□ 卓澤淵

黨規(guī)與國法的基本關系

□ 卓澤淵

中國共產(chǎn)黨的黨規(guī)與國家的法律之間的關系，一直是我國理論和實踐中的重大問題。其實它們之間應該是相伴隨行、相互區(qū)別、相得益彰的關系，并應努力到達這樣一種理想的關系狀態(tài)。從相伴隨行來看，我們應當看到黨規(guī)與國法是政黨政治中并行的規(guī)范性文件；從相互區(qū)別來看，我們不可將黨規(guī)與國法相混同而以黨代法；從相得益彰來看，我們應當充分發(fā)揮黨規(guī)與國法在法治中的應有作用。

黨規(guī) 國法 關系

中國共產(chǎn)黨十八屆四中全會在《全面推進依法治國若干重大問題的決定》中對中國共產(chǎn)黨的黨規(guī)與國家的法律之間的關系作出了非常具有新意的闡釋，并將其運用于依法執(zhí)政的解讀之中。它說，“依法執(zhí)政，既要求黨依據(jù)憲法法律治國理政，也要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨。”說到黨規(guī)與國法的關系，很容易使人想起宋朝大詩人蘇軾的《飲湖上初晴后雨》：“水光瀲滟晴方好，山色空蒙雨亦奇。欲把西湖比西子，淡妝濃抹總相宜。”黨規(guī)與國法似水光山色、西湖西子的關系，要做到淡妝濃抹總相宜。在中國的今天，中國共產(chǎn)黨的黨規(guī)與國家的法律之間應該做到相伴隨行、相互區(qū)別、相得益彰。

一、相伴隨行：黨規(guī)與國法是政黨政治中并行的規(guī)范性文件

黨規(guī)即黨內(nèi)規(guī)章或者黨內(nèi)規(guī)范性文件的簡稱。國法是國家法律法規(guī)或者規(guī)范性法律文件的簡稱。國法的出現(xiàn)固然很早，黨規(guī)當然只是政黨政治的產(chǎn)物。但是自政黨政治出現(xiàn)以來，黨規(guī)就與國法相伴隨行，它們是并行的行為規(guī)則，存在于政治及社會領域。在現(xiàn)代政黨政治的運行中，對特定政黨的成員來說，黨規(guī)和國法都是具有約束力的規(guī)范性法律文件或者行為規(guī)范，共同作用于特定主體。作為執(zhí)政黨的黨規(guī)具有一般黨規(guī)所不具有的屬性，它與所在國的國法之間更有獨特的聯(lián)系。

由于政黨在國家中的地位不同，政黨可以劃分為執(zhí)政黨和非執(zhí)政黨，黨規(guī)也可以被分為執(zhí)政黨黨規(guī)與非執(zhí)政黨黨規(guī)。就執(zhí)政黨黨規(guī)的效用來說，則可以分為處理執(zhí)政黨內(nèi)部事務的黨規(guī)，與作用于國家治理的黨規(guī)。純粹處理執(zhí)政黨內(nèi)部事務的規(guī)章，只要不違反憲法法律的禁止性規(guī)定即可，它們與國法之間沒有直接的關聯(lián)關系。如果是執(zhí)政黨用于治國理政的、作用超乎黨內(nèi)事務的規(guī)章，就與國法直接相關，有的有一個如何轉(zhuǎn)化為法律的問題，有的則有如何與法律相協(xié)調(diào)的問題。

執(zhí)政黨黨規(guī)與國法的關系，實際上是執(zhí)政黨與法律之間關系的反映，是執(zhí)政黨與法律關系的具體化。對黨規(guī)與國法關系處理的正確與否，決定于對黨與法關系處理的正確與否。只有處理好了黨與法的關系，才可能正確處理好黨規(guī)與國法的關系。歷史上，我們長期未能很好地處理黨與法的關系，導致了黨規(guī)與國法關系的錯位，鑄就了巨大的歷史性錯誤。黨規(guī)與國法關系錯位的原因很多，就最基本的原因來說，主要有三點：

一是由中國共產(chǎn)黨的領導內(nèi)容與方式?jīng)]有與時俱進所導致的。1949年以前，中國共產(chǎn)黨在政治上既是革命黨也是領導黨。新中國建立后，中國共產(chǎn)黨既是法律上的執(zhí)政黨，又是政治上的領導黨?，F(xiàn)在依然擁有這雙重身份，但是如何處理這雙重身份，卻是非常重要的。也就是說，在未能取得政權的時候，中國共產(chǎn)黨是革命黨。革命成功之后，它轉(zhuǎn)化成為了執(zhí)政黨。這是法律意義上的身份轉(zhuǎn)換。盡管法律上的身份變了，但是它作為領導黨的身份卻沒有變。雖然仍然是領導黨，但是它領導的內(nèi)容與方式都發(fā)生了變化甚至根本性的變化。如果領導的內(nèi)容與方式還是像革命時期一樣，并因此而忽略了執(zhí)政黨身份，就必然發(fā)生“黨國不分、黨法不分”的失誤。歷史上我們黨“以黨代國”、“以黨代法”的悲劇正是在這樣的情況下發(fā)生的。

二是由中國共產(chǎn)黨謀求一黨長期執(zhí)政的使命所促成的。中國共產(chǎn)黨的獨特使命，是西方任何政黨都無法比擬的，這就是它要“一黨長期執(zhí)政”。中國共產(chǎn)黨“一黨長期執(zhí)政”的使命，使得這個政黨必須也必然具有崇高的地位、無上的權威。這就很容易導致黨決定一切、指揮一切、調(diào)度一切的局面出現(xiàn)，使黨成為一個無所不能、無所不管的黨。在這種執(zhí)政權力之下，我們黨稍微不慎，就可能“以黨代國、以黨代法”，導致黨規(guī)與國法不分，甚至直接賦予黨規(guī)以法律的效力。除了我們黨自身之外，其他有關的政治力量或者主體也很容易犯同樣的錯誤，進而助推我們黨“以黨代國、以黨代法”成為難以糾正的錯誤。

三是由中國共產(chǎn)黨執(zhí)政的歷史基礎與社會條件所助長的。從歷史基礎來說，中國共產(chǎn)黨執(zhí)政的歷史基礎是中國的傳統(tǒng)文化，是幾千年的人治傳統(tǒng)。人治文化罕見地豐富、深厚和頑固。我們要在中國古老的文化典籍中去尋找關于法的論述，基本上都能看到其中的人治痕跡與遺跡。人治的傳統(tǒng)意識、文化觀念、習慣思維都可能成為“要人治不要法治”的前提與動力。從社會條件說，中國共產(chǎn)黨在革命中的集中指揮、統(tǒng)一行動，是非常必須的。但是它也在很大程度上固化了集權性的體制機制。在執(zhí)政之后，我們黨又沒有足夠的時間、機會和條件進行反省和校正。在這樣的基礎上，中國共產(chǎn)黨就可能自覺不自覺地走上人治的道路。混淆黨規(guī)與國法的界限，從一定意義上說，也是我們黨執(zhí)政的歷史基礎和社會條件所助長的。

我們黨作為領導黨，是沒有疑問的，但值得疑問的是，我們黨領導什么和怎么領導。根據(jù)多年的實踐，我們黨已經(jīng)認識到黨的領導主要是思想領導、政治領導和組織領導，是路線、方針、政策的領導，而不是具體事務的領導。但是在實際的政治運行中，黨不恰當?shù)匦惺诡I導權的情形，還在許多方面客觀存在。這不能不引起我們的高度重視。

二、相互區(qū)別：不可將黨規(guī)與國法相混同而以黨代法

黨規(guī)與國法的區(qū)別是巨大的，認識這樣區(qū)別對于我們處理好黨規(guī)與國法的關系具有根本的意義。這次黨中央的決定也是明確區(qū)分了的?！凹纫簏h依據(jù)憲法法律治國理政，也要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨”，意思就是治國理政要依據(jù)法律，管黨治黨要依據(jù)黨的規(guī)章。綜觀二者，可以清楚地知道它們具有明顯的差異。

一是制定主體不同。國法是由國家立法機關或者它授權的國家機關所制定的，制定主體是特定的國家機關。黨規(guī)的制定主體是黨的組織。黨規(guī)是由黨組織中具有規(guī)范性文件制定權的機構所制定發(fā)布的，制定主體是特定的黨組織或黨的機構。

二是調(diào)整內(nèi)容不同。國法所調(diào)整的是普遍而重大的社會關系。黨規(guī)所調(diào)整的是我們黨認為需要規(guī)范調(diào)整的黨內(nèi)關系。雖然黨內(nèi)關系也是一種特定的社會關系，但是它并不是普遍的、廣泛的社會關系，其范圍局限于黨內(nèi)。黨規(guī)并不直接調(diào)整黨外的社會關系，如果需要調(diào)整黨外社會關系，就應通過法定的立法程序?qū)⑵滢D(zhuǎn)化為國法。即使是那些轉(zhuǎn)化為國法的黨規(guī)，其對黨外社會關系的調(diào)整效力，也是因為其已經(jīng)成為國法，而非因其是黨規(guī)。

三是實施主體不同。黨規(guī)的實施主體是黨的組織和黨員。他們都有權利也有義務實施黨規(guī)。任何黨組織或者黨員都有權享有黨規(guī)所確定的權利，也有責任履行黨規(guī)所確定的義務。但是一般的、非黨員的社會公眾則既無相關的權利，也無相關的義務，在根本上就不是黨規(guī)的實施主體。法律的實施主體則包括所有的政黨、國家機關、社會組織和全體公民等。政黨也是守法的主體之一，而且是重要的守法主體。但是法律實施主體中的非黨組織、非黨員都不是相應黨規(guī)的實施主體，不負有實施的特定義務。那些自覺用黨員標準嚴格要求自己的人，也只是其政治先進或優(yōu)秀的表現(xiàn)，而不是其組織義務和身份義務。

四是實施方式不同。國法的實施依靠的是國家強制力，它是來自警察、法庭、監(jiān)獄等暴力機器的強制。黨規(guī)所依靠的只能是黨的紀律，其中包括各種處罰措施乃至最終開除黨籍。這種實施方式的差異導致了相應手段的不同，這些手段的不同也就決定了社會效果的差別。這種差異或差別，對于認識、對待黨規(guī)與國法都是非常重要的，對于建設一個現(xiàn)代化的、法治化政黨和國家也都是非常重要的，甚至極為關鍵。

由于黨規(guī)與國法具有如此嚴格的區(qū)別，因此就不可以將黨規(guī)與國法混同，更不能用黨規(guī)代替國法。這種區(qū)別在學術上理清并不困難。難的是在現(xiàn)實中加以區(qū)隔，而不至于混淆。用黨規(guī)代替國法具有極大的危害性。

首先，它可能會使我們黨失去本可利用的雙重手段。黨規(guī)是由我們黨制定的，當然是根據(jù)黨的意志加以擬制的。其實法律也是在我們黨領導下制定的，它在體現(xiàn)人民意志的同時，也體現(xiàn)了黨的主張。這樣一來，我們黨也就可以根據(jù)黨規(guī)與國法的不同性質(zhì)、功能，善加利用、分別運用。如果我們用黨規(guī)代替國法，就必然只有黨規(guī)或者國法，就將兩個工具減少為一個工具，將兩個手段縮減為了一個手段。

其次，它有損于黨的執(zhí)政效能。我們黨有黨規(guī)和國法可以運用。該用黨規(guī)之處用黨規(guī)，應用國法之處用國法，各盡其用、各顯其能。如果我們將兩個工具單一化、同質(zhì)化乃至同一化，就必然會使我們喪失本可自如運用的執(zhí)政手段，執(zhí)政效能必然大大降低，執(zhí)政目的就很難達成。這不是得不償失，而是有失無得。

再次，它還可能侵犯黨員合法權益進而破壞法治。中國共產(chǎn)黨黨員既是黨員也是公民。他們有黨規(guī)上的黨員權利義務，也有法律上的公民權利義務。如果我們以黨規(guī)來代替國法，或者甚至以黨規(guī)來違反國法，就必然侵犯黨員作為公民的合法權益，也會不恰當?shù)貙Ⅻh和黨規(guī)立于憲法法律之上，導致對于法治的嚴重破壞。

最后，它必然傷害黨的政治形象。當今時代是一個走向法治的時代，現(xiàn)代世界是一個走向法治的世界。一個主張或者反對法治的政黨，當然具有不同的政治形象。中國共產(chǎn)黨是一個在國內(nèi)具有崇高威望，在國際具有崇高地位的政黨。如果中國共產(chǎn)黨以反法治的面目立身于世，必將貽笑大方，最終會毀壞共產(chǎn)黨形象，葬送中國特色社會主義事業(yè)。

三、相得益彰：充分發(fā)揮黨規(guī)與國法在法治中的應有作用

黨規(guī)與國法，在法治建設中，具體說來主要是在依法執(zhí)政、依法治國中既各自作用、相互作用，又共同作用。

一是各自作用。黨規(guī)是中國共產(chǎn)黨作為一個政黨、一個執(zhí)政黨所制定的規(guī)章或者規(guī)范性文件。一方面，它維系著中國共產(chǎn)黨的整體性與統(tǒng)一性，是進行黨內(nèi)組織建設的基本方式和根本手段。從一定意義上說，正是黨規(guī)作用的發(fā)揮，才使中國共產(chǎn)黨始終是一個有組織、有紀律，政令統(tǒng)一、行動統(tǒng)一的政黨。另一方面，黨規(guī)整合、協(xié)調(diào)甚至統(tǒng)一全黨的執(zhí)政行為，是中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一執(zhí)政行為，確保執(zhí)政效能，實現(xiàn)依法執(zhí)政的制度基礎。國法是中國共產(chǎn)黨通過國家機關的立法、執(zhí)法、司法乃至法律監(jiān)督等環(huán)節(jié)實現(xiàn)自己執(zhí)政目標的重要途徑。黨規(guī)與國法，從各自不同角度出發(fā)，在依法執(zhí)政、依法治國上發(fā)揮著不同的效用。因此我們該用黨規(guī)的時候用黨規(guī)，該用國法的時候用國法，不可錯位、混淆。

二是相互作用。黨規(guī)、國法都是中國共產(chǎn)黨自身建設與治國理政的工具。他們之間有著相互作用。首先，國法要確立和確認中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位，它是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政在法律意義上的合法性基礎或正當性根據(jù)，使之于法有據(jù)，名正言順。其次，黨規(guī)所體現(xiàn)的政策導向，要在國法的制定、實施中得以體現(xiàn)。國法要成為中國共產(chǎn)黨執(zhí)政路線、方針、政策、措施的具體化規(guī)則，使黨的執(zhí)政能夠循法而行。再次，黨規(guī)也要在不與憲法法律相抵觸的前提下制定和執(zhí)行。如果發(fā)現(xiàn)國法不適應客觀形勢的需要，我們黨必須也完全能夠通過立法程序來修改或者廢止，堅決避免用黨規(guī)代替國法或者否定國法的現(xiàn)象發(fā)生。

三是共同作用。黨規(guī)、國法從根本上講都是黨領導下的人民意志的反映。從人民意志的角度看，法律是人民意志的體現(xiàn)，即使是黨規(guī)也反映了人民對執(zhí)政黨的要求與愿望。從黨的主張角度看，黨規(guī)自不必說，即使是國法它也出自中國共產(chǎn)黨的集中與概括，或者說這一集中與概括就是在中國共產(chǎn)黨領導下進行的。它們體現(xiàn)了人民意志，也體現(xiàn)了黨的主張。執(zhí)政黨將某種規(guī)范是列入黨規(guī)還是列入國法，一要看這個規(guī)范所涉及的主體是誰，主體只是黨員，那就只能制定為黨規(guī)；主體是全體社會成員，那就理當表現(xiàn)為國法。二要看這個規(guī)范所涉及的事項是什么。如果所調(diào)整的事項僅僅是黨內(nèi)事務，當然只能是黨規(guī)；如果是社會事務，也許就需要表現(xiàn)為國法；如果涉及到法定的人身權利與財產(chǎn)權利等，就必須用國法。三要看規(guī)范所用的手段是什么。如果是黨紀，當然是黨規(guī)；如果需要人身強制、限制自由、剝奪財產(chǎn)，就必須運用國法。當然黨規(guī)與國法有不同的制定程序、技術要求、執(zhí)行組織、實施后果，因此更需要彼此協(xié)調(diào)，分別而又共同地成為黨依法執(zhí)政與依法治國的重要手段。

黨規(guī)與國法相得益彰的重要焦點是加強黨的立法建議工作?，F(xiàn)在我們的立法還嚴重地不能適應社會主義建設事業(yè)的需要。連社會生活中最重要的民法典，直至今日也還沒有制定出來。對此，我們黨的法規(guī)機構有更多的工作可以做。中國共產(chǎn)黨通過法定程序，向立法機關提出立法建議，一定能更好地將人民意志與共產(chǎn)黨主張統(tǒng)一起來。這種建議的具體工作完全可以也應該由黨內(nèi)法規(guī)機構來完成。這樣就可以使黨規(guī)與國法不僅在文件層面，而且在立法過程中加以統(tǒng)一，實現(xiàn)相得益彰。

（責任編輯：李宗開）

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1243（2015）01-0004-04

作者：卓澤淵，法學博士，中共中央黨校報刊社副總編輯、《理論動態(tài)》主編、教授，法學理論博士研究生導師。主要研究方向：法政治學、法學理論。郵編：100091