nèi)視完成情況考核政績，甚至一票否決，決定下級的政績、升遷、榮譽(yù)等。壓力型體制的形成有其歷史必然性，其存在也有現(xiàn)實(shí)應(yīng)然性。它是適應(yīng)現(xiàn)代化趕超戰(zhàn)略產(chǎn)生的，是計劃體制下的社會動員在市場經(jīng)濟(jì)條件下的一種形變，也是在權(quán)力下放為邏輯的體制改革中，為激發(fā)各級黨政部門活力、重構(gòu)經(jīng)濟(jì)發(fā)展動力逐步確立的。

歷史表明，改革開放以來執(zhí)政黨正是以發(fā)展為第一要務(wù)，抓住經(jīng)濟(jì)建設(shè)中心不動搖，才走出了“短缺經(jīng)濟(jì)”困境，極大地提高了民眾生活水平，成功地將政治信任基礎(chǔ)從意識形態(tài)、領(lǐng)袖魅力等轉(zhuǎn)向了經(jīng)濟(jì)績效，贏得了充分的政治信任和支持。這與壓力型體制密切相關(guān)。因?yàn)榈胤交鶎狱h政部門與官員經(jīng)常承受上級的壓力，這有助于解決他們在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會治理中可能出現(xiàn)的動力不足、意識懈怠等問題，也可克服科層結(jié)構(gòu)的“惰政”對公眾信任的侵蝕。顯然，壓力型體制對政治信任建構(gòu)有積極的一面，但它的實(shí)際運(yùn)行又容易造成政策選擇執(zhí)行、政績過度激勵等問題，成為削弱地方基層政治信任的體制力量。

（一）政策選擇執(zhí)行

壓力型體制主要通過公共政策有效嵌入了黨政治理體系。有兩種機(jī)制在其中起作用：一種是“漏斗機(jī)制”，即各種任務(wù)指標(biāo)自上而下傳遞至地方基層；另一種是“抽油煙機(jī)制”，即優(yōu)質(zhì)資源逐級向上抽取，層級越低，資源通常越少。這樣，地方基層為完成任務(wù)以接受政績考核，大都要承受不同程度的壓力。而且在下達(dá)指標(biāo)中，出于種種考慮，下級往往在時間上加個“提前量”，數(shù)量上加個“增超量”。但時間提前、指標(biāo)放大，勢必與政策執(zhí)行環(huán)境和資源間產(chǎn)生張力，使政策無法落地。這意味著下級不可能全面嚴(yán)格執(zhí)行上級政策，而只能選擇式執(zhí)行。

政策選擇執(zhí)行是指受政策認(rèn)知、利益偏好等影響，下級對上級政策片面理解、故意曲解、有意肢解或進(jìn)行目標(biāo)替代，造成政策目標(biāo)偏差，執(zhí)行形變、走樣或失真，以及政策績效低下，或是政策失效。受體制壓力和資源約束，下級往往選擇經(jīng)濟(jì)增長、計劃生育、信訪等硬指標(biāo)完成，而官員作風(fēng)、組織形象、文化事業(yè)、國民素質(zhì)等軟指標(biāo)，由于難以量化往往得不到真正落實(shí)，甚至不同程度被放棄。改革開放以來，下級最重視的當(dāng)然是經(jīng)濟(jì)增長，即選擇那些能直接創(chuàng)造GDP的政策執(zhí)行。分稅制改革后財政空間壓縮，治理任務(wù)未減反增，更助長了下級選擇硬指標(biāo)執(zhí)行完成考核。但有研究發(fā)現(xiàn)，市民的政府信任頻數(shù)從中央到區(qū)縣分別為79.4、69.3、59.8和52.8，“經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)不再能夠有效提升中國城市人的政治信任”[10]。如果說公共政策決定資源配置、利益分配，其有效執(zhí)行是實(shí)現(xiàn)政府職能、構(gòu)建政治信任的工具，那么政策選擇性執(zhí)行就會導(dǎo)致政策的“非公共化”，或政策排斥、扭曲。這對地方基層贏得政治信任的負(fù)面影響非常直接。

（二）政績過度激勵

壓力型體制是一種激勵機(jī)制，上級通過政績考核和職位晉升激勵下級發(fā)展經(jīng)濟(jì)、推動治理。體制強(qiáng)壓下的官員，為應(yīng)付政績考核，或贏得晉升機(jī)會，往往想方設(shè)法甚至不惜代價謀“發(fā)展”。發(fā)展是硬道理，但硬發(fā)展沒道理，并可能偏離民眾需求、違背客觀規(guī)律。而且，職位晉升空間是有限的，存在“贏家通吃”與“零和博弈”特征，即某官員晉升會使其他競爭者機(jī)會減少或喪失，于是不同地方官員間的政績競賽就非常激烈。這佐證了經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究結(jié)論：縣域政府間的競爭是多年來中國經(jīng)濟(jì)快速增長的重要原因。如果說經(jīng)濟(jì)績效在過去很長時期內(nèi)釋放了較為充分的政治信任“紅利”，那么隨著社會的發(fā)展進(jìn)步，其政治邊際效應(yīng)正在持續(xù)遞減。加之環(huán)境污染、貧富分化、政治生態(tài)惡化等問題的出現(xiàn)，民眾的政治信任情感被不同程度耗散，一些地方甚至發(fā)生了相關(guān)的群體性事件。

生存于體制壓力下的官員很清楚，經(jīng)濟(jì)—政治激勵機(jī)制的關(guān)鍵在政績。為獲得政績或擺脫壓力，下級官員往往被過度激勵，產(chǎn)生強(qiáng)烈的政績沖動。有人稱此為錦標(biāo)賽體制，并研究了“大躍進(jìn)”時期的地方競賽。“地方競賽有可能是內(nèi)生于政治體制本身的競賽，只要體制本身內(nèi)在的競賽動力沒有改變，即使世易時移、人事全非，只要某些條件成熟，競賽還是有可能以一種新的面目卷土重來?！盵11]這種認(rèn)識很深刻。地方官員間的政績競賽確實(shí)常見。有人發(fā)現(xiàn)以GDP為核心的政績考核是長期以來各地重復(fù)建設(shè)和競爭的罪魁禍?zhǔn)譡12]。2013年國家發(fā)改委課題組對12個省區(qū)調(diào)查顯示，平均每個地級市要建約1.5個新城新區(qū)，144個地級市竟要建200余個新城新區(qū)。這些數(shù)字背后的原因可能很復(fù)雜，但“‘造城’之風(fēng)，根源還是用‘GDP至上’的舊思維想問題”[13]。而不時曝光的“空城”“鬼城”及削山造城、圍海造城、圈地造城等，更集中折射了地方官員的政績沖動。這定然會傷害官民、政民間的信任情感。

（三）政治化運(yùn)作

對于壓力型體制的實(shí)際運(yùn)作有不同認(rèn)識。有人通過經(jīng)驗(yàn)描述提出核心機(jī)制是政治化機(jī)制，即上級將某些重要事項(xiàng)確定為政治任務(wù)，要求職能部門或下級全力完成，并給予政治和經(jīng)濟(jì)上的激勵或懲罰[14-1]。這符合事實(shí)。因不同時期工作中心不同，政治任務(wù)會有差異。經(jīng)濟(jì)是中心，自然被確定為“最大的政治”，隨著改革步入攻堅(jiān)期，社會矛盾多發(fā)，綜合治理、信訪處置、安全生產(chǎn)等也被增加為政治任務(wù)。既然是政治任務(wù)，那下級就要承擔(dān)“無限責(zé)任”。通常政治任務(wù)被作為“一把手工程”推進(jìn)，即由黨政機(jī)關(guān)或職能部門“首長”負(fù)責(zé)，親自參與落實(shí)。道理很簡單，一把手可充分調(diào)動或集聚資源，大大提高工作效能，確保任務(wù)完成，也就是“老大難，老大難，老大出馬就不難”。但政治化機(jī)制在突出一把手個人權(quán)力意志的同時，容易導(dǎo)致地方基層法治生態(tài)遭到不同程度的破壞。為落實(shí)政治任務(wù)，一些地方和部門的一把手，擁權(quán)之重、用權(quán)之隨意，令人吃驚，滋生了不少濫權(quán)問題。在政治任務(wù)和一票否決壓力下，一些官員甚至隱瞞或虛夸任務(wù)指標(biāo)完成情況。由于政治任務(wù)擠壓了政府其他職責(zé)，一些部門官員無心也無力問需、問計、問政于民，公共服務(wù)自然無法回應(yīng)民眾需求。

在現(xiàn)代社會，制度是信任的基石，它通過保障權(quán)益、規(guī)范權(quán)力、構(gòu)造秩序等塑造民眾的政治信任。奧弗指出：“正是制度的這種暗含的規(guī)范意義以及我假定它對于其他人所具有的道德合理性使我信任那些處于相同制度中的人?！盵15]而政治化機(jī)制的缺陷正是制度闕如與法治不張。這使地方基層政權(quán)運(yùn)行的可信性難以保障，至少與民眾預(yù)期會存在較大差距，維持較高信任水平自然是難以想象。這在體制壓力傳輸最終端的基層黨政部門會表現(xiàn)得更為明顯，因?yàn)閷蛹壴降汀毫υ酱?，越傾向于用這種機(jī)制應(yīng)對壓力。

（四）監(jiān)督機(jī)制失靈

照理說，壓力型體制也是一種自上而下的監(jiān)督機(jī)制。中央為推動發(fā)展，對地方施壓并進(jìn)行監(jiān)督，以確保政策落實(shí)、目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。但現(xiàn)實(shí)往往是，中央與地方、上級與下級存在“博弈”，下級對上級政策有兩種選擇：嚴(yán)格實(shí)施或虛假落實(shí)；上級也可能有兩種選擇：監(jiān)督核查或不督促落實(shí)。由于壓力型體制鏈條相當(dāng)長，它越到基層，就越存在信息復(fù)雜化、信息不對稱的問題，從而導(dǎo)致上級用于收集和甄別信息的成本，可能高于實(shí)施監(jiān)督核查所得的收益。特別是地方基層為抗壓會結(jié)成“共同體”，通過封鎖或傳遞虛假信息應(yīng)對上級監(jiān)督，使監(jiān)督難于落實(shí)。在這種情況下，如果其他監(jiān)督力量無法有效介入，那中央政策走形變樣、地方基層治理出現(xiàn)各種亂象，就都不可避免，這必定造成地方基層政權(quán)形象欠佳、信任欠缺的后果。

有學(xué)者將壓力型體制概括為“上下分治的政治體制”，即“治官權(quán)集中在中央官手中，治民權(quán)集中在地方官手中”。該體制包含分散執(zhí)政風(fēng)險和調(diào)節(jié)集權(quán)程度兩種機(jī)制，但它有效運(yùn)轉(zhuǎn)需要兩個條件：一是中央能有效、公正地選拔和監(jiān)督地方官；二是中央能贏得民眾的心理認(rèn)同和政治支持[16]。事實(shí)表明，該體制雖能夠分散風(fēng)險，有助于中央獲取較高水平的信任，但隱含著地方基層政權(quán)監(jiān)督缺失的風(fēng)險。近年來，中央強(qiáng)化了巡視監(jiān)督，雖然起到了維護(hù)中央良好形象的作用，但對提升地方基層政治信任的作用很有限。

（五）動力結(jié)構(gòu)偏差

從本質(zhì)看，政治信任取決于公權(quán)力的可信性。這在現(xiàn)代社會主要依靠民主法治來實(shí)現(xiàn)，是以民眾與政權(quán)體系直接或間接互動為基礎(chǔ)的，是通過自下而上定期授權(quán)、制度化委托代理人即官員行使公權(quán)力，并為民眾服務(wù)而形成的。質(zhì)言之，在民眾與公權(quán)力之間建構(gòu)起了制度性的壓力結(jié)構(gòu)，它既能驅(qū)使官員廉潔履職、規(guī)范行為，增強(qiáng)可信性，也有助于確保民眾施予的信任免受背叛，并預(yù)防和矯正背信行為。

中國社會政治信任的維護(hù)有賴于各級官員執(zhí)好政、掌好權(quán)，并有持續(xù)動力生產(chǎn)和再生產(chǎn)政治信任。中央是統(tǒng)攝全國的政治機(jī)構(gòu)和執(zhí)政中樞，有很強(qiáng)的動力鞏固信任基礎(chǔ)、開發(fā)信任資源。如推行免除農(nóng)業(yè)稅、義務(wù)教育等利好政策施惠于民，推動信息公開、加強(qiáng)作風(fēng)建設(shè)、懲治貪官污吏等，都有助于贏得信任支持。與此不同，地方基層政府雖按憲法規(guī)范由同級代議機(jī)構(gòu)授權(quán)，但受“下管一級”干部制度約束，下級權(quán)力合法性主要源于上級或中央授予，更多成為上級代理者?；蛘哒f，受制于中央集權(quán)，體制壓力下的權(quán)力流向總體是自上而下的，上級供給制度、制定政策、分配資源，并在相當(dāng)程度上掌握著對下級官員的懲處權(quán)。這樣，壓力型體制在強(qiáng)化上級權(quán)力的同時，使下級官員形成了“唯上”的思維方式與行為習(xí)慣，因大多官員為仕途或榮譽(yù)會這樣選擇。這意味著壓力型體制與現(xiàn)代政治信任建構(gòu)和演化的內(nèi)在機(jī)理是沖突的，它更多情況下會對地方基層政權(quán)公信力造成傷害。

正因此，壓力型體制的權(quán)力配置會造成這樣一種局面：地方基層官員贏得上級信任的動力強(qiáng)，但塑造民眾信任的動力不足。這是由“誰授權(quán)就對誰負(fù)責(zé)”的權(quán)力運(yùn)行基本規(guī)律決定的，當(dāng)然也與科層制剛性、信息不對稱等有關(guān)。由此造成的后果常常是：兩個方向的“信任”無法完全實(shí)現(xiàn)對接和契合；中央在努力塑造良好形象的同時，地方可能在耗散信任資源，維護(hù)政治信任的合力無法形成。

三、政治信任流失的結(jié)構(gòu)性風(fēng)險

民眾的信任支持事關(guān)共產(chǎn)黨的執(zhí)政合法性。“一切問題的關(guān)鍵在政治，一切政治的關(guān)鍵在民眾，不解決要不要民眾的問題，什么都無從談起。要民眾，雖危險也有出路；不要民眾，一切必然是漆黑一團(tuán)?！盵17]革命、建設(shè)和改革時期都是如此。得民心者得天下，失民心者失天下。共產(chǎn)黨歷來重視民心、民意。習(xí)近平同志就新形勢下的黨群、政民關(guān)系曾強(qiáng)調(diào)：“一個政黨，一個政權(quán)，其前途和命運(yùn)最終取決于人心向背。”[18]基礎(chǔ)不牢，地動山搖。如果地方基層政權(quán)不能贏得民眾一定程度的信任，就會引發(fā)信任功能替代、治理成本增加、社會秩序失范等風(fēng)險，尤其是在公共危機(jī)條件下可能會陷入被動境地。當(dāng)然，如果把地方基層治理中出現(xiàn)的政策選擇執(zhí)行、政績激勵過度等，完全歸于壓力型體制并不符合事實(shí)，但諸現(xiàn)象又都或多或少、直接間接與壓力型體制有關(guān)，是該體制運(yùn)行的“意外”后果。

近年來較為普遍的“逢官必疑”“逢權(quán)即疑”的現(xiàn)象，說明民眾已形成了不信任的“思維定式”，這似乎預(yù)示著中國社會正在陷入“塔西陀陷阱”。不過，從政治信任結(jié)構(gòu)序列看，這些不信任大多源于人民內(nèi)部矛盾，指向地方基層政權(quán)組織，更多是對體制壓力下公職人員執(zhí)政能力和用權(quán)行為的質(zhì)疑與否定，并不涉及政治信任的“硬核”結(jié)構(gòu)，即對社會主義制度、黨的領(lǐng)導(dǎo)地位和意識形態(tài)權(quán)威的挑戰(zhàn)[19]。從單一制國家結(jié)構(gòu)看，地方基層政權(quán)不同程度的失信，雖會影響治理秩序、增加治理成本，但通常不會危及政治結(jié)構(gòu)、權(quán)力秩序的穩(wěn)定性。從發(fā)展角度看，民眾學(xué)會對公權(quán)力的質(zhì)疑和不信任，正是現(xiàn)代社會理性政治信任成長的標(biāo)志，體現(xiàn)了歷史進(jìn)步性。從現(xiàn)代政治原則看，沒有挑剔的顧客就沒有良好的公共服務(wù)，公眾的懷疑本質(zhì)上也是一種監(jiān)督、鞭策，是體制強(qiáng)壓下地方基層官員改善工作、改變形象，提升公信力的“反向”推動力。特別是隨著中國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，地方基層政權(quán)的透明性、回應(yīng)性，即可信性也在不斷改善，最近兩年來政府信任雖仍存在明顯級差，但差異有縮小趨勢[20]。這意味著，壓力型體制是塑造中國級差政治信任的關(guān)鍵，但并非唯一因素，而由此引發(fā)的地方基層信任缺損，也需要理性認(rèn)識。

有學(xué)者在研究中區(qū)分了“想象政治”與“實(shí)際政治”[21]。這有助于解釋中國級差政治信任結(jié)構(gòu)。在很多民眾政治認(rèn)知中，想象政治總是美好的，值得信任，而實(shí)際政治恰好相反。由于基層政權(quán)公信力不足，治理能力削弱，一些矛盾在基層難以得到有效處置，只能向上聚集甚至直達(dá)中央。過去較長時期內(nèi)，在“維穩(wěn)”一票否決壓力下，基層地方官員嚴(yán)控上訪量的增多或升級，往往采取非常規(guī)、非法治方式壓制那些上訪“釘子戶”，但效果并不理想。于是就有了進(jìn)京訪民這樣一個規(guī)模不小的社會群體，他們正是對地方基層不信任，對中央有著美好的想象和強(qiáng)烈的信任情感，才“信訪不信法”，赴京上訪。但在利益分化比較嚴(yán)重的情況下，再強(qiáng)大的中央也無法解決來自各方面的矛盾訴求。所以，進(jìn)京上訪的現(xiàn)實(shí)情況是：當(dāng)訪民發(fā)現(xiàn)中央不符合想象原形時，信任開始動搖；當(dāng)費(fèi)盡周折問題仍得不到解決時，信任迅速流失；當(dāng)想象政治完全破滅之時，也就是對中央政權(quán)失信之際。就此而言，民眾信訪過程既是尋求問題解決的過程，也是政治認(rèn)知、情感和態(tài)度改變的過程，即政治信任流失的過程。有研究表明，農(nóng)民對中央的信任度與他們進(jìn)京上訪次數(shù)呈反比關(guān)系，上訪次數(shù)越多，信任度越低[22]。如此政治社會化催生的顯然是“負(fù)能量”。如果說信訪制度的原初使命是緩釋民眾對黨政部門的不信任，那么在體制強(qiáng)壓下，它已成為不斷制造、傳染政治不信任的力量。這也是信訪制度改革呼聲愈來愈高的原因。

從縱向結(jié)構(gòu)看，中國有世界上最多的政權(quán)層級，還有履行準(zhǔn)政權(quán)職能的村居委會。這層層黨政部門理應(yīng)成為一道道的政治“減壓閥”，但在體制強(qiáng)壓下，一些地方基層政權(quán)的減壓功能出現(xiàn)了不同程度的衰竭，致使地方基層政治信任流失的風(fēng)險開始向高層政權(quán)轉(zhuǎn)移或“上溢”。長此以往，可能產(chǎn)生政治信任整體滑坡的危險，這值得警惕。當(dāng)然，體制內(nèi)政治信任生產(chǎn)和再生產(chǎn)的空間還很大，可開發(fā)的資源也不少，因此無需過度緊張，要有政治定力。尤其是，新的中央領(lǐng)導(dǎo)集體就全面深化改革、全面依法治國進(jìn)行了戰(zhàn)略部署，提出運(yùn)用法治思維和法治方式化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定，對于體制強(qiáng)壓下信訪制度等造成的弊政，已著手清理和整頓，如取消非正常信訪排名、廢除勞教制度等。應(yīng)該說，在級差政治信任“鴻溝”一時難以彌合的條件下，這些舉措有助于維護(hù)體制內(nèi)的政治信任資源，化解地方基層政權(quán)失信的風(fēng)險。

四、壓力型體制變革與政治信任再造

如果說國家治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)是民主法治，那么中國的壓力型體制就應(yīng)當(dāng)是過渡性的。對于地方基層政權(quán)的失信，共產(chǎn)黨已經(jīng)認(rèn)識到并開始提出解決對策；而隨著地方政府自主性增強(qiáng)，體制壓力也受到了一定程度的限制。但由于路徑依賴與體制慣性，該體制仍主導(dǎo)著國家治理，并呈擴(kuò)散趨勢。有學(xué)者2007年調(diào)查發(fā)現(xiàn)，同樣的地方與10年前相比，政府運(yùn)行體制沒有根本改變，依舊是壓力型的，雖然壓力來源和內(nèi)容有所差別；該體制不僅在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域繼續(xù)發(fā)揮作用，且擴(kuò)散復(fù)制到社會建設(shè)等領(lǐng)域?！盁o論在地理空間上，還是在政府管理領(lǐng)域中，隨處都可以看到壓力型體制的影子，即便是或輕或重，程度不同。”[14-2]這意味著，政治信任流失的體制性根源并沒有得到實(shí)質(zhì)性解決。

唯有良制，才可善政。既然地方基層的失信風(fēng)險與體制性壓力相關(guān)，那么再造政治信任、增強(qiáng)公信力的構(gòu)造能力，就要求變革壓力型體制。這樣，體制壓力下政治信任重建的主題，就轉(zhuǎn)化為給地方基層政權(quán)減壓的體制革新命題。

（一）改變職責(zé)同構(gòu)管理模式

如果民眾信任是政治功能的外部化，那么信任資源的生產(chǎn)與再生產(chǎn)就需要適應(yīng)性的政治職能為支撐。有人指出：“地方政府職能轉(zhuǎn)變不到位是導(dǎo)致政府公信力弱化的主要原因。提高政府公信力，要通過加快轉(zhuǎn)變政府職能來實(shí)現(xiàn)?！盵23]政府職能轉(zhuǎn)變既包括橫向間政府向市場、社會的權(quán)能轉(zhuǎn)移，也包括縱向間政府權(quán)責(zé)關(guān)系的調(diào)整。中國政府間權(quán)責(zé)關(guān)系的一個特征即“職責(zé)同構(gòu)”，即不同層級政府在職能、職責(zé)和機(jī)構(gòu)設(shè)置上的高度同一性，即管理事項(xiàng)大體相同，管理機(jī)構(gòu)“上下對口，左右對齊”[24]。這意味著，在實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)、實(shí)施公共政策上，上級能對下級或“對口”部門下派指標(biāo)任務(wù)，進(jìn)行評估問責(zé)。這樣的管理模式是支撐壓力型體制運(yùn)行的條件，兩者權(quán)力流向相同、目標(biāo)取向一致，是“一體兩面”的關(guān)系。但在市場經(jīng)濟(jì)條件下，該模式存在缺陷，即不同層級政府配置相近的資源，管理相似的公共事務(wù)，就會造成管理成本高、效能低的局面，無助于維護(hù)政府的形象和信譽(yù)，這也是集體行動困境的表現(xiàn)。

現(xiàn)代國家提供公共服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量、能力與民眾信任通常呈正相關(guān)關(guān)系。要不同層級的政府都獲得民眾信任，構(gòu)筑起層層政治“防火墻”，有必要科學(xué)劃分不同層級政府權(quán)能，改革職責(zé)同構(gòu)模式。這需要適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)與民主政治發(fā)展，區(qū)分地方性和全國性公共物品，通過立法方式明確相應(yīng)的提供主體資格，遵循從宏觀到微觀逐級遞減規(guī)律，自上而下將政府職能劃分為高、中、低三層結(jié)構(gòu)。黨的十八屆三中全會提出：要加強(qiáng)中央政府宏觀調(diào)控職能，加強(qiáng)地方政府公共服務(wù)、市場監(jiān)管、社會管理、環(huán)境保護(hù)等職責(zé)。這對中央和地方政府職能作了較清晰的界定。就經(jīng)濟(jì)發(fā)展來說，高層即中央政府，應(yīng)制定經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，增強(qiáng)宏觀調(diào)控能力，履行宏觀經(jīng)濟(jì)管理職能，提高平衡能力，進(jìn)行財政轉(zhuǎn)移和財富再分配，解決區(qū)域發(fā)展不平衡問題，推動實(shí)現(xiàn)社會公平；中層即省市級政府的職能定位為創(chuàng)造良好經(jīng)濟(jì)環(huán)境，保證經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量、可持續(xù)增長，當(dāng)然隨著省直管縣體制改革的推進(jìn)可進(jìn)行調(diào)整；低層即縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道，無須承擔(dān)過多經(jīng)濟(jì)職能，而是提供公共服務(wù)，特別是提供直接與民生相關(guān)的公共物品。因?yàn)?，低層政府最接近民眾，具有感知需求、發(fā)現(xiàn)問題的天然優(yōu)勢，能夠最真實(shí)、最快捷地將民眾需求轉(zhuǎn)換為公共物品供給信息，讓發(fā)展成果最及時、全面地惠及于民。目前上海等地基層治理改革中取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道招商引資職能、強(qiáng)化公共服務(wù)職能就體現(xiàn)了這種趨勢。政府職能的三層結(jié)構(gòu)區(qū)分并非是絕對的，也不是要走向西方的“職責(zé)異構(gòu)”，而是要充分發(fā)揮不同層級政府在公共服務(wù)上的優(yōu)勢，解決職責(zé)同構(gòu)造成的履職困境。這樣的職能劃分及機(jī)構(gòu)改革，有助于形成縱向間更合理的政府職責(zé)分工，也就是對職責(zé)同構(gòu)管理模式的改革。同時這也構(gòu)成了減壓機(jī)制，有利于將地方基層政府從體制壓力下解放出來，最大限度為民服務(wù)，贏得信任支持。當(dāng)然，這樣的改革要取得預(yù)期的成效，還需政府間財權(quán)與事權(quán)平衡機(jī)制、橫向府際關(guān)系制度化等配套改革的支撐。

（二）改革自上而下的政績考核機(jī)制

壓力型體制與政績考核密切相關(guān)，正是政績考核機(jī)制在驅(qū)動著壓力型體制的實(shí)際運(yùn)行?？陀^而言，政績作為官員為政業(yè)績，本應(yīng)追求，政績考核也有存在的合理性。但問題在于，過去較長時期內(nèi)對政績科學(xué)內(nèi)涵的認(rèn)識不到位、對考核指標(biāo)的設(shè)計不合理，甚至將經(jīng)濟(jì)量的增長即GDP作為考核硬指標(biāo)。這樣的“指揮棒”在引導(dǎo)地方基層官員推動經(jīng)濟(jì)增長、創(chuàng)造政績的同時，也引發(fā)了政績浪費(fèi)與治理困境，造成政治信任流失。對政績考核問題，執(zhí)政黨的認(rèn)識是清楚的，并進(jìn)行了相應(yīng)調(diào)整。如應(yīng)對生態(tài)危機(jī)、適應(yīng)民眾教育服務(wù)需求，一些地方的政績考核增加了這兩項(xiàng)指標(biāo)。2013年，習(xí)近平同志在全國組織工作會議上強(qiáng)調(diào)，要改進(jìn)政績考核內(nèi)容和方法，再不能簡單以國內(nèi)生產(chǎn)總值增長論英雄。這釋放了極好的信號，并明確地體現(xiàn)在新修訂的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》與十八屆三中全會關(guān)于“加快政府職能轉(zhuǎn)變”等改革方案中。政績考核機(jī)制改革的開啟，對緩釋體制性壓力、塑造政治信任新格局的正效應(yīng)如何估量都不過分。

政績考核是方向、導(dǎo)向，直接決定著政治角色重塑與政府職能轉(zhuǎn)變。這項(xiàng)改革的關(guān)鍵是合理定位政府職能，解決“越位”“缺位”和“錯位”問題。要充分發(fā)揮政績考核導(dǎo)向作用，就需要調(diào)整考核內(nèi)容和指標(biāo)，更注重公共服務(wù)、市場監(jiān)管、社會保障、環(huán)境保護(hù)、人民健康等，由此引導(dǎo)政府從經(jīng)濟(jì)建設(shè)型轉(zhuǎn)為公共服務(wù)型。具體來說，要堅(jiān)持群眾公認(rèn)、注重實(shí)績的原則，認(rèn)真處理對上負(fù)責(zé)與對下負(fù)責(zé)的關(guān)系，正確對待“顯績”與“潛績”、“實(shí)績”與“虛績”的關(guān)系，辨證解決局部利益與整體利益、短期利益與長遠(yuǎn)利益的關(guān)系，科學(xué)衡量施政成本與施政成效的關(guān)系，合理界定政績數(shù)量、質(zhì)量和效果，特別是將政府自我評價與社會評價結(jié)合起來，建立機(jī)制、暢通渠道，推動群眾、媒體、中介組織等參與官員政績考核。總之，政績考核改革要把政績創(chuàng)造與群眾滿意不滿意、贊成不贊成、信任不信任結(jié)合起來，使政績考核成為重構(gòu)政治信任的重要力量。

值得關(guān)注的是，近年來附加于政績考核杠桿上不斷被泛化的一票否決，成為上級為下級官員設(shè)置的不可跨越的警戒線，或是上級下派給下級的剛性指標(biāo)。一些地方過分迷戀一票否決，將它視為促進(jìn)發(fā)展、推動治理、維護(hù)穩(wěn)定的靈丹妙藥。殊不知，過多過濫使用一票否決，可能扭曲上下級官員之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，也會導(dǎo)致地方官員不作為、亂作為。為此，要實(shí)事求是地對一票否決進(jìn)行清理，對那些異化嚴(yán)重的一票否決要堅(jiān)決“否決”，變一票否決為多票信任，即在政績考核的同時，引入群眾對官員的信任度測評。這符合現(xiàn)代政治信任促生的邏輯。

（三）改壓力型體制為民主合作體制

適應(yīng)地方基層政治信任生產(chǎn)與再生產(chǎn)的要求，改革壓力型體制，只是轉(zhuǎn)變政績觀、調(diào)整考核指標(biāo)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。有學(xué)者認(rèn)為：“只要對地方官員的考核完全依賴政績，無論這種政績指標(biāo)多么科學(xué)，實(shí)施起來都會走樣變形。因此，關(guān)鍵的問題是要形成能夠有效影響和制約地方政府行為取向的內(nèi)在結(jié)構(gòu)。”[25]這在現(xiàn)代社會集中表現(xiàn)為自下而上有效的民意輸入和授權(quán)機(jī)制，即民主機(jī)制。改革開放以來，中國漸進(jìn)式改革雖取得了相當(dāng)成效，但總體上仍沒有構(gòu)造一套民眾自下而上政治參與、利益表達(dá)和權(quán)力授予的制度體系。也正因此，很難改變體制壓力下下級官員“唯上”立場，政策選擇執(zhí)行也就不可避免，黨政形象與政治信任始終沒有置于穩(wěn)固的制度基礎(chǔ)之上。

根據(jù)政治學(xué)理論，“民主政治常常被看成是最有利于信任出現(xiàn)的政權(quán)制度”[26-1]，“在其他條件相等的情況下，信任文化在一個民主的政治制度中比在任何其他類型的政治系統(tǒng)中更有可能出現(xiàn)”[26-2]。要解決結(jié)構(gòu)性失信及風(fēng)險，必須改革與民主精神相悖的壓力型體制，建設(shè)民主機(jī)制尤其是推動基層民主政治的發(fā)展。有人認(rèn)為壓力型體制與一票否決是“零和博弈”，而民主合作體制才是“雙贏機(jī)制”?！懊裰鬟x舉的成本會低于逐級下達(dá)指標(biāo)和考核的成本，群眾直接監(jiān)督的成本也會低于逐級監(jiān)督的成本。這種直接信息比較準(zhǔn)確，提供虛假信息的機(jī)會大大減少，信息效率提高，事前防止干部腐敗的效果會比問題暴露、造成嚴(yán)重后果后再懲處干部的效果好?！盵27]以村民和居民自治為核心的基層民主發(fā)展雖沒有達(dá)到制度設(shè)計目標(biāo)和社會預(yù)期，但它為中國民主建設(shè)提供了樣本、注入了動力，形成了基本制度框架、操作規(guī)程和實(shí)踐模式。通過激活基層群眾自治民主，可推動基層社會權(quán)力向量發(fā)生根本性改變，構(gòu)筑新的權(quán)力流動和權(quán)威塑造機(jī)制，是改變干群、黨群、政民關(guān)系的深層力量。黨的十八大與十八屆三中全會報告明確提出，要暢通民主渠道，健全基層選舉、議事、公開、述職、問責(zé)等機(jī)制，發(fā)展基層民主，也明確了黨政治理與社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動的改革方向。為此，要按照增量民主原則，在夯實(shí)基層民主基礎(chǔ)上，推動群眾自治民主與黨內(nèi)民主對接、與縣鄉(xiāng)政權(quán)民主對接，把壓力型體制轉(zhuǎn)變?yōu)槊裰骱献黧w制。這是中國民主建設(shè)和國家治理現(xiàn)代化的重要路向，也是為地方基層政權(quán)減壓的關(guān)鍵，更是治理政治信任缺失風(fēng)險的根本。