馬慶鈺

（國家行政學院 社會和文化教研部，北京 海淀 100089）

在改革開放至今的30多年中，我國社會組織的發(fā)展大致可以分為四個階段：“復蘇發(fā)展期”“曲折發(fā)展期”“穩(wěn)定發(fā)展期”以及從2013年本屆政府開始的“增速發(fā)展期”。之所以說我國社會組織已經(jīng)進入“增速發(fā)展期”，是因為2013和2014兩年，社會組織年度新增量分別是4.8萬個和5.3萬個，幾乎都是2002年至2012年10年間年度均增2.6萬個的倍數(shù)。

一、社會組織在治理時代的戰(zhàn)略地位

社會組織作為與政府公共組織和市場企業(yè)組織鼎足而立的第三部門，具有通過“以志愿求公益”來彌補政府缺陷和市場不足的一般功能，這已經(jīng)為國內(nèi)外非營利組織發(fā)展史所證明。除此之外，走入全面深化改革新階段的中國社會組織，還要承擔特殊的時代使命。

第一，國家治理現(xiàn)代化的重要角色。“治理”是黨的十八屆三中全會提出的具有里程碑意義的核心理念。其著力點是激發(fā)社會活力，出發(fā)點是促進社會參與，落腳點是改善和保障民生。構建國家和社會治理格局，需要構建多角色參與平臺和平等協(xié)商的關系機制，以實現(xiàn)社會事務共治?！吨泄仓醒腙P于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱“《決定》”)為此做了多方面的安排。在從一般的管理與服務參與到高端的重大事項參與中，社會組織需要找準自己的位置，努力擔當治理現(xiàn)代化中的責任。尤其是《決定》提出:“國家與社會治理需要為社會全程參與重大決策創(chuàng)造條件，并構建程序合理、環(huán)節(jié)完整、內(nèi)容全面的協(xié)商民主體制，拓展包括社會組織、基層組織在內(nèi)的各類主體參與民主協(xié)商的渠道?！痹谥醒胧状蚊鞔_了社會組織民主參與主體身份的情況下，如何積極、恰當、有效參與就是社會組織面臨的考驗。國家重大決策是社會治理的高端形態(tài)，協(xié)商民主是政治參與的關鍵環(huán)節(jié)，其挑戰(zhàn)都比一般公共服務大得多。國家治理現(xiàn)代化進程，需要通過普遍的社會組織形式、自覺的公民意識和必要的參與能力來推動。組織方式保證治理的有序，公民意識保證治理的方向，參與能力保證治理的質(zhì)量。就此而言，社會組織是三者兼得的不二選擇。社會組織的特性是非政府性、非營利性、自治性、志愿性，他們以自愿組織、自主事務、自我管理、自我負責、自我發(fā)展的方式來提供公益服務和組織互益活動，其實踐本身就是一個良好的組織治理機制，非常有利于形成獨立負責、互助合作、民主協(xié)商、律己守則、奉獻他人的集體意識和公共精神。國家治理需要既能承擔奉獻國家社會的義務、又有對個人自由權利的合法追求、還有參與國家和社會事務的熱情與能力的合格公民，而這些方面的歷練，社會組織的實踐是一個可靠的平臺。對于啟迪公民意識、增進社會能力、改善社會生態(tài)、激發(fā)社會活力，社會組織是一個不可缺少的重要角色。

第二，市場經(jīng)濟改革深化的延伸地帶。黨的十八大報告將經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態(tài)文明建設的“五位一體”發(fā)展作為新階段的總體布局。從黨的十一屆三中全會提出以經(jīng)濟建設為中心，到十八屆三中全會以后的系統(tǒng)性改革，是一脈相承的過程。前者是后者的基點，后者是前者的深化。在這一系統(tǒng)性改革中，社會改革是銜接經(jīng)濟改革與政治改革的一條紐帶。一方面，經(jīng)濟改革帶來的自由空間為進一步社會改革創(chuàng)造了條件；另一方面，經(jīng)濟改革過程中產(chǎn)生的社會問題又亟待通過推進社會改革來解決。經(jīng)過三十多年的探索，中國的經(jīng)濟體制改革已經(jīng)明確了市場的地位和方向，十八屆三中全會更鮮明地提出市場在資源配置中起決定性作用。這不僅僅是對經(jīng)濟規(guī)律的尊重，更是對市場作為資源配置機制的認知。市場的本質(zhì)是多元平衡的互惠機制，開放、自愿是市場的資源配置特點，它不僅適用于商品交易，同樣體現(xiàn)在社會服務、公益資源的配置中。順應市場經(jīng)濟改革方向的社會改革，就是既要通過簡政放權和社會參與來突破社會建設中的政府單一主體和壟斷機制，也要通過多元的社會組織發(fā)展來實現(xiàn)公共服務供給過程中的社會選擇，從而降低公共資源和社會資源的配置成本，提高社會治理和公共服務的效率。

第三，經(jīng)濟社會進一步發(fā)展的增長點。社會組織不同于公共部門和市場企業(yè)組織，它跨越多種部門和不同所有制形式，匯聚各類優(yōu)秀人才，聯(lián)系各種組織和社會群體，擁有技術、信息、項目、人脈等多方面資源，在科技教育、文化體育、衛(wèi)生保健、扶貧開發(fā)、環(huán)境保護、法律援助、社會福利、行業(yè)管理、社區(qū)建設、農(nóng)村經(jīng)濟等諸多領域具有很強的能量儲備，其經(jīng)濟優(yōu)勢日益明顯。迄今中國已初步形成了門類齊全、層次不同、覆蓋廣泛、遍布全國城鄉(xiāng)、涉及社會生活各個領域的社會組織體系。從宏觀總量看，社會組織整體對經(jīng)濟增長和經(jīng)濟穩(wěn)定具有不容忽視的影響。已有研究證明[1]：首先，它直接創(chuàng)造GDP。社會組織已經(jīng)成為一個日益強大的第三產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟部門，它所提供的社會服務等產(chǎn)品價值構成了社會經(jīng)濟總量的一部分。其次，它帶動投資、促進消費。社會組織的慈善和公益精神及其廣泛的服務支出活動，帶動個人、家庭、企業(yè)、政府等其他經(jīng)濟主體相應的投資和消費，產(chǎn)生支出的乘數(shù)效應。社會組織對弱勢群體實施教育、醫(yī)療等基本生活方面的援助，會引起此類服務產(chǎn)品價格的相對下降，以及受益群體實際可支配收入的增加，從而提高他們對此類產(chǎn)品的消費能力。Anheier Helmut K.&Rudney Gabriel的研究揭示,美國NGO每向最終消費者提供1美元的服務，會帶來商業(yè)領域額外83美分的間接支出,即乘數(shù)效應為1.83；而德國NGO支出的乘數(shù)效應是1.43[2]。再次，它創(chuàng)造社會資本，促進經(jīng)濟增長。從理論上講，社會資本對經(jīng)濟增長的作用機制表現(xiàn)在：信任、社會規(guī)范和個人之間的社會聯(lián)系，這有利于克服非對稱信息對經(jīng)濟活動的約束，減少道德風險和“搭便車”行為，降低交易費用，使交易雙方更容易達成協(xié)議，提高經(jīng)濟活動的效率。最后，它促進就業(yè)。社會組織的經(jīng)濟活動涉及幾十個領域，其中大多屬于服務行業(yè)，大量依靠勞動力，而且服務業(yè)內(nèi)部也在不斷分化，形成各類新興服務行業(yè)，從而給勞動者提供廣泛的不斷增加的就業(yè)空間[1]。社會組織的發(fā)展壯大正孕育出一個成熟的社會部門，對豐富產(chǎn)業(yè)形態(tài)和社會形態(tài)、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式和實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構優(yōu)化、促進經(jīng)濟的可持續(xù)健康發(fā)展、加快我國城鎮(zhèn)化進程都有十分重要的作用。

第四，社會治理和公共服務的合作者。國家治理、政府治理、社會治理是現(xiàn)代治理體系中互為關聯(lián)的要素。其中，政府治理改革的關鍵是政府的職能轉(zhuǎn)變和轉(zhuǎn)移，實現(xiàn)“小政府、大社會”的目標。在審批制度改革、“簡政放權”的思路中，公共服務職能“誰來承接”問題越來越突出。多年來，“全能政府”的實踐導致了管理危機、服務危機、財政危機和公信力危機。種種弊端表明，政府的職能和能力都是有限的，社會事務的責任主體應當是多元化的，政府和社會按照“剩余原則”[3]各擔責任、分工合作、共同治理是處理好國家公共事務的客觀規(guī)律。既然政府不能解決所有問題,就應依靠社會其他領域貢獻各自的力量,使政府逐步從“越位”“錯位”的尷尬中解脫出來。顯然，各類社會組織是政府移交職能的合適承接者之一。與政府相比，社會組織沒有官僚色彩，與社會大眾距離更近、服務方式更靈活、創(chuàng)新自由度更高、投入產(chǎn)出比更好。社會組織加入社會治理和公共服務，可以減輕政府的壓力，緩解政府遭遇的矛盾，實現(xiàn)政府與社會的良性互動，提高政府的戰(zhàn)略管理和制度供給水平，改善政府形象，有利于破解政府職能轉(zhuǎn)變的難題。

第五，通往現(xiàn)代社會秩序的重要機制。社會組織與社會秩序的關系，是社會組織發(fā)展過程中必須回答的重要問題，也是爭議的焦點。社會組織是穩(wěn)固秩序的基石，還是對秩序威脅的來源，這兩個判斷中截然相對的張力，主要在于不同的社會“秩序”觀?，F(xiàn)代社會秩序是開放動態(tài)的秩序，是多元差異中的平衡，而不是整齊劃一的秩序。企業(yè)的自主行為是對計劃經(jīng)濟的巨大挑戰(zhàn)和威脅，卻是市場體制賴以生存的健康要素；類似地，社會的自組織治理是對管制社會的秩序威脅，卻是法治自治的現(xiàn)代社會組織體系之秩序基石。有研究認為，“從世界各國的情況來看，在國家專制力較強、社會組織力量較弱時，人民為了維護自身權益而采取的集體行動，通常會采取破壞性比較大的形式；而在社會組織力量較強時，人民對權益的集體化訴求往往納入組織化的軌道，體現(xiàn)為有組織、有限度的社會運動，采取的是破壞性較小的形式。因此，一個國家將社會集體行動納入體制化軌道的能力很強，國家內(nèi)發(fā)生極端事件的可能性就會大大降低”[4]?，F(xiàn)代社會、尤其是信息時代，其秩序具有開放性、多元性、自治性的特點。社會組織對現(xiàn)代社會秩序的意義在于：通過組織化促進理性表達，通過自發(fā)機制及時反應訴求，通過多方對話搭建協(xié)商平臺，通過參與機制達成矛盾調(diào)解，通過自治機制進行危機預警，建立與社會組織規(guī)律相容的法治自治現(xiàn)代社會秩序。

二、“十三五”時期社會組織發(fā)展的目標取向

進入“十三五”以后，我國社會組織需要有與使命擔當相匹配的健康發(fā)展狀態(tài)。為此，既需要確立正確的發(fā)展方向和發(fā)展目標，也需要有正確的指導思想和發(fā)展原則。

（一）社會組織健康發(fā)展的方向

根據(jù)黨的十八大以來的決議和政策精神，具體說在“十三五”時期社會組織發(fā)展的戰(zhàn)略方向是：圍繞構建中國特色社會主義社會管理體系和現(xiàn)代國家治理體系，形成政社分開、權責明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制，積極培育和發(fā)展社會組織，提升社會組織能力，激發(fā)社會組織活力，促進社會組織發(fā)揮作用。

第一，立足于國家治理現(xiàn)代化來發(fā)展社會組織。我國經(jīng)過三十多年的改革開放，一方面，生產(chǎn)力不斷提升，整個社會的物質(zhì)文化水平不斷提高；另一方面，社會參與和國家治理能力之間的矛盾也日益凸顯。在中國發(fā)展仍處于重要戰(zhàn)略機遇期之時，社會組織作為提供服務、擴大參與、推動協(xié)商民主、反映訴求、化解矛盾、規(guī)范行為、促進和諧的重要載體，已經(jīng)成為國家治理體系的重要構成部分。中國特色社會管理體系是社會管理體制、基本公共服務體系、現(xiàn)代社會組織體制和社會管理機制的有機統(tǒng)一體?，F(xiàn)代國家治理強調(diào)在法治框架內(nèi)，黨組織、政府組織、企業(yè)、事業(yè)單位、社會組織等多元主體通過協(xié)同作用，實現(xiàn)經(jīng)濟、政治、社會、文化和生態(tài)的良性發(fā)展。

第二，立足于建立現(xiàn)代社會組織體制來發(fā)展社會組織。“現(xiàn)代”社會組織是全球化、市場化、信息化條件下的重要社會形態(tài)。執(zhí)政者當順應時代的變化，擺脫傳統(tǒng)的束縛，重視并參考當下的國際經(jīng)驗，實現(xiàn)國家社會組織體制的現(xiàn)代性，建立起政社分開、權責明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制。其中，政社分開是基礎，權責明確是條件，依法自治是保障?！罢绶珠_”是黨委領導、政府主導、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制的重要特征。無論是政府部門還是黨委部門，都應遵循黨的十八大和十八屆三中全會的要求，切實按照“政社分開，權責明確，依法自治”找準定位，為社會組織發(fā)展創(chuàng)造條件。

第三，立足于激發(fā)社會組織活力來發(fā)展社會組織。社會組織在經(jīng)濟和就業(yè)、政府職能分擔、社會服務貢獻、和諧社會建設和國家交往等方面都能發(fā)揮重要作用。《決定》對社會組織發(fā)揮作用的領域和范圍進行了全新的界定，包括推進事業(yè)單位改革、促進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置、社會組織參與協(xié)商民主等內(nèi)容。對于社會組織的能力建設而言，這既是機遇也是挑戰(zhàn)。為了克服阻礙社會組織發(fā)展的各類人為和主觀因素，應以科學發(fā)展觀為指導，在遵循社會組織發(fā)展客觀規(guī)律的前提下，致力于為社會組織創(chuàng)造良好環(huán)境；應以激發(fā)社會組織活力、促進社會參與、提升公共治理能力為落腳點；應正確處理改革發(fā)展穩(wěn)定關系，頂層設計和實踐探索相結(jié)合、整體推進和重點突破相促進，提高制度改革和政策創(chuàng)新的科學性和有效性；應堅定信心，凝聚共識，統(tǒng)籌謀劃，協(xié)同推進，堅決破除阻礙發(fā)展的體制機制障礙。

（二）社會組織健康發(fā)展的原則

第一，堅持深化改革，政社分開。首先是職責分開，將政府管不了、管不好、管不到、不該管的事情堅決地剝離出來，做到政府不惜權、不挑選、不截留，使社會組織和市場企業(yè)有機會承擔應有職能；其次是對行業(yè)協(xié)會和商會類組織“政會脫鉤”，徹底消除公共權力對其的不當影響；再次是身份剝離，將各種類型官辦社會組織納入改革規(guī)劃，分類推進所有官辦社會組織去行政化。

第二，堅持依法自治，規(guī)范運作。依法保障社會組織的“自愿成立、自選領導、自律運行、自聘人員、自主業(yè)務”和“無行政級別、無行政事業(yè)編制、無行政業(yè)務主管部門、無現(xiàn)職國家機關工作人員兼職”的獨立地位；督促社會組織建立完善獨立自主、權責明確、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、制衡有效的法人治理結(jié)構，以及民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)管的自治機制。

第三，堅持公平政策，開放競爭。社會活力是社會組織發(fā)展的最終目標，公平政策下的開放競爭是社會活力不可缺少的條件。政府有義務營造公平的政策環(huán)境，消除民辦非企業(yè)單位與公辦事業(yè)單位之間的政策落差，消除官辦社會組織的特殊身份影響，讓所有社會組織同享“國民待遇”和公平機會。

第四，堅持統(tǒng)籌謀劃，尊重規(guī)律。執(zhí)政者、管理者應能辯證處理好主觀能動和客觀規(guī)律之間的關系，做到在尊重規(guī)律的前提下籌謀規(guī)劃，將制度改造和環(huán)境營造作為工作重點，力避直接插手和越俎代庖，力避隨心所欲和揠苗助長，保證社會組織按照自身規(guī)律健康發(fā)展。

第五，堅持因地制宜，創(chuàng)新借鑒。學習胸懷和借鑒眼光至關重要，故步自封、狹隘偏見是社會組織發(fā)展的天敵。改革創(chuàng)新的各級領導者，應當根據(jù)社會組織自身需要和現(xiàn)實可操作性，以海納百川、從善如流的博大胸懷，廣泛了解和借鑒國內(nèi)外社會組織管理和服務中的有益做法，創(chuàng)造性推動中國社會組織發(fā)展。

第六，堅持各方聯(lián)動，協(xié)同推進。作為牽涉方方面面的復雜事業(yè)，社會組織發(fā)展具有全局性、復合性、聯(lián)動性特點，從宏觀統(tǒng)籌到微觀設計、從制度改革到機制創(chuàng)新、從體制建設到職責調(diào)整、從組織領導到貫徹落實，都不是一個系統(tǒng)或少數(shù)部門所能完成的。只有在中央的領導下，各地方、各系統(tǒng)、各部門、全社會消除偏見，積極參與，協(xié)同推進，才能克服各種阻力，開創(chuàng)社會組織發(fā)展新局面。

（三）社會組織健康發(fā)展的大致目標

服務于治理新階段國家發(fā)展規(guī)劃和到2020年全面建成小康社會的需要，社會組織在“十三五”時期的發(fā)展目標有三：

目標一，社會組織能力顯著提升。到2020年，社會組織將得到進一步發(fā)展，在社會建設和社會治理中成為國家重要主體，在社會管理和公共服務中成為政府重要伙伴，在經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明建設中發(fā)揮生力軍作用。具體目標是：以國際社會的發(fā)展程度為參照，結(jié)合我國的現(xiàn)實可能性，爭取平均每萬人擁有社會組織8個以上；全職雇員人數(shù)占經(jīng)濟活動人口比重爭取接近3%；社會工作專業(yè)人才數(shù)量不少于145萬人；社會組織總支出占GDP比重、社會組織活動總增加值占GDP比重、社會慈善捐贈占GDP比重，都達到或超過發(fā)展中國家平均水平；社會組織結(jié)構趨于合理。

目標二，社會組織制度環(huán)境更加優(yōu)化。到2020年，社會組織的管理服務制度基本健全，社會組織的支持政策更加到位，社會組織法律法規(guī)體系趨于完善。具體目標是：建立起完備的社會組織登記監(jiān)管制度；建立起更加合理的社會組織統(tǒng)計體系；對社會組織的稅收優(yōu)惠政策更加合理有效；政府向社會組織購買公共服務規(guī)范定型；社會組織評估體系更加健全可靠；社會組織信用信息體系趨于完備；以法律法規(guī)為保障的社會組織公平環(huán)境得到實質(zhì)性改善；統(tǒng)一登記、各司其職、協(xié)調(diào)配合、分級負責、依法監(jiān)管的社會組織管理體制臻于建成。

目標三，現(xiàn)代社會組織體制基本形成。到2020年，社會組織管理制度改革全面到位，直接登記與雙重管理相結(jié)合的混合管理制度業(yè)已成熟，社會組織獨立自主的運行機制普遍實行，“政社分開、權責明確、依法自治”的現(xiàn)代社會組織體制基本成型。具體目標是：行政機關與行業(yè)協(xié)會商會完成脫鉤；現(xiàn)職領導干部普遍退出社會組織兼職；公共權力機關發(fā)起成立的社團去行政化基本完成；官辦社會組織分類改革取得實質(zhì)性進展；政府性社會組織發(fā)展基金大多數(shù)走向社會化；社會組織獨立地位得到法律保障；黨組織與社會組織關系普遍規(guī)范合理化；以章程為核心的社會組織內(nèi)部治理機制普遍完善。

三、政府在社會組織發(fā)展中的關鍵任務

（一）強力推進官辦社會組織改革

官辦社會組織是指由公共部門直接或間接經(jīng)辦，有公職人員編制和國家財政撥款或補貼，按照黨政和國家機關模式管理運行的社會組織。應按照政社分開的要求，區(qū)別不同，分類進行；創(chuàng)造條件，逐步推進；增量嚴控，存量遞減；推進官辦社會組織的社會化轉(zhuǎn)型。

推進策略步驟是，做實對行業(yè)協(xié)會和商會的改革；抓牢對公共部門間接經(jīng)辦社會組織的改革，力推對權力部門直接經(jīng)辦社會組織的改革；試行對免登記特殊組織的改革；遏制社區(qū)社會組織的行政化趨勢。推動實現(xiàn)各類社會組織自愿發(fā)起、自選領導、自籌經(jīng)費、自聘人員、自主業(yè)務和無行政級別、無行政事業(yè)編制、無行政業(yè)務主管部門、無現(xiàn)職國家機關工作人員兼職的政社分開目標。

改革的實質(zhì)性動作是：第一，推進各類社會組織與行政機關脫鉤。為此需要堅決隔斷黨政機關事業(yè)單位與所經(jīng)辦社會組織的人、財、物以及管理運行關系，在職領導干部停止在社會組織兼任負責人，對專家人才和離退休領導干部在社會組織擔任負責人予以合理規(guī)范，尊重社會組織的法人主體地位，黨政部門不干預社會組織的人事、活動、資產(chǎn)、財務等內(nèi)部事務。第二，對利益相關人員的財政關系進行調(diào)整。為此要停止官辦社會組織的“參公管理”，按照“老人老辦法、新人新辦法”規(guī)則進行參公人員的分類過渡，按照規(guī)定時間節(jié)點啟動職級人事制度和人員招聘制度，并逐步采行靈活的業(yè)內(nèi)薪資福利與保險模式。第三，進行資產(chǎn)切割。可考慮官辦社會組織占用的國家資產(chǎn)和資金結(jié)余用政府贈予的方式，留給社會化后的社會組織，與此相應，政府在一定期限內(nèi)向占有一定規(guī)模國有資產(chǎn)的社會組織派駐監(jiān)事。第四，建立合理的黨組織與社會組織關系?；驹瓌t是，黨組織在社會組織中開展黨建工作，并根據(jù)社會組織本質(zhì)屬性來確立黨組織的角色功能，其主要是發(fā)揮黨組織在社會組織中支持保障和政治引領作用，確保社會組織的獨立性和健康發(fā)展。

（二）改進社會組織準入制度

取消、下放或者減低審批準入條件。包括取消資金門檻、人數(shù)門檻等不合理的限制條件，將準入條件和審批權盡量下放給地方政府；通過清單列明政府相關部門在社會組織管理中的職責，降低政策、法律執(zhí)行部門的政治風險，減少在直接登記中的不確定性。此外，還應探索組織創(chuàng)新，讓社會組織有更多的選擇：一是在非營利與營利之間進行細分。二是給予社會組織更多組織形式上的選擇，可以是法人，也可以是非法人；在法人組織形式上，既可以選擇社會組織法規(guī)定的組織形式，也可選擇公司法規(guī)定的有限責任公司或股份有限公司形式。

簡政放權和轉(zhuǎn)移職能。按照國務院的決定，取消法律規(guī)定自批準之日起即具有法人資格的社會團體及其設立分支機構、代表機構備案，取消全國性社會團體分支機構、代表機構的設立、變更和注銷登記，取消商務部對在華外國商會的前置審批，取消社會團體籌備成立的審批，取消社會團體和基金會設立分支機構的審批；下延非公募基金會、異地商會登記權限，由縣級以上民政部門直接登記；允許民辦非企業(yè)單位以某一服務品牌在其活動區(qū)域內(nèi)形成連鎖服務。

推動“一業(yè)多會”。鼓勵按照國民經(jīng)濟行業(yè)分類的小類標準、按照產(chǎn)業(yè)鏈各個環(huán)節(jié)、不同經(jīng)營方式和不同服務類型設立行業(yè)協(xié)會；鼓勵跨區(qū)域組建、合并和分拆行業(yè)協(xié)會；鼓勵吸納外地在本行政區(qū)內(nèi)的同業(yè)經(jīng)濟組織為行業(yè)協(xié)會會員；鼓勵吸納港澳臺人士在內(nèi)地注冊的工商企業(yè)為行業(yè)協(xié)會會員；鼓勵行業(yè)協(xié)會吸納持有個體工商戶經(jīng)營執(zhí)照的非法人經(jīng)濟組織為會員；鼓勵通過增加字號等形式探索“一業(yè)多會”發(fā)展方式；鼓勵同一行政區(qū)域、同一行業(yè)內(nèi)成立兩個以上業(yè)務范圍相同或者相似的社會團體。

規(guī)范涉外社會組織登記。境外非營利社會組織可以在中國經(jīng)濟、科技、教育、衛(wèi)生、文化、體育、環(huán)保、慈善等領域依照中國的法規(guī)開展活動；經(jīng)過相應領域官方主管部門審核同意并向民政部門申請登記后，境外非營利社會組織可在中國境內(nèi)設立代表機構；此前在工商等其他部門已經(jīng)登記的，需要在政府限定期限內(nèi)進行梳理并辦理納入民政系統(tǒng)的移交手續(xù)；制定境外非營利社會組織在中國活動領域的準入目錄，支持境外非營利組織在這些領域與本地有資質(zhì)條件的相關組織合作開展活動；在所在地縣級以上人民政府進行備案后，境內(nèi)外非營利組織可開展相應合作事項；完善境外非營利組織綜合監(jiān)管與服務機制；制定和實施境外在華社會組織的專門登記服務制度。

（三）加大并落實稅收支持力度

實施免稅組織獨立認證制度，免稅資格由稅務機關最終判定，合理調(diào)整社會組織免稅資格的期限，消除不利于社會組織免稅資格和公益性捐贈稅前扣除資格申報和認定的程序障礙；對社會組織享受優(yōu)惠按照分類分級辦法區(qū)別管理，擴大符合條件接受捐贈的社會組織的范圍；簡化稅收減免操作程序，建立針對社會組織的票證管理體系；通過社會組織信息平臺實現(xiàn)對免稅組織的設立、變更、注銷的信息共享；將社會組織納入“營改增”的范圍，按照簡易征收辦法，實行3%的低稅率，對公益性社會組織免征增值稅；將對社會組織的稅收優(yōu)惠，從現(xiàn)行所得稅進一步擴大到增值稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、進出口關稅；將企業(yè)捐贈納稅抵扣限額由12%提高至15%，將個人捐贈的納稅額扣除比例由30%提高至50%，允許納稅人向社會組織提供的實物捐贈在稅前抵扣，建立稅收抵扣結(jié)轉(zhuǎn)機制；擴大享受捐贈優(yōu)惠的社會組織范圍，改“特許制”為“審核制”，打破慈善壟斷，增強捐贈主體的可選擇性；社會組織相關公益使命的商業(yè)收入享受免稅待遇，對用于非營利活動的收入可給予稅收優(yōu)惠；為確保社會組織不偏離公益性宗旨，規(guī)定社會組織的年營利性收入不得超過總收入的50%。在稅收支持的同時，統(tǒng)籌建立財政補貼、政府購買、會員繳費、服務收費、慈善捐贈及風險投資相結(jié)合的社會組織經(jīng)費保障模式；完善社會組織行政事業(yè)性收費減免政策。

（四）改進政府監(jiān)管理念和方式

建立聯(lián)合監(jiān)督機制。對社會組織的監(jiān)督要實現(xiàn)由過度監(jiān)管向適度監(jiān)管、由限制性監(jiān)管向激勵性監(jiān)管、由單一監(jiān)管向多維監(jiān)管、由前置監(jiān)管向后置監(jiān)管的轉(zhuǎn)變；政府職能部門依法形成登記審批、日常監(jiān)督、稅務稽查、違法審查、信息披露、公共服務、行政處罰等各環(huán)節(jié)協(xié)同管理體系；建立和完善民政、稅務、工商、財政、審計、物價、公安、司法等相關部門和金融機構的聯(lián)合監(jiān)管機制；其他部門在法定范圍內(nèi)依據(jù)監(jiān)管需要履行相應責任。

實行信息公開制度。建立覆蓋全國的社會組織信息平臺和社會組織法人單位信息庫，整合全國社會組織信息資源，規(guī)范社會組織信息公開的機制和方式，搭建社會公眾公益參與、慈善捐贈、投訴舉報、多元監(jiān)督網(wǎng)絡，實現(xiàn)信息共享和社會監(jiān)督；推進社會組織信用建設，建立信用信息動態(tài)記錄、社會評價、誠信公示、失信懲戒和“黑名單”等信用管理制度，將社會組織公益服務和自律建設情況納入國家全息誠信管理體系；參照國際通行的非營利組織統(tǒng)計口徑和統(tǒng)計標準，建立全面、統(tǒng)一的中國社會組織發(fā)展信息統(tǒng)計體系。

推行等級評估制度。建立和完善社會組織評估制度和各類社會組織評估指標體系。遵循政府指導、社會參與、分類評定、動態(tài)管理、客觀公正的原則，推行第三方評估，形成公開公正、科學有效的評估機制和評估結(jié)果與獎優(yōu)罰劣相掛鉤的激勵機制。等級評估經(jīng)費列入政府購買服務項目，不向受評對象收取費用。

完善社會組織退出制度。借鑒銀行業(yè)金融機構接管制度，建立社會組織“托管制度”；借鑒公益信托受托人更換制度，建立社會組織管理人員強制變更制度；建立社會組織終止財產(chǎn)處置和使命接續(xù)制度；政府登記管理部門制定社會組織退出的執(zhí)行標準和評估認定程序，完善與準入相呼應的社會組織退出制度。

（五）正確發(fā)揮黨委、政府的領導服務作用

首先，端正對黨委政府角色的認識。黨政領導部門在社會組織發(fā)展中的作用是“搭臺”而非“唱戲”。對于“發(fā)展”、對于“規(guī)劃”、對于“規(guī)律”的準確把握，是為了幫助黨委和政府部門正確定位自己在社會組織發(fā)展中的角色。根據(jù)社會組織發(fā)展的規(guī)律，管理權力的恰當定位應當是致力于環(huán)境改善、空間保證和政策支持。環(huán)境改善的落腳點是制度優(yōu)化，就是對基于落后理念的那些制度進行清理，根據(jù)社會組織發(fā)展需要，做相應的修改、廢棄和創(chuàng)制。目前主要涉及登記制度、監(jiān)管制度和公平發(fā)展制度。空間保證的落腳點是社會組織的自治與自主發(fā)展，尊重社會組織民間性和非政府性非政治性的特點，保障社會組織的自主和平等發(fā)展權。目前主要涉及消除對社會組織的偏見，實現(xiàn)政社分開，確保社會組織依法自治。政策支持的落腳點是進行相應政策調(diào)整，以體現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變和轉(zhuǎn)移的有效性。目前主要涉及財稅優(yōu)惠、政府購買服務、人才支持、工資福利、政策參與等方面的政策安排。

其次，構建合乎組織邏輯的協(xié)調(diào)機制。盡管社會組織發(fā)展有自己的規(guī)定性，但來自于政府的主動領導和協(xié)調(diào)仍然必要。不同的領導協(xié)調(diào)方式對于社會組織發(fā)展會有很不一樣的影響，因此，領導與協(xié)調(diào)方式的科學與正確是一個關鍵問題。對社會組織發(fā)展比較有利的領導與協(xié)調(diào)模式應具備的特征有：責任集中，具有權威，結(jié)構簡潔，關系順暢。那么，符合這些特點的領導與協(xié)調(diào)架構和機制安排是：由一級黨委政府委托的主要領導通過有各職能部門參加的“社會組織工作聯(lián)席會議”，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)社會組織發(fā)展的政策設計和安排；由民政部門承擔聯(lián)席會議的日常溝通和工作協(xié)調(diào)；由各職能部門參加聯(lián)席會議的代表與聯(lián)席會議辦公室進行日常溝通聯(lián)絡，由各社會組織的代表與各自的業(yè)務指導機構建立直接聯(lián)系通道。其優(yōu)點是，領導體系有統(tǒng)攬高度，參與部門有參與寬度，民政部門有職責空間，政社之間有協(xié)調(diào)通道，從而形成有效的領導協(xié)調(diào)結(jié)構與機制。

最后，進行適度的政府職能隊伍建設。鑒于“社會組織”已經(jīng)取代“民間組織”等傳統(tǒng)稱呼，那么，所有與此相關的組織名稱和有關的法律法規(guī)，都應當盡快統(tǒng)一使用“社會組織”。應將各級政府“民間組織管理局”，改名為“社會組織管理局”；將“社團登記管理機構”，改名為“社會組織登記服務機構”，諸如此類，做相應調(diào)整。針對各地普遍反映的職能人員短缺問題，應通過編制的合理調(diào)劑予以解決。第一，結(jié)合第七輪政府改革的簡政放權和重心下移，推動編制資源向基層一線和窗口部門傾斜，防止用借調(diào)和挪用等手段擠占下級和基層部門的員額編制；第二，在編制總量不增的前提下，允許和鼓勵地方黨政機關在上下不同層級之間、在相鄰不同地區(qū)之間、在黨政不同系統(tǒng)之間、在行政機關和事業(yè)單位不同類別之間調(diào)劑使用編制；第三，通過編制實名制來加強社會監(jiān)督，從制度和管理上解決“虛編騙空餉”和“在編不在崗”等一系列削弱組織執(zhí)行能力和執(zhí)行效率的問題。