伍俊斌

（中共廣東省委黨校 科社教研部，廣東 廣州 510053）

當代中國推進基層治理的困境與對策

伍俊斌

（中共廣東省委黨校 科社教研部，廣東 廣州 510053）

加強和改善基層治理，切實維護基層社會和諧穩(wěn)定，是當代中國亟須解決的重大理論和現(xiàn)實課題。當前，推進基層治理的現(xiàn)實困境主要體現(xiàn)在：基層黨組織統(tǒng)領基層工作能力不強，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）權、責、能失衡嚴重，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）與村（居）關系不順，基層組織行政負擔過重，基層組織為民辦事能力不足。推進基層治理需著力構建區(qū)域化基層黨建工作新格局，建設高素質基層執(zhí)政骨干隊伍，創(chuàng)新基層治理架構，理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）與村（居）的關系，加強村（居）兩委建設，培育發(fā)展和有效監(jiān)管社會組織。

黨的組織建設；基層治理；治理架構；社會組織

基層治理，一頭系著鄉(xiāng)村，另一頭連著城市，關乎城鄉(xiāng)經濟發(fā)展與社會和諧穩(wěn)定。加強和改善基層治理，是當代中國促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要體制機制保障。尤其是在當前體制轉軌、社會轉型、社會矛盾凸顯時期，加強和改善基層治理，對于推進經濟社會健康發(fā)展與社會和諧穩(wěn)定具有重要實踐價值。［1］樹立強基固本、重視基層的鮮明導向，把基層組織建設得更加堅強有力，探索形成科學合理的基層治理架構，鞏固和提高基層黨組織的領導核心地位，夯實黨執(zhí)政的組織基礎，切實維護基層和諧穩(wěn)定，是當前亟待研究解決的重大現(xiàn)實課題。

一、推進基層治理的現(xiàn)實困境

（一）基層黨組織統(tǒng)領基層工作的能力不強

基層黨組織是發(fā)揮黨的領導核心作用，團結帶領廣大群眾全面建成小康社會、同心共筑中國夢的戰(zhàn)斗堡壘。當前，基層黨組織存在的問題有：第一，統(tǒng)領基層工作的能力不強，戰(zhàn)斗力和凝聚力較弱，甚至有少數(shù)處于軟弱渙散狀態(tài)。第二，領導班子整體素質和能力水平不高，其思維方式、工作作風和服務能力與經濟社會的發(fā)展水平不適應，與人民群眾的利益訴求不適應，與黨的轉型目標不適應。第三，黨委政府的公信力不高，黨群關系、干群關系緊張，經常出現(xiàn)“說話無人聽、辦事無人跟”的情況，甚至有陷入“塔西佗陷阱”的趨勢，群眾對基層政權產生信任危機，基層政權的執(zhí)政合法性受到挑戰(zhàn)。第四，一些村（居）兩委之間、兩委與其他組織之間關系不順。第五，一些村（居）黨員干部隊伍結構不合理，后備力量不足，年齡偏大、文化程度偏低、帶頭致富能力偏弱的“三偏”現(xiàn)象仍然比較嚴重。第六，一些地方還存在“能人不入黨，入黨非能人”的不正常現(xiàn)象。第七，一些村（居）黨組織、自治組織和經濟組織之間體制混亂、政經混合、職能不清。第八，一些地方有序參與、信息公開、議事協(xié)商、權力監(jiān)督機制不健全。第九，一些地方的集體經濟收入主要在村民小組一級，而不在村一級，但村民小組運作很不規(guī)范。第十，一些地方普遍存在“四個民主”發(fā)展不平衡的問題，即民主選舉的核心地位以法的形式得到了保障，但民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，在實踐和立法層面都存在諸多問題，而且重視程度遠遠不夠。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）權、責、能失衡嚴重

1.權責不對等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道） 權力小、責任大或者有責任，卻沒有相應的權力，責任在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），權力卻在縣級職能部門，未形成相互銜接、運行順暢的權力與責任體系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財權與事權嚴重不對稱，在稅費改革中，財權被上收、事權被下移，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財權被大幅削弱；欠發(fā)達地區(qū)基層政府財力保障水平低下，增收難度大，負債普遍較重，基本靠上級財政撥款勉強度日；為解決經費問題，一些地方依賴賣地或挪用專項資金，甚至與民爭利，引發(fā)矛盾。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政預算約束“軟化”，監(jiān)督乏力，浪費比較嚴重。

2.壓力型干部考核評價機制的弊端不斷顯現(xiàn)。

現(xiàn)在對鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）干部實施的是一種壓力型干部考核評價機制，即由上級分解和下達各項指標，由上級考核指標完成情況，并以此作為干部考核評價的基本依據，參考群眾意見在一定程度上流于形式。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的主要職能轉向社會管理和公共服務，壓力型干部考核評價機制的弊端日益凸顯。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往為了完成指標，違背經濟規(guī)律和脫離群眾需要；不經科學論證，搞形象工程、政績工程；唯上不唯下、唯官不唯民，漠視群眾利益、愿望和要求。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）與村（居）關系不順

1.基層治理結構引發(fā)基層治理困境。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實行“條塊結合”的管理體制，這種以職能分工為基礎的“條條”體制與以地域劃分為基礎的“塊塊”體制相結合的基層治理結構，一方面，肢解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)職權。另一方面，搶奪了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財權，從而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無法有效領導和管理本區(qū)域內的各項事業(yè)。［2］

2.鎮(zhèn)與村關系職責不明確，邊界不清晰。鎮(zhèn)村關系可大致劃分為三種相互聯(lián)系又有所區(qū)別的關系：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會在村民自治事務層面是指導與被指導的關系。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府與村支部之間是在堅持黨的領導層面是領導與被領導的關系。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村級組織之間在貫徹執(zhí)行大政方針政策、法律法規(guī)和社會公共事務等層面是行政管理與被管理的關系。［3］但在實踐中，很難理順，突出表現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會之間的職責范圍不明確，邊界不清晰，造成兩者權責不清，在實際運行過程容易互相扯皮、互相推諉，村委會抵制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的現(xiàn)象時有發(fā)生。

3.村民自治呈現(xiàn)“附屬行政化”和“過度自治化”兩種不良傾向。第一，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府把村委會視為自己的下屬組織機構，將行政命令和行政權力完全凌駕于村民自治之上，用傳統(tǒng)的強制命令式管治方式對村委會的運行進行強力干預和控制，村委會只是一味執(zhí)行或迎合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的要求，而置群眾利益和意見于不顧，呈現(xiàn)“附屬行政化”傾向。第二，有些村委會超出了法律法規(guī)許可的自治范圍和程度，處理問題僅從本村或少數(shù)人的局部利益出發(fā)，不自愿接受甚至力求完全擺脫鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府的管理和指導，呈現(xiàn)“過度自治化”傾向。［4］甚至有一些村委會或村干部為了自身利益，比如征地拆遷，故意制造或激化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民的矛盾，從中投機謀利。

（四）基層組織的行政負擔過重

上面千條線，下面一根針。基層組織行政負擔過重主要表現(xiàn)在：第一，過度轉嫁行政事務。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）超過一半的行政事務，都下達給村（居）去辦理，但沒有“權隨責走、費隨事轉”，村（居）組織只有工作任務、工作責任、工作考核，卻沒有相應的工作權力和工作經費，行政事務占據了村（居）組織的大部分時間和精力。有些村（居）組織疲于奔命、不堪重負。第二，集體經濟收益缺乏。村（居）組織集體經濟收益普遍缺乏，尤其是欠發(fā)達地區(qū)的貧困村，集體經濟收益難于支撐行政事務以及本村的公益事業(yè)和公共事務辦理費用。

（五）基層組織為民辦事能力薄弱

鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和村（居）是基層治理的主體。第一，一些村級組織規(guī)模過大，人口數(shù)量過多，不利于管理和服務。第二，欠發(fā)達地區(qū)一些村級組織基本沒有集體經濟收益，有的甚至完全沒有；一些村的集體經濟收益不在村一級，而集中在村民小組。第三，少數(shù)村級組織辦公和服務條件簡陋，不能滿足基本的辦公和服務需求。第四，村務監(jiān)督委員會的辦公經費和成員待遇未得到有效解決。第五，在職村干部待遇和村兩委辦公經費自然增長機制尚未建立。離任村干部的補貼實施辦法尚未出臺，村干部存在后顧之憂。第六，社會組織作用未能得到充分發(fā)揮。

二、推進基層治理的對策

（一）構建區(qū)域化基層黨建工作新格局

1.創(chuàng)新組織設置，優(yōu)化治理格局。黨執(zhí)政的根基和黨在基層戰(zhàn)斗力的基礎，就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）與村（居）的基層黨組織。通過多種途徑，把群眾緊緊團結、凝聚在基層黨組織周圍，強化黨組織的政治影響力和政治競爭力。第一，推行街道“大工委制”和社區(qū)“兼職委員制”。在街道黨工委和社區(qū)黨支部現(xiàn)有委員的基礎上，聘任駐地黨政機關、企事業(yè)單位、“兩新”組織負責人、外來人口代表等擔任街道黨工委聘任委員和社區(qū)黨支部兼職委員。大事共議、實事共辦、要事共決、急事共商。第二，建立駐區(qū)單位主動聯(lián)系基層黨組織和雙向服務制度。為克服“社區(qū)一頭熱、駐區(qū)單位一頭冷”的問題，建議組織部門統(tǒng)一印制聯(lián)系清單，要求駐區(qū)單位黨組織主動與所在街道或鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨組織取得聯(lián)系。駐地單位與基層黨組織建立雙向服務、雙向溝通、雙向得益的良性互動機制。要求基層黨組織轉變觀念、改進工作方法，掌握駐區(qū)單位黨組織和在職黨員的需求，尋找雙方共同目標、共同利益的交集，探索雙向得益、雙向服務、資源共享的工作聯(lián)動機制。第三，開展“雙角色雙爭優(yōu)”活動。要求在職黨員、機關干部都要到所在的社區(qū)報到，利用“八小時外”的休息時間，參與社區(qū)活動，服務社區(qū)居民，接受社區(qū)監(jiān)督，并把在職黨員、機關干部的表現(xiàn)情況作為年終考核、職務晉升的重要依據，實施考核管理。

2.創(chuàng)新工作體系，完善服務機制。要推進區(qū)域化黨建工作取得新成效，必須把以前靠強勢行政推動的方式，逐步轉變到依靠制度規(guī)范、協(xié)調和引導。第一，推廣建立深入聯(lián)系群眾、掌握群眾利益訴求、協(xié)同解決群眾問題的“三訪”、“三個服務”工作體系，探索建立黨員干部普遍直接聯(lián)系人民群眾的長效體制機制?！叭L”和“三個服務”都必須以解決問題為導向?！叭L”，即走訪、下訪、接訪?！叭齻€服務機制”，即村（居）窗口受理服務機制、群眾自助服務機制、上下級黨組織協(xié)調協(xié)同服務機制。通過“三訪”和“三個服務機制”，有效建立起干部聯(lián)系和服務群眾的工作體系，即以城鄉(xiāng)社區(qū)為工作平臺，依托領導干部、黨員和各級黨組織建立起走訪聯(lián)系群眾、匯聚體現(xiàn)訴求、協(xié)商解決問題、群眾滿意度測評的有序完整工作回路。第二，建立省、市領導、黨代表、人大代表、政協(xié)委員聯(lián)系基層制度。著力打造領導機關、上級黨組織與基層的“直通車”。充分發(fā)揮黨代表、人大代表、政協(xié)委員們的橋梁作用，發(fā)揮其在密切聯(lián)系人民群眾、密切黨群干群關系中的獨特作用，按照黨代表、人大代表和政協(xié)委員相結合、省級代表和市級代表相結合的原則，落實省、市黨代表、人大代表、政協(xié)委員聯(lián)系村（居）社區(qū)制度，實現(xiàn)每個村（居）委會都有代表聯(lián)系，每位代表都聯(lián)系村（居）委會。

3.創(chuàng)新工作方法，提升服務質量。按照有利于黨員參加活動、便于黨組織發(fā)揮作用的要求，積極探索創(chuàng)新基層黨組織的組建方式，深化“黨建帶群建”，引導各類社會組織共同參與基層治理。第一，普遍推行社區(qū)黨員登記制度。社區(qū)黨組織要建立完善黨員登記制度。凡在社區(qū)從業(yè)和居住的黨員，尤其是流動黨員，都要到社區(qū)黨組織報到。為充分發(fā)揮黨員的示范引領作用，不斷探索創(chuàng)新“黨員在身邊、服務零距離”等基層黨建品牌，推行便民服務、集中辦公全程代理制，打通聯(lián)系和服務群眾的“最后一公里”，為社區(qū)廣大群眾提供全方位的“一站式”服務，真正做到“大事有人代理、小事不出社區(qū)”。社區(qū)黨組織要充分依托社區(qū)便民服務中心，為轄區(qū)黨員提供就業(yè)技能培訓、組織關系接轉、子女教育等服務，切實幫助黨員解決困難，增強社區(qū)黨組織的凝聚力和影響力，吸引社區(qū)黨員自發(fā)向黨組織靠攏。第二，開展城鄉(xiāng)牽手共建基層黨組織活動。每年選擇發(fā)展?jié)摿^大、發(fā)展前景比較好、帶頭人能力比較強的村，由機關事業(yè)單位和企業(yè)結對幫促，結對單位共建基層黨組織、共促科學發(fā)展、共享黨建資源、共過組織生活，以發(fā)揮其示范引領作用。第三，開展黨的隊伍和工作力量“五進社區(qū)”活動。切實加強基層基礎工作，市、縣委委員進社區(qū)、黨代表進社區(qū)、機關在職黨員進社區(qū)、黨員志愿者進社區(qū)、黨群工作者進社區(qū)，打造一支上下聯(lián)動的服務隊伍。第四，試行“黨員證”制度。其主要功能：一是政治身份證明。二是記載學習活動情況。三是行使黨員權利憑證。以此為切入點，切實增強黨員的主體意識和責任意識，充分發(fā)揮黨員的主體和示范帶頭作用，探索解決流動黨員管理難題。以構建城鄉(xiāng)一體化黨員動態(tài)管理體制機制為核心，建立城鄉(xiāng)一體的黨員信息管理體系、黨員培育體系、黨員服務體系、黨員共管機制和黨內激勵關懷幫扶機制。

4.加強文化引領，推動社會和諧。第一，充分發(fā)揮黨建文化的引領作用。以黨建文化引領社會大眾文化，發(fā)揮先進文化育人的重要功能。要將社會主義核心價值觀作為當代中國黨建文化的核心內容，使之成為黨員領導干部和廣大人民群眾所共同遵守和自覺認同的價值標準、主導理念和行為準則。要充分發(fā)揮先進黨建文化凝聚人心、潛移默化、引導激勵的重要功能和積極作用，不斷激發(fā)黨員領導干部和廣大人民群眾推進發(fā)展、奉獻社會、促進和諧的動力。第二，實施黨建品牌戰(zhàn)略。引入品牌理念、創(chuàng)建黨建品牌，強化示范引領，集中力量打造一批服務型、學習型、文化型和幫扶型先進黨建工作特色品牌，形成“一區(qū)域一品牌”、“一區(qū)域一典型”、“一區(qū)域一特色”。

（二）建設高素質的基層執(zhí)政骨干隊伍

1.加強教育培訓，提升綜合素質。第一，創(chuàng)新教育培訓方式，增強針對性和實效性。堅持“干什么學什么，缺什么補什么”，大力加強理想信念、思想道德和履職能力教育。加快推進黨員干部現(xiàn)代遠程教育優(yōu)化升級，推進遠程教育節(jié)目入戶，完善省、市兩級播出平臺管理。根據基層干部的特點和要求設置培訓課程和內容，精選教學課件，充實教學內容，提高遠程教育的實效性。尤其要注重加強對基層黨員干部的實用技術培訓，切實提高其帶領群眾增收致富和為群眾服務的能力，在為民服務中錘煉基層黨組織的戰(zhàn)斗力和凝聚力。第二，開展村（居）書記、主任能力建設輪訓。圍繞做好新時期基層工作的必備能力素質，依托市、縣黨校開展能力建設輪訓，每屆任期內對村（居）書記、主任全部輪訓一遍，每年集中培訓時間不少于5天。

2.注重培養(yǎng)選拔優(yōu)秀人才。注重培養(yǎng)選拔有科學發(fā)展理念、有轉型發(fā)展思路、有改革創(chuàng)新精神的優(yōu)秀干部。注重選拔善于做群眾工作、善于調處基層矛盾、善于應對突發(fā)事件、善于維護社會穩(wěn)定的優(yōu)秀干部。注重從回鄉(xiāng)大學生和基層公務員中發(fā)掘優(yōu)秀人才，有針對性地進行培訓和鍛煉。注重從農村致富能手和科技骨干發(fā)展黨員，篩選培養(yǎng)致富型和科技型后備干部。深入開展基層黨建“三培養(yǎng)”活動，把黨員培養(yǎng)成帶頭致富能手，把帶頭致富能手培養(yǎng)成黨員，把黨員帶頭致富能手培養(yǎng)成村（居）干部。

3.鍛造高素質黨組織書記隊伍。村（居） 黨組織書記是“兩委”領導班子的核心和帶頭人。第一，要把加強黨組織書記隊伍建設作為關鍵來抓。建立健全黨組織書記的培養(yǎng)選拔、責任監(jiān)督、教育培訓、激勵保障等各項工作機制，著力培養(yǎng)造就一支守信念、講奉獻、有本領、重品行的基層黨組織書記隊伍。第二，要進一步明確選拔標準，把思想政治好、帶富能力強、協(xié)調能力強的“一好雙強”優(yōu)秀黨員選拔為黨組織書記。第三，要拓寬選人渠道，采取“三推一選”、“公推直選”、面向社會公開選拔等方式，選好配強黨組織書記。

4.抓好發(fā)展黨員工作。第一，要堅持有領導、有步驟、有計劃地發(fā)展和培養(yǎng)黨員，防止和避免長期不發(fā)展、突擊發(fā)展、發(fā)展數(shù)量大起大落等不正?，F(xiàn)象。第二，堅持“三優(yōu)先一為主”。村委會和村民小組干部、后備干部優(yōu)先；生產、工作骨干，回鄉(xiāng)大學生和婦女同志優(yōu)先；對當?shù)亟洕鐣l(fā)展有較大貢獻且政治素質好的致富能人優(yōu)先；以35歲以下、大專以上文化程度青年為主要發(fā)展對象。各村（居）每年至少應發(fā)展1名新黨員。黨員隊伍整體年齡偏老、文化偏低，或黨員數(shù)占戶籍人口數(shù)量比例偏低的，要加大發(fā)展黨員的質量和力度。

現(xiàn)如今，人們的作息與生活飲食越來越不健康，造成心血管疾病的發(fā)病率逐漸上升，冠心病作為其中最較為常見的一種疾病，一定程度上影響著人們的健康，也給社會及家庭帶來嚴重負擔。本文主要選取的是來我院就診住院的老年冠心病行介入手術患者124例作為研究對象，觀察、分析護理風險管理在老年冠心病患者介入手術護理中的應用效果?，F(xiàn)報道如下。

5.全面推行縣委書記履行基層黨建工作責任專項述職制度。抓好基層黨建，關鍵在落實基層黨建責任制，特別是強化黨委書記作為基層黨建第一責任人的責任，形成“書記抓、抓書記”，一級抓一級的良好局面。第一，實地考核。明確目標任務，將年度基層黨建工作任務分解細化，確定分項評分標準，采取實地查看、聽取匯報、現(xiàn)場抽查、黨員群眾民主測評等方式對工作落實情況進行全方位考核。第二，部門評議?；鶎狱h建工作領導小組對基層黨建工作成效深入開展多角度評價。第三，專項述職?？h委書記述職、市領導點評、民主評議和市委書記總結，當場公布考核得分情況和述職評議結果，考核結果納入縣級領導班子和領導干部考核評價的重要內容。第四，履職紀實。全面建立縣委書記本人直接抓基層黨建工作情況的履職紀實，實行“一事一記”，要求定期向市委黨建辦報送紀實情況。

（三）因地制宜，創(chuàng)新基層治理架構

要著力保持鎮(zhèn)、村這一基層基本組織架構的穩(wěn)定，同時，根據地區(qū)經濟社會發(fā)展的實際情況，深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革，因地制宜，探索鎮(zhèn)村治理模式，構建與之相適應的鎮(zhèn)村體制和村治模式。

1.“鎮(zhèn)自治”及其村治模式。在經濟發(fā)達和群眾基礎好的地區(qū)，擴大新興城鎮(zhèn)的決策權和自主權，逐步發(fā)展為地方自治單位。堅持領導、議事、執(zhí)行三分離原則，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委負責黨的領導，設立鄉(xiāng)鎮(zhèn)議事會負責決策和監(jiān)督，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責執(zhí)行。

2.“鎮(zhèn)特治”及其村治模式。在一些基層治理情況特別復雜、問題特別突出、基層組織軟弱渙散和干群關系緊張的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村，大力加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的領導能力和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政能力建設。重點解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村長期積累的突出矛盾，解決群眾反映強烈的突出問題，以實際成效取信于民，重建黨和政府與群眾的和諧互動關系，重塑黨和政府在老百姓心中的良好形象。建議由省級組織部牽頭，會同相關部門，對這類鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行排查，從省、市、縣抽調得力干部擔任鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記和相關村支部第一書記或其他重要職務，選優(yōu)配強領導班子特別是黨組織書記，簽訂責任狀，限期完成整改治理任務。這是一種特殊情況下的過渡模式，情況根本好轉后可以轉變?yōu)槠渌Ｊ健?/p>

3.“鎮(zhèn)兼治”及其村治模式。在經濟欠發(fā)達地區(qū)實行介于“鎮(zhèn)自治”與“鎮(zhèn)特治”之間的一種模式。市（縣）將決策權、財權、部分執(zhí)法權等屬于地方的大部分權力下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委負責黨的領導，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責執(zhí)行，設立鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)督委員會負責監(jiān)督。

誠然，健全基層治理結構，應根據不同地區(qū)的實際情況，因地制宜、穩(wěn)中求進、分步推進。群眾基礎好的地方，可先探索自治重心下移，待條件成熟時再成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)議事會，逐步向“鎮(zhèn)自治”模式過渡。

（四）理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）與村（居）的關系

2.明確職責范圍。第一，分別明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和村（居）的職責范圍，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）與村（居）的運作流程和辦事程序，切實理順兩者關系。第二，建立村（居）行政事務準入制，減輕村（居）委會的行政負擔，增強村（居）委會的自治和服務功能。第三，省級層面出臺理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）與村（居）關系，權隨責走、費隨事轉，責、權、利配套，購買村兩委服務的政策文件，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導村委會工作、村委會協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的規(guī)則，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理與村民自治有機銜接、行政功能與自治功能互補、政府力量與社會力量互動。

3.試點建設新型社區(qū)。在經濟發(fā)達地區(qū)試點建設新型社區(qū)，取消街道辦事處，重塑城市基層治理架構，形成市、縣（區(qū)）、社區(qū)三級管理，推動扁平化管理和公共服務下沉，解決街道辦事處失之于大、居委會失之于小的問題。第一，新型社區(qū)建設主要以服務半徑和地域面積為根據，兼顧居民認同感、人口數(shù)量、社會治安、公共服務資源配置等各種要素，一般每個新型社區(qū)面積約2—3平方公里、人口約2—4萬人，形成約15分鐘生活服務圈。第二，建立以社區(qū)黨委為核心，駐區(qū)單位黨組織共同參與的區(qū)域化“大黨委”，居民議事會、社區(qū)服務中心的“一委一會一中心”新型社區(qū)治理架構。第三，新型社區(qū)主要承擔社會管理和公共服務職能，不再承擔經濟職能，不再接受經濟指標考核。

4.建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道） 與村（居） 雙向考核機制。第一，推廣鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）與村（居）雙向考核工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）對村（居）實施、承接、辦理、完成基本公共服務事項等進行績效考核，村（居）對鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）提供的基本公共服務項目、經費、力量和針對性、持續(xù)性、適合度等進行評議和反饋。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）試點建立基本公共服務基金制度，建立村（居）完成基本公共服務的配套獎勵制度。第二，省級層面出臺鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和職能部門與村（居）委會雙向考核辦法。改革激勵考核機制，提高考評績效；不斷規(guī)范考核主體、考核程序、考核指標和考核評價；嚴格控制和不斷規(guī)范對鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領導的“一票否決”事項，堅決清理整頓各類評比表彰活動。

5.不斷完善基層重大事項決策制度。第一，開展縣級主要職能部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（居）重大決策事項社會征詢、專家論證、公示聽證“三項制度”的試點工作。第二，實施“四步工作法”。建立目錄，清晰界定決策事項；擴大民主，明確群眾參與途徑；實時跟蹤，健全糾偏改正系統(tǒng)；全程紀實，落實決策責任追究。

（五）加強村（居）兩委建設

1.創(chuàng)新體制機制。第一，強化村（居） 黨組織的領導核心地位，夯實黨領導的群眾基礎和民意基礎，試行村（居）黨組織負責人的黨內競選，并將黨內競選與群眾評議結合起來。第二，建立健全以基層黨組織書記為總召集人的基層黨組織、自治組織與集體經濟組織等聯(lián)席會議制度；建立健全黨組織領導下的村（居）民主生活會、述職述廉、民主評議等制度，提高黨組織統(tǒng)攬全局、科學發(fā)展的領導核心作用。第三，不斷明確基層黨組織的職責內涵，創(chuàng)新基層黨組織組織機構、設置方式和服務社群機制。大力推行“四民主工作法”，切實做到民主提事、民主決事、民主理事、民主監(jiān)事；認真貫徹“四議兩公開”制度，重大事項實行由村黨支部會提議、村兩委會商議、黨員大會審議、村民會議決議，決議內容公開、實施結果公開。推進村（居）委會“去行政化”，增強村（居）委會的自治和服務能力。

2.優(yōu)化兩委班子整體結構。要注重將優(yōu)秀大學生村官、行業(yè)帶頭人、經濟能人中的優(yōu)秀人才選拔到村（居）兩委干部隊伍中來，進一步選優(yōu)配強村（居）兩委班子。經濟發(fā)達地區(qū)的村（居）兩委干部隊伍要形成以40歲左右、大專以上文化為主體的梯次結構。建議全面實施“一村（居）一名大學生工程”。

3.加強后備干部隊伍建設。認真實施“四個培養(yǎng)”工程，即把黨員培養(yǎng)成能人、把能人培養(yǎng)成黨員、把優(yōu)秀黨員能人培養(yǎng)成村干部、把優(yōu)秀村干部培養(yǎng)成村書記。建立健全村（居）兩委后備干部培養(yǎng)選拔機制，各地根據實際情況，每個村（居）確定2—3名35歲以下、有一定文化程度和基層工作經歷的兩委后備干部進行培養(yǎng)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）為單位建立后備干部人才庫。

4.建立兩委班子任期目標責任制。村（居） 兩委班子對任期內的工作要提出明確的目標，在村（居）民中進行公開承諾。每年要研究確定辦若干事關群眾切身利益的好事實事，年初承諾、年終兌現(xiàn)，并向群眾公示。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨委要根據各項經濟社會事業(yè)發(fā)展的總體規(guī)劃，緊密結合各村（居）實際，為村（居）領導班子制定科學可行的任期目標和年度目標，并簽訂目標責任書，作為考核評價村（居）兩委干部工作的重要標準和依據。

5.建立村（居） 工作實績量化考核評價體系。

實行村（居）兩委班子年度工作量化考評制度，出臺《村（居）兩委年度工作量化評比辦法》，對村（居）兩委年度工作進行綜合考評。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）抓好考核工作的具體實施，結合每年組織兩委班子及成員進行述職評議活動，接受黨員和群眾的雙重評議，對班子做出客觀公正的評價，考核結果作為評優(yōu)、獎勵的主要依據。對考核不稱職的兩委干部，要進行誡勉談話；對經教育仍不認真履行職責、工作出現(xiàn)嚴重失誤或有違法違紀行為的，及時予以調整或罷免。

6.建立基層組織財政保障體制。省級層面研究出臺建立村（居）基層組織經費保障自然增長機制和基層基本公共服務經費保障制度，出臺進一步提高村干部待遇和社會保障水平的文件。組織部門可以從黨費中拿出一部分支持基層黨組織建設，解決基層黨組織的迫切需求。研究解決村務監(jiān)督委員會辦公經費和成員待遇問題，研究解決離任村干部待遇問題，建立在職村干部待遇和村兩委辦公經費自然增長機制。

（六）培育發(fā)展和有效監(jiān)管社會組織

1.建立健全黨建帶團建、工建、婦建制度。第一，加強以黨組織為核心的村（居）組織配套建設，配強村（居）團組織、工會、婦女組織班子，帶動整個村（居）基層組織的建設；指導和幫助團組織、工會、婦女組織健全各種管理制度；督促指導各基層組織開展各種教育活動，進一步增強各基層組織的活力，形成互聯(lián)互動、互促共進的生動局面。第二，發(fā)揮基層黨組織的政治優(yōu)勢、資源優(yōu)勢和組織優(yōu)勢，強化基層組織對各種社會組織的樞紐和帶動功能，著力培育發(fā)展一批立足社區(qū)、貼近居民的基層群眾生活類社會組織，并在承接服務、協(xié)調關系、化解矛盾和反映訴求中發(fā)揮其積極作用，使之成為政府提供公共服務的得力助手。第三，充分發(fā)揮村（居）民自治協(xié)會組織作用，培育和壯大文化活動協(xié)會、專業(yè)經濟協(xié)會、互助協(xié)會、志愿者協(xié)會等社會組織，鼓勵這些組織通過登記報備合法化，并將一部分政府服務功能轉移給這些社會組織。

2.培育發(fā)展社區(qū)樞紐型社會組織。堅持社區(qū)、社會組織、社會工作專業(yè)人才“三社聯(lián)動”，努力形成以社區(qū)黨組織為核心、社區(qū)自治組織為主體、社區(qū)社會組織為補充的社區(qū)管理服務格局。目前，社區(qū)社會組織普遍存在弱、小、散等不足，培育發(fā)展樞紐型社會組織，對整合場地、資金、技術、人才等資源，提升社區(qū)社會組織的公共服務能力，提高資源的利用率等有著重要作用。第一，加強在培育發(fā)展社區(qū)樞紐型社會組織過程中的示范引導，集中力量打造一批綜合服務能力強、建設質量水平高、具有示范帶頭效應的社區(qū)樞紐型社會組織。建議省級民政廳將社區(qū)樞紐型社會組織發(fā)展列入省級福彩公益金資助扶持社會組織項目范圍，每年選擇資助扶持一批社會組織體系發(fā)達、社區(qū)基礎條件好的社區(qū)樞紐型社會組織。市、縣民政部門要負責將相關社區(qū)公共服務，通過購買服務、職能轉移、授權委托等方式，交給社區(qū)樞紐型社會組織牽頭或監(jiān)督組織實施；積極爭取各級公共財政支持或運用福彩公益金，以獎勵、資助和補貼等形式，推進社區(qū)樞紐型社會組織發(fā)展。第二，加強和規(guī)范社區(qū)樞紐型社會組織自身建設，建立健全獨立自主、權責明確、運轉協(xié)調、有效制衡的法人治理結構，根據工作需要聘用持有職業(yè)水平證書的社工專業(yè)人才，努力提升服務能力，真正把社區(qū)樞紐型社會組織打造成為孵化培育、資源整合、聯(lián)系協(xié)調和自律管理的綜合服務平臺。

3.創(chuàng)新志愿服務體制。創(chuàng)新志愿服務模式，構建與社會服務機構和社區(qū)服務項目緊密結合的志愿服務體制，形成由社會服務機構發(fā)展義工隊伍，由社工帶領義工的社會服務模式。組建以黨員為骨干的志愿者服務隊，切實解決群眾關心的熱點難點問題。創(chuàng)新義工注冊管理體制和表彰激勵機制，促進志愿服務常態(tài)化規(guī)范化，提升志愿服務的績效。

［1］袁方成、柳紅霞.當前我國城鄉(xiāng)基層治理的若干重大問題及對策建議［J］.中國治理評論，2014（01）．

［2］［4］李明．中國農村政治發(fā)展與農村社會治理研究［C］．北京：知識產權出版社，2011：36、37.

［3］樂觀清.對鄉(xiāng)村關系的深層次思考［J］.行政與法，2005（03）．

責任編輯：萬泳延

D630

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1671-2994（2015）06-0156-06

2015-05-12

伍俊斌（1978-），男，湖南新化人，中共廣東省委黨校科社教研部主任，教授；哲學博士。研究方向：政治哲學與政治學理論，政治發(fā)展與政治變革，中國政治和社會組織。

*本文系廣東省人民政協(xié)理論研究會2015年度課題《協(xié)商民主與政治發(fā)展研究》 （2015ZX001）、廣東省哲學社會科學規(guī)劃項目《社會轉型期擴大公民有序政治參與研究》 （GD11XZZ02）的階段性成果。