■ 付 英

（中國國土資源經(jīng)濟研究院，北京 101149）

關于加快推進礦產(chǎn)資源法修訂工作的若干思考

■ 付 英

（中國國土資源經(jīng)濟研究院，北京 101149）

新一輪礦產(chǎn)資源法修訂工作取得階段性進展，在修法指導思想和基本原則方面達成共識的基礎上，充分尊重原礦法框架，形成了12章100條內(nèi)容的礦法修訂草稿，修改的主要內(nèi)容可總結歸納為九個方面。其中涉及的熱點問題主要有關于礦法的定位、礦法宗旨與調整范圍、礦業(yè)權屬性；難點問題主要有關于礦業(yè)權審批改革、礦業(yè)權出讓方式、礦業(yè)權價款、資源稅費改革。下一步礦產(chǎn)資源法修訂應在內(nèi)容方面增設“礦產(chǎn)資源保護”一章，調整“礦業(yè)權”的內(nèi)容，補充“地質資料和礦產(chǎn)資源儲量”的內(nèi)容，將“礦山環(huán)境治理恢復”調整為“礦山環(huán)境治理恢復與和諧礦區(qū)”，完善“礦產(chǎn)資源稅費”的內(nèi)容；同時，應采取“主法加眾條例”模式，新設、修訂和保留部分配套法規(guī)。

礦產(chǎn)資源法；修訂；熱點；難點；思考

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確指出：“加強市場法律制度建設，編纂民法典，制定和完善發(fā)展規(guī)劃、投資管理、土地管理、能源和礦產(chǎn)資源、農(nóng)業(yè)、財政稅收、金融等方面法律法規(guī)，促進商品和要素自由流動、公平交易、平等使用”。這意味著礦產(chǎn)資源法（下文簡稱“礦法”）修訂工作迎來了新一輪機遇，筆者就其中涉及的熱點、難點問題以及下一步的工作方向和重點做以下探討。

1 礦產(chǎn)資源法修訂的進展情況

1.1 礦產(chǎn)資源法修訂的必要性

1996年頒布的《礦產(chǎn)資源法》（修訂）是在1994年中央提出建立社會主義市場經(jīng)濟體制之后完成的，同隨后頒布的《礦產(chǎn)資源勘查登記管理辦法》、《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》和《探礦權采礦權轉讓管理辦法》一起，引領礦產(chǎn)資源行政管理工作十八年。實踐表明，現(xiàn)行礦法在礦產(chǎn)資源管理實踐中發(fā)揮了重大作用，使探礦、采礦活動有法可依，為我國礦業(yè)發(fā)展、礦產(chǎn)資源開發(fā)、保護與合理利用提供了制度保障，其法律基本框架和主要內(nèi)容是符合社會主義市場經(jīng)濟需要的，也是和國際接軌的。

但為什么還要修法呢？一是適應新形勢、新變化的要求。新形勢、新變化是指我國執(zhí)政理念和法制環(huán)境的深刻變革，與我國（或礦業(yè)）經(jīng)濟景氣周期變化無關，與機構改革、簡政放權的關系也不大。因此，新一輪修改礦法是依法治國理政的需要，是促進礦業(yè)科學發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展的需要，是貫徹“兩型”社會和生態(tài)文明建設的需要，是完善中國特色社會主義法律體系的需要。二是適應新實踐、新探索的要求。十八年來，各地在礦產(chǎn)資源管理方面進行了積極探索和大膽實踐，產(chǎn)生了許多好做法、好經(jīng)驗；中央政府部門也出臺了一系列部門規(guī)章，其中成熟的、實踐證明行之有效的管理制度、政策需要上升為法律或寫入法規(guī)之中。三是與相關的政策法律相銜接的要求。十八年間，全國人大修改了憲法，通過了《物權法》、《行政許可法》等，礦法要與之銜接；“以公有制為主體、多種所有制共同發(fā)展”的政策，也要求修改礦法中關于不同所有制礦山企業(yè)的區(qū)別性規(guī)定。

1.2 礦產(chǎn)資源法修訂工作階段性進展

(1)前期論證階段（2002-2006年）。2002年全國人大調研組提出修訂礦法；2003年6月組建礦法修訂起草小組和專家咨詢委員會；2004年12月呈報《礦產(chǎn)資源法》修改研究報告；2006年8月曾培炎副總理在云南昆明會議上講話，強調要加強礦產(chǎn)資源開發(fā)管理法制建設，加快礦法修訂的前期調研論證工作。這一時期，組織開展了14個省區(qū)調研；召開各類研討會、座談會80余次，共有2000人次參加；在國土資源報公開征求意見，收到建議100多份；形成了一批背景資料；組織了一批專題研究；試行了一批制度；出版了《礦產(chǎn)資源法修訂理論研究與制度設計》等專著。

(2)加快修法階段（2007-2009年）。制定了《進一步加快礦產(chǎn)資源法修訂的工作方案》；完成了礦產(chǎn)資源法修訂第1-12稿，包括專家稿、行政稿，A/B稿。這一時期，完成《礦產(chǎn)資源法》修改參考資料匯編1-8；完成7個專題研究，包括礦業(yè)權作為用益物權與行政許可權之間的關系，礦產(chǎn)資源立法中的礦產(chǎn)資源分類，礦產(chǎn)資源有償使用經(jīng)濟關系及法律關系制度設計，礦產(chǎn)資源管理中中央與地方事權劃分研究，礦產(chǎn)資源勘查開采監(jiān)督管理體制機制研究，礦產(chǎn)資源法律責任及仲裁、裁決制度研究，礦產(chǎn)資源稅費改革及利益分配關系研究；完成47個國家和地區(qū)礦法框架和制度摘編。

(3)調整完善階段（2010-2014年）。2011年12月召開礦產(chǎn)資源法修改協(xié)調小組會議；2012年1月形成《礦產(chǎn)資源法修改工作方案》，包括聚焦問題、專題調研、集中修改、研究論證、草案送審、配套法規(guī)起草研究6個階段的工作安排。這一時期，完成《國務院關于進一步加強礦產(chǎn)資源管理的決定（代擬稿）》；出臺《礦產(chǎn)資源管理組合配套制度創(chuàng)新“十二五”規(guī)劃》；進行了部分規(guī)章和規(guī)范性文件后評估報告；開展了礦產(chǎn)資源法三個配套法規(guī)修改論證工作等。

1.3 基本共識及主要修改內(nèi)容

1.3.1修法過程中形成的基本共識

圍繞礦法修訂，業(yè)界及相關工作人員在修法指導思想和基本原則上達成共識。

(1)關于修訂礦法的指導思想。按照以科學發(fā)展觀為統(tǒng)領，切實轉變發(fā)展方式和建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會的要求，體現(xiàn)和堅持憲法原則和社會主義市場經(jīng)濟改革方向；強化資源節(jié)約、環(huán)境保護和安全生產(chǎn)的宗旨，借鑒國外立法經(jīng)驗，建立健全我國礦產(chǎn)資源管理體系，理順礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)經(jīng)濟關系；完善礦產(chǎn)資源法律制度規(guī)范，推進礦產(chǎn)資源立法的現(xiàn)代化，保障和促進科學發(fā)展。

(2)關于修訂礦法的基本原則。確定了修法的五條原則，即體現(xiàn)民商、經(jīng)濟（資源）和行政法的三重屬性；全面修改、突出重點；改革創(chuàng)新、繼承發(fā)展；統(tǒng)籌協(xié)調、整體推進；開門修法、廣開言路。

1.3.2礦法修訂的主要內(nèi)容

基于上述共識，在礦法修訂中，充分尊重原礦法框架，形成了12章100條內(nèi)容的礦法修訂草稿。從結構上看，保留“總則”、“礦產(chǎn)資源勘查”、“礦產(chǎn)資源開采”、“法律責任”和“附則”5章，新增“礦產(chǎn)資源規(guī)劃”、“礦業(yè)權”、“地質資料和礦產(chǎn)資源儲量”、“礦業(yè)用地”、“礦山環(huán)境治理恢復”、“礦產(chǎn)資源稅費”和“監(jiān)督檢查”7章，刪除“礦產(chǎn)資源勘查登記和開采審批”、“集體礦山企業(yè)和個體采礦”2章。

修改的主要內(nèi)容可總結歸納為九個方面：第一，貫徹落實科學發(fā)展觀。在立法宗旨中，將“發(fā)展礦業(yè)”，修改為“促進礦業(yè)科學發(fā)展，建設資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會”。第二，鞏固、完善礦產(chǎn)資源的集中統(tǒng)一管理體制，建立科學的分類分級管理制度。將礦產(chǎn)資源劃分為三大類，并規(guī)定了中央與地方（省級、地市級和縣級）礦產(chǎn)資源行政主管部門對相應礦種的不同審批權限。第三，理順行政許可與財產(chǎn)權關系。明確了“以證載權”的思路，規(guī)定了財產(chǎn)權登記制度和財產(chǎn)權維護制度，克服了“吊銷勘查許可證或采礦許可證就等于沒收其財產(chǎn)權”的硬傷。第四，健全、完善礦產(chǎn)資源規(guī)劃的法律制度。從法律上明確了礦產(chǎn)資源規(guī)劃的地位、作用、范圍和編制、審批、實施以及監(jiān)督管理的具體制度。第五，全面調整完善礦產(chǎn)資源勘查開采管理制度。增加了資質準入、最低勘查投入、區(qū)塊退出、注冊地質師、小礦管理、生活自用礦等條款。第六，完善地質資料和礦產(chǎn)資源儲量管理制度。強化了地質資料匯交、資料保密和權益管理以及查詢服務的內(nèi)容，明確了礦產(chǎn)資源儲量核準、登記、統(tǒng)計與動態(tài)管理在礦產(chǎn)資源管理中的法律地位，新增了礦產(chǎn)地儲備的條款。第七，建立礦山地質環(huán)境保護制度。規(guī)定了政府部門的職責分工，明確政府與企業(yè)之間在保護、治理恢復礦山地質環(huán)境方面的權利與義務，突出了治理恢復方案和治理恢復保證金制度的法律地位，增加了動態(tài)監(jiān)測和地質遺跡保護的條款。第八，調整完善礦產(chǎn)資源稅費制度。提出了“合理調整礦產(chǎn)資源開發(fā)利益關系，促進礦產(chǎn)資源的保護和合理開發(fā)利用”和“礦產(chǎn)資源稅費應當在中央和地方之間合理分配，適當照顧礦產(chǎn)資源產(chǎn)地社區(qū)的利益”原則，首次提出并明確了“礦業(yè)權出讓金”的法律地位。第九，進一步規(guī)范了監(jiān)督管理法律制度。規(guī)定了執(zhí)法監(jiān)察、現(xiàn)場檢查、日常監(jiān)管和年度檢查的內(nèi)容，明確了礦產(chǎn)資源行政主管部門上級對下級的監(jiān)管職責以及地方政府的監(jiān)管職責，將礦產(chǎn)督查員制度寫入了礦法。

2 礦產(chǎn)資源法修訂中的熱點、難點問題

2.1 熱點問題

2.1.1關于礦法的定位

新時期，礦法定位有兩個選項：一是借鑒西方市場經(jīng)濟國家通行做法，改立《礦業(yè)法》，明確其商法性質；二是堅持《礦產(chǎn)資源法》名稱，加強礦業(yè)制度建設內(nèi)容，使之在實際中發(fā)揮《礦業(yè)法》的作用。筆者認為后者符合我國國情，較易通過?？蓮娜矫嬷郑阂皇秦瀼亍段餀喾ā?。對探礦權、采礦權這兩種用益物權適用范圍、取得途徑、市場交易的條件與規(guī)則、使用收益的具體內(nèi)容進行明確規(guī)范，并切實付諸實施。二是同《公司法》銜接。礦業(yè)企業(yè)屬于“需要提高注冊資本最低限額的企業(yè)”（公司法第26條），可按照企業(yè)生產(chǎn)活動內(nèi)容（探礦、采礦、探采一體）和涉及礦種（油氣、一般固體礦產(chǎn)、采石）分類分級制定企業(yè)資質標準，并以此為依據(jù)，設立注冊前置行政許可程序。根據(jù)公司法第27條，建立探礦權、采礦權折價入股的規(guī)則。三是繞開《行政許可法》。最簡單的辦法，就是將現(xiàn)有的“勘查許可證”、“采礦許可證”改為“探礦權證”、“采礦權證”。

2.1.2關于礦法宗旨與調整范圍

原礦法宗旨：“發(fā)展礦業(yè)”；第十二稿：“促進礦業(yè)科學發(fā)展，建設資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會”；新認識：“促進礦業(yè)科學發(fā)展，統(tǒng)籌資源開發(fā)和生態(tài)文明建設”。礦法調整范圍：一是資源管理為主，適度向產(chǎn)業(yè)管理延伸。由探、采延伸至選礦——向產(chǎn)業(yè)管理延伸的目的，是為了更好地管住資源；二是對礦業(yè)管理進行全面規(guī)范。不僅包括資源節(jié)約、環(huán)境保護和安全生產(chǎn)，也包括職業(yè)健康、綠色礦山與和諧礦區(qū)建設等。

2.1.3關于礦業(yè)權屬性問題

圍繞礦業(yè)權之財產(chǎn)屬性與行政許可屬性，有兩種觀點。一是權證分離。認為礦業(yè)權的財產(chǎn)屬性應當與其行政許可屬性分開運行，各自設計一套運行規(guī)則和管理程序。財產(chǎn)屬性賦予財產(chǎn)權證，走出讓、登記、延續(xù)、流轉、保留、滅失或征收等路徑；行政許可屬性賦予勘查或開采許可證，勘查作業(yè)走勘查資質、勘查區(qū)塊、勘查方案與勘查作業(yè)、最低勘查投入、勘查報告與注冊地質師管理等路徑，開采作業(yè)走開采資質、開采條件、采礦作業(yè)、綜合利用、禁采區(qū)域、年報制度、礦山閉坑等路徑。二是以證載權。認為礦業(yè)權雙重屬性分開是“疊床架屋”，徒增行政成本，只要把吊銷礦業(yè)權許可證的同時也就是沒收礦業(yè)權的財產(chǎn)問題解決好了，完全可以按照現(xiàn)行的一個權證運行。

2.2 難點問題

2.2.1關于礦業(yè)權審批改革

簡政放權，是放給市場還是放給地方？放給市場怎么監(jiān)管，放給地方怎么分級？按照三類礦產(chǎn)、大多數(shù)放到省一級審批行不行？要不要建立中央與地方礦業(yè)權預審、終審制度？審批一個礦業(yè)權，要蓋幾十個章，多數(shù)不是國土資源部門的，各相關部門怎樣協(xié)同管理？礦業(yè)權審批要不要充當“最后一道閘門”？筆者建議，由礦業(yè)權審批制度轉向礦業(yè)權登記制度，登記者受法律保護，勘查開采作業(yè)許可審批交給產(chǎn)業(yè)行政主管部門。

2.2.2關于礦業(yè)權出讓方式

探礦權采用什么方式出讓，成為目前礦業(yè)權管理中爭議最大的問題，集中在高風險礦產(chǎn)是采用申請在先的方式出讓，還是一律采用招拍掛競爭方式出讓。主張前者的理由是：申請在先符合國際慣例，符合地質工作規(guī)律，有利于找礦技術與資本相結合，促進找礦突破。主張一律招拍掛的理由是：申請在先難以避免暗箱操作，加大了行政風險，不能充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用。此外，勘查風險分類標準界定難度大，難以操作。筆者主張：高風險礦產(chǎn)用招標“優(yōu)選勘查實施方案”替代“申請在先”，低風險類則一律采用拍賣方式出讓。

2.2.3關于礦業(yè)權價款問題

國家未投資的礦業(yè)地也要求有償取得——即礦業(yè)權價款的異化，突破了現(xiàn)有礦法框架，在一定程度上引致了我國礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)秩序的混亂，也激發(fā)了地方政府“經(jīng)營礦業(yè)權”的沖動。它不僅將不具備經(jīng)濟實力的勘查主體拒之門外，導致“探者無其權”；同時，這種對地下礦產(chǎn)資源未探明之前的出讓行為（空白地也可招拍掛），也有違地質科學規(guī)律。但目前這種狀況已經(jīng)遍及全國多數(shù)省份，僅靠部門力量難以扭轉。

2.2.4關于資源稅費的改革

圍繞礦法修訂始終有一個結要解開，這就是資源補償費和資源稅能否共存或誰吃掉誰的問題。是按“正稅清費”思路，將資源補償費納入清理范圍，還是保留資源補償費以體現(xiàn)礦產(chǎn)資源國家所有權收益，需要在修法過程中論證解決。這個問題解決不好，必將影響修法的質量。

3 下一步礦產(chǎn)資源法修訂的若干思考

3.1 關于增改內(nèi)容

尊重礦法十二稿框架，新的修訂草稿重點從五個方面著手：第一，增設“礦產(chǎn)資源保護”一章。建立最嚴格的礦產(chǎn)資源保護制度，包括節(jié)約與綜合利用、“三率”與工業(yè)指標管理、優(yōu)勢礦產(chǎn)資源保護等。第二，調整“礦業(yè)權”的內(nèi)容。將礦業(yè)權審批回歸到礦業(yè)權登記的軌道，規(guī)定相關的實體內(nèi)容與程序。增加“礦業(yè)權的合同管理”的規(guī)定。建立以合同管理為核心的礦業(yè)權管理制度，在準入退出、區(qū)塊兼探、勘查投入、期限延續(xù)等方面，強化探礦權的行政許可；在入股、抵押、繼承、贈與等方面，強化采礦權的財產(chǎn)屬性。第三，補充“地質資料和礦產(chǎn)資源儲量”的內(nèi)容。建立以儲量動態(tài)監(jiān)管為核心的礦產(chǎn)資源開發(fā)管理制度：在新增儲量方面，細化質量規(guī)范、誠信體系、執(zhí)業(yè)資質的規(guī)定，增加證券機構的(商業(yè))儲量認定和發(fā)布職能；在儲量消耗方面，強化資源節(jié)約和綜合利用監(jiān)管的規(guī)定。第四，將“礦山環(huán)境治理恢復”調整為“礦山環(huán)境治理恢復與和諧礦區(qū)”。一是增加礦山地質環(huán)境管理計劃。包括生產(chǎn)過程的地質災害風險評估、與生產(chǎn)計劃同步實施的礦山地質環(huán)境恢復治理工程安排等。二是完善礦山地質環(huán)境恢復治理保證金制度。為減輕礦山企業(yè)繳存保證金的流動資金壓力，允許金融機構以出具保函方式為企業(yè)擔保。三是增加“和諧礦區(qū)建設”的規(guī)定（如“四大機制”）。四是增加年度社區(qū)發(fā)展計劃。明確當?shù)卣?、礦山企業(yè)和社區(qū)居民的權利與義務，尤其是對礦山企業(yè)的社會責任做出合理的規(guī)定（賠償、補償、就業(yè)）。第五，完善“礦產(chǎn)資源稅費”的內(nèi)容。一是建立以國家權益金（即權利金）為核心的礦產(chǎn)資源稅費制度。強化礦產(chǎn)資源國家所有權收益，弱化政治征收（世界各國沒有資源稅1世界上有140個國家叫“權利金”，只有7個國家叫“資源稅”，但其內(nèi)涵也是“權利金”。）；理順稅費體系，包括“礦業(yè)權有償取得（出讓金），勘查區(qū)塊/礦產(chǎn)地有償占用（使用費），礦產(chǎn)資源有償開采（權益金）”。二是建立政府補貼和稅收優(yōu)惠制度。對礦業(yè)這個附加值有限、其主要的社會經(jīng)濟功能就是為下游產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造附加值提供物質載體的初級產(chǎn)業(yè)，實行礦產(chǎn)資源耗竭補貼（美國）和勘查成本稅前折扣（加拿大）政策。

3.2 關于配套法規(guī)

采取“主法加眾條例”模式。除修訂“一法三令”之外，新設《礦產(chǎn)資源保護條例》、《礦產(chǎn)資源儲量管理條例》、《礦山地質環(huán)境保護條例》和《礦產(chǎn)資源開采資質管理條例》4部法規(guī)；修訂《礦產(chǎn)資源監(jiān)督管理辦法》、《礦產(chǎn)資源補償費征收管理規(guī)定》2部法規(guī)；保留《地質資料管理條例》、《地質勘查資質管理條例》等行政法規(guī)。

3.3 關于工作建議

第一，落實黨的十八屆四中全會精神，加快推進礦產(chǎn)資源法及其配套法規(guī)的修訂進程。

第二，圍繞礦業(yè)權登記制度、礦業(yè)權價款改革、礦產(chǎn)資源國家權益金制度、礦山督察制度、社會許可制度、采礦損益評估制度和礦產(chǎn)資源保護公益訴訟制度等開展專題論證。

第三，加強礦產(chǎn)資源依法行政的頂層設計，以構建完善的符合社會主義市場經(jīng)濟要求的礦政管理制度為目標，做好改革試點工作。

[1]梁明哲．立法思想與實踐的閃光[N]．中國國土資源報,2009-09-24(05)．

[2]平江．以法律的名義——中國礦政管理法制建設回眸(下)[J]．國土資源,2008(11)：26-31．

[3]葉全勝,李希昆,宋繼忠．我國礦業(yè)秩序治理整頓成因及對策分析[C]//資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會建設與環(huán)境資源法的熱點問題研究——2006年全國環(huán)境資源法學研討會論文集(二)．北京：中國法學會環(huán)境資源法學研究會,2006．

[4]本報評論員．法制為金融業(yè)改革發(fā)展保駕護航[N]．金融時報,2014-10-30(01)．

[5]吳崗．積極穩(wěn)妥地推進礦法修改[N]．中國國土資源報,2006-03-16(05)．

[6]趙超．在良好法治氛圍中推進全面深化改革[N]．新華每日電訊,2014-11-20(02)．

[7]中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第四次全體會議．中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定[N]．人民日報,2014-10-29(01)．

[8]本報評論員．真正建立法治的市場經(jīng)濟[N]．經(jīng)濟日報,2014-11-05(01)．

[9]蔡宗琦．完善經(jīng)濟法律制度 加強財產(chǎn)權保護[N]．中國證券報,2014-10-29(A01)．

Thoughts on Accelerating Our Efforts to Promote the Amendment of The Mineral Resource Law

FU Ying
(Chinses Academy of Land and Resource Economics, Beijing 101149)

A new round of revision work relating the Law of Mineral Resources has made phased progress. That means, on the basis of the consensus on guiding revision doctrine and basic principles, we fully respect the framework of original law, as a result, the revised draft including article 100 in chapter 12 has been formed. The amendment of present law is mainly the change in nine aspects, in which the hot topics mainly include the positioning, the purpose, and adjustment range of the law, as well as the attribute of mining rights; while the difficult issues include the reforms in examination and approval of mining rights, the transfer of mining right, the price of mining right, and taxation and fee of resources. On this basis, this paper points out that the next step for us is to add a chapter for mineral resources protection, to adjust the content of mining rights, to supplement the content with regard to geological data and mineral resources reserves, to change mine rehabilitation to recovery and control mine environment and harmonious mining areas, to improve mineral resources tax and fee. In addition, we must use the pattern of the major law plus all the rules, build new regulation, amend and remain part of the supporting regulations.

mineral resource law; amendment; hot issues; difficult problems; thoughts

F407.1；F062.1

：A

：1672-6995（2015）01-0009-04

2014-12-03；

2014-12-04

付英（1958-），男，吉林省農(nóng)安縣人，中國國土資源經(jīng)濟研究院副院長、研究員，華中科學大學在讀博士，主要從事國土資源管理研究工作。