完善被征地農(nóng)民社會(huì)保障政策制度的思路與建議

嘉興市國(guó)土資源局 沃 云

土地征收工作，事關(guān)國(guó)土資源管理部門對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展的保障程度，關(guān)系到被征地農(nóng)民的切身利益和社會(huì)和諧穩(wěn)定。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展和城市化進(jìn)程的加速推進(jìn)，國(guó)家為公共利益的需要，不可避免地要征收農(nóng)村集體土地。在征地工作中，合理調(diào)整和平衡國(guó)家、集體、農(nóng)民三者利益關(guān)系，切實(shí)保護(hù)被征地農(nóng)民切身利益，始終是各級(jí)政府和征地工作者面臨的課題和努力要達(dá)到的目標(biāo)。

一、嘉興市區(qū)建立被征地農(nóng)民保障制度的演變歷程

從時(shí)序上大致可分為三個(gè)階段。

（一）第一階段（1992年之前）：計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期

土地征收原則上“誰(shuí)用地、誰(shuí)征地、誰(shuí)安置”，具體的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)按《土地管理法》年產(chǎn)值的多少倍數(shù)給予補(bǔ)償，勞動(dòng)力安置也由用地單位負(fù)責(zé)招用或采取一次性貨幣安置的方式，確有困難的由勞動(dòng)部門進(jìn)行統(tǒng)一招工分配。這一階段由于征地?cái)?shù)量少，矛盾并不突出。

（二）第二階段（1993年—1998年）：被征地農(nóng)民社會(huì)保障思路的形成和起步階段

1993年，黨的十四屆三中全會(huì)審議通過了《關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，城鎮(zhèn)企業(yè)改革經(jīng)營(yíng)管理體制后擁有了自主用工權(quán)，原先那種由勞動(dòng)部門統(tǒng)一招收分配“土征工”的做法行不通了。同時(shí)，擴(kuò)大開放，招商引資，設(shè)立經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)，城市建設(shè)征地?cái)?shù)量急劇增加，再按“誰(shuí)用地、誰(shuí)征地、誰(shuí)安置”的模式來征地已經(jīng)難以為繼。面對(duì)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一、國(guó)有企業(yè)改制“土征工”下崗、一次性貨幣安置弊端漸趨凸現(xiàn)。被征地人員特別是老年人對(duì)今后生活無(wú)著落的擔(dān)憂，失土農(nóng)民情緒非常激動(dòng)，引發(fā)的矛盾十分突出。為此，嘉興市委市政府高度重視，及時(shí)組織相關(guān)部門深入基層調(diào)研，充分聽取鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村干部和農(nóng)民的意見，本著“政府征收了農(nóng)民的土地，農(nóng)民的基本生活必須得到保障”的理念，提出了為失地農(nóng)民購(gòu)買社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的改革思路。

1993年下半年，市政府出臺(tái)了《嘉興市區(qū)土地征用安置暫行規(guī)定》（嘉政發(fā)〔1993〕134號(hào)）文件，明確提出政府實(shí)施統(tǒng)一征地，統(tǒng)一補(bǔ)償和安置政策，“征地工”由勞動(dòng)部門統(tǒng)一管理，采取“名義招工”和繳納社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)方式給予安置，從而解決了被征地農(nóng)民基本生活沒有保障的突出矛盾，得到了被征地農(nóng)民的積極響應(yīng)，使征地工作較為順利地進(jìn)行。從而也開啟了嘉興市區(qū)對(duì)被征地農(nóng)民實(shí)行社會(huì)保障制度的實(shí)踐。

（三）第三階段（1998年至今）：被征地農(nóng)民保障制度的調(diào)整和完善階段

這一階段主要是對(duì)前一階段嘉興創(chuàng)新實(shí)行社會(huì)保障制度的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)，并將試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)上升為制度性成果。十多年來，嘉興的保障政策經(jīng)過多次的調(diào)整和完善，市政府相繼出臺(tái)了一系列的政策文件，如：《嘉興市區(qū)征用人員分流辦法》（嘉政發(fā)〔1998〕200號(hào)）、嘉興市《關(guān)于貫徹浙政發(fā)〔2003〕26號(hào)文件的若干意見》（嘉政發(fā)〔2004〕67號(hào)）、《嘉興市人民政府關(guān)于印發(fā)嘉興市征收農(nóng)村集體所有土地管理暫行辦法的通知》（嘉政發(fā)〔2009〕70號(hào)）等等，對(duì)征地的程序、征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)（區(qū)片綜合價(jià)）、被征地人員社會(huì)保障、征地陽(yáng)光工程、征地信息公開等作了明確的闡述和規(guī)范。

二、嘉興市區(qū)被征地農(nóng)民社會(huì)保障制度的實(shí)踐

2000年，嘉興市區(qū)的征地制度改革探索引起了國(guó)土資源部關(guān)注，先后派工作組蹲點(diǎn)調(diào)研，對(duì)嘉興的做法給予充分的肯定和高度評(píng)價(jià)。2001年，嘉興市被國(guó)土資源部列為全國(guó)征地制度改革試點(diǎn)城市，嘉興市的《征地制度改革試點(diǎn)方案》得到了浙江省人民政府、國(guó)土資源部的批準(zhǔn)。2002年，市政府用（嘉政發(fā)〔2002〕36號(hào)）文件下發(fā)全市，要求在2003年底之前全面執(zhí)行社會(huì)保障安置政策。被農(nóng)民稱之為“土地?fù)Q保障”的實(shí)踐也為全國(guó)征地制度改革提供了“嘉興經(jīng)驗(yàn)”。其主要做法如下。

1.征地時(shí)在勞動(dòng)年齡段以上（男滿60周歲，女滿50周歲）的被征地農(nóng)民，戶口“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，為其一次性繳納15年社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌費(fèi)，從次月開始按月發(fā)放養(yǎng)老金。

2.征地時(shí)，男45-59周歲，女35-49周歲的被征地農(nóng)民，戶口“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，并為其一次性繳納15年社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌費(fèi)，到退休年齡后按月發(fā)放養(yǎng)老金，退休前每月發(fā)給160元的生活補(bǔ)助費(fèi)和醫(yī)療包干費(fèi)。

3.征地時(shí)，男16-44周歲，女16-34周歲的被征地農(nóng)民，戶口“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，按其在農(nóng)村勞動(dòng)年限（16周歲起算），一次性繳納社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌費(fèi)，一年農(nóng)齡買一年保險(xiǎn)，最高為15年。以后由本人就業(yè)后繼續(xù)參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，并一次性補(bǔ)給8000元的自謀職業(yè)費(fèi)。

4.個(gè)別不愿意參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的，需由本人申請(qǐng)，戶主簽字，村集體經(jīng)濟(jì)組織審核并辦理公證手續(xù)，在簽訂相關(guān)協(xié)議后，可一次性發(fā)給1.2萬(wàn)元安置補(bǔ)助費(fèi)。

5.征地時(shí)未滿16周歲的被征地人員或在校學(xué)生，給予辦理“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，以每人3000元的基數(shù)，再按每歲200元的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放征地安置補(bǔ)助費(fèi)，不滿一歲的按一歲計(jì)。

由于政府較好地處理了農(nóng)民的利益關(guān)系，有效地解決了失地人員的基本生活保障問題，因而受到了廣大農(nóng)民的認(rèn)可和歡迎。其成效體現(xiàn)在。

一是實(shí)行統(tǒng)一征地統(tǒng)一補(bǔ)償安置政策，避免了過去的“誰(shuí)用地、誰(shuí)征地、誰(shuí)安置”“政策不一”“相互攀比”等弊端，減少了征地工作中的矛盾和糾紛。

二是采用以“養(yǎng)老保險(xiǎn)安置為主要方式與就業(yè)市場(chǎng)化相接軌”的補(bǔ)償安置辦法，避免了以往采用一次性貨幣安置造成的后遺癥，保障了被征地農(nóng)民的基本生活穩(wěn)定。

三是通過建立“土地?fù)Q保障”的機(jī)制，在全市全面推行了“養(yǎng)老保險(xiǎn)安置”辦法，促進(jìn)了被征地農(nóng)民向城市居民轉(zhuǎn)變，加快了城市化進(jìn)程。

三、嘉興市現(xiàn)行的被征地農(nóng)民保障政策與制度存在的問題

改革不可能一蹴而就，任何一項(xiàng)改革都要與時(shí)俱進(jìn)。隨著行政區(qū)域調(diào)整、人們對(duì)美好生活愿景的追求等主客觀因素的變化，現(xiàn)行的嘉興市被征地農(nóng)民保障政策和制度也顯現(xiàn)出一些問題。

（一）由于改革起步時(shí)的政策差異，市本級(jí)一級(jí)區(qū)片與二級(jí)區(qū)片之間在社會(huì)保障繳費(fèi)年限和基本生活補(bǔ)助政策上還有一些落差，為此，二級(jí)區(qū)片中的被征地人員要求“一視同仁”的呼聲較高。

（二）由于行政區(qū)劃的調(diào)整，突破了村級(jí)建制的完整性，個(gè)別少數(shù)地方存在“一個(gè)村兩個(gè)區(qū)片、不同補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)”現(xiàn)象。這一問題在南湖區(qū)余新鎮(zhèn)的“民利村”矛盾最為突出，該村一部分土地劃歸國(guó)際商務(wù)區(qū)，一部分土地劃入南湖新區(qū)?！皟蓚€(gè)區(qū)片各自執(zhí)行不同補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)”，被征地農(nóng)民難以接受。

（三）全市各地的保障政策、保障方式、保障水平差異很大，被征地農(nóng)民在享受保障待遇上相差較多。

（四）被征地農(nóng)民身份已經(jīng)轉(zhuǎn)為城市居民，要求按城鎮(zhèn)職工退休標(biāo)準(zhǔn)享受，但由于社會(huì)保障和職工養(yǎng)老保險(xiǎn)是兩個(gè)體系，因此農(nóng)民意見很大，要求接軌的呼聲很高。

（五）醫(yī)療保障基本缺失。被征地農(nóng)民對(duì)這一問題的訴求反應(yīng)更為強(qiáng)烈。生活補(bǔ)助費(fèi)缺少調(diào)整和增長(zhǎng)的機(jī)制。

基于存在的上述這些問題，所以“深化改革、完善政策”非常必要。

四、進(jìn)一步完善被征地農(nóng)民保障制度與相關(guān)政策的思路與建議

嘉興市20多年的征地制度改革，側(cè)重解決了被征地農(nóng)民的養(yǎng)老社會(huì)保障。被征地農(nóng)民的醫(yī)療保障，除保養(yǎng)人員每月十元的醫(yī)療補(bǔ)助外，大多自己掏錢參加城鄉(xiāng)合作醫(yī)療。由于保障水平比較低，被征地農(nóng)民因病致貧的現(xiàn)象時(shí)有出現(xiàn)。為此，根據(jù)省政府〔2014〕19號(hào)文件精神，結(jié)合嘉興實(shí)際，提出實(shí)現(xiàn)被征地農(nóng)民社會(huì)保障與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的銜接、城鄉(xiāng)合作醫(yī)療與城鎮(zhèn)（企業(yè)）職工基本醫(yī)療銜接、被征地農(nóng)民失業(yè)補(bǔ)助與城鎮(zhèn)失業(yè)保險(xiǎn)制度接軌的思路與建議。

（一）將被征地人員的社會(huì)保障銜接城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)

1.征地時(shí)，男滿60周歲、女滿50周歲以上一次性繳納15年社會(huì)保障金的，可一次性繳納12000元的銜接職工養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，從補(bǔ)繳次月起享受職工基本養(yǎng)老待遇（2015年標(biāo)準(zhǔn)每月1400元左右），60周歲以上每增加一歲補(bǔ)繳標(biāo)準(zhǔn)降低5%，到70周歲不再遞減，個(gè)人不愿補(bǔ)繳的則進(jìn)入城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中的征地社會(huì)保障，享受征地保障退休金（2015年標(biāo)準(zhǔn)每月990元）。

2.征地時(shí)，不到退休年齡的，仍按原政策執(zhí)行。但要加強(qiáng)宣傳和引導(dǎo)，鼓勵(lì)被征地人員在企業(yè)就業(yè)或個(gè)人自謀職業(yè)時(shí)需繼續(xù)繳納職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，使之與職工養(yǎng)老保險(xiǎn)接軌。

（二）將被征地農(nóng)民的城鄉(xiāng)合作醫(yī)療銜接城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)或直接新增參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)

主要有以下三個(gè)方案。

方案一：測(cè)算出城鄉(xiāng)合作醫(yī)療和城鎮(zhèn)（企業(yè)）職工基本醫(yī)療銜接所需要的資金，按照一次性等額繳納的辦法（男25年，女20年）進(jìn)行測(cè)算，鼓勵(lì)引導(dǎo)被征地農(nóng)民自愿申請(qǐng)參加職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)，采取政府、集體、個(gè)人各出一點(diǎn)的辦法來解決被征地農(nóng)民的職工醫(yī)療保險(xiǎn)問題，政府原則上承擔(dān)30%-40%的費(fèi)用。

方案二：按被征地人員繳納社會(huì)保障的年限視為繳納職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)的年限，到達(dá)退休年齡后男25年、女20年未繳滿的，給予一次性補(bǔ)繳，享受職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)待遇，政府原則上承擔(dān)30%-40%的費(fèi)用。不到退休年齡的需每年自己繳納職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)（今年是1423元年），享受職工基本醫(yī)療待遇。

對(duì)有些被征地人員個(gè)人已經(jīng)全額一次性補(bǔ)繳，已銜接職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)的人員，一旦政府文件出臺(tái)，按規(guī)定應(yīng)該政府承擔(dān)的這部分資金轉(zhuǎn)入其個(gè)人賬戶。

方案三：被征地農(nóng)民可按規(guī)定參加職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)，征地時(shí)按其在農(nóng)村的勞動(dòng)年限，為其繳納職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)年限，最長(zhǎng)不超過15年。被征地農(nóng)民參加職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)后，原征地繳費(fèi)社會(huì)保障年限可視作職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)繳費(fèi)年限，最長(zhǎng)不超過15年。征地后被征地農(nóng)民應(yīng)繼續(xù)繳納職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)，達(dá)到法定退休年齡后，按職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)繳費(fèi)年限（男滿25年、女滿20年）等規(guī)定，不足年限的可一次性補(bǔ)繳，按規(guī)定享受職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)待遇。

（三）將被征地人員的失業(yè)補(bǔ)助與城鎮(zhèn)職工失業(yè)保險(xiǎn)制度接軌

1.16周歲以上未實(shí)現(xiàn)就業(yè)的，給予失業(yè)登記。從征地補(bǔ)償協(xié)議生效之日起，對(duì)其應(yīng)交的失業(yè)保險(xiǎn)金視作交費(fèi)，按照城鎮(zhèn)職工失業(yè)保險(xiǎn)的相關(guān)規(guī)定，領(lǐng)取失業(yè)救濟(jì)金。

2.對(duì)被征地人員的安置補(bǔ)助費(fèi)、自謀職業(yè)費(fèi)和生活補(bǔ)助費(fèi)，均改為按市區(qū)居民最低生活保障的標(biāo)準(zhǔn)來計(jì)算，按不同年齡實(shí)際可享受的月數(shù)進(jìn)行計(jì)算發(fā)放。市區(qū)居民最低生活保障的標(biāo)準(zhǔn)政府每年公布一次，這就等于建立了一個(gè)增長(zhǎng)調(diào)節(jié)的機(jī)制。

3.征地時(shí)，被征地農(nóng)民已在企業(yè)上班或自謀職業(yè)，自費(fèi)繳納職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的，由于現(xiàn)行的保障政策規(guī)定“繳費(fèi)的年限不能疊加”，只能選擇一次性補(bǔ)償。因此，此類人員感到比較吃虧。意見是征地主體不再為其繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的，可由企業(yè)、個(gè)人或社保部門出具相關(guān)證明，按一次性自謀職業(yè)12000元安置補(bǔ)償費(fèi)加上征地時(shí)應(yīng)該繳納社會(huì)保障金基數(shù)和年限，按一定比例補(bǔ)助給被征地農(nóng)民，記入個(gè)人帳戶。

4.對(duì)征地制度政革后選擇一次性貨幣安置的被征地農(nóng)民，意見是政府應(yīng)給他們參加職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的政策通道，參加職工養(yǎng)老保險(xiǎn)所需的經(jīng)費(fèi)，原則上由這部分被征地農(nóng)民自己承擔(dān)，有條件的原用地單位或政府財(cái)政給予適當(dāng)補(bǔ)助。

之所以提出上述思路和建議，基于以下兩點(diǎn)考慮。

一是符合當(dāng)前國(guó)家和省有關(guān)實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一城鄉(xiāng)居民社會(huì)保障制度的政策規(guī)定精神和要求，如國(guó)務(wù)院關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系建設(shè)工作文件，《浙江省人民政府關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置政策的意見》（浙政發(fā)〔2014〕19號(hào)）。

二是被征地農(nóng)民社會(huì)保障的資金來源，既可從為實(shí)施城市規(guī)劃的公共設(shè)施和公益事業(yè)（即公共利益）所需征收的集體土地中增加征收補(bǔ)償資金，也可以從政府投入的這些“公建”設(shè)施周邊的經(jīng)營(yíng)性用地出讓地價(jià)中收回；對(duì)于城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的單獨(dú)選址項(xiàng)目，則可以直接列入項(xiàng)目建設(shè)投資概預(yù)算，作為征地成本收回。因此，不論是城市政府為實(shí)施城市規(guī)劃，還是國(guó)家建設(shè)單獨(dú)選址項(xiàng)目，只要征收農(nóng)民集體土地，適當(dāng)增加被征地農(nóng)民社會(huì)保障的資金，都可以通過“期權(quán)”或“即時(shí)”轉(zhuǎn)嫁到相關(guān)項(xiàng)目成本取得，財(cái)力支撐應(yīng)該是沒有問題的，是可行的。

小知識(shí)

什么是基本農(nóng)田保護(hù)制度？

國(guó)家實(shí)行基本農(nóng)田保護(hù)制度。下列耕地應(yīng)當(dāng)根據(jù)土地利用總體規(guī)劃劃入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，嚴(yán)格管理：一是經(jīng)國(guó)務(wù)院有關(guān)主管部門或者縣級(jí)以上地方人民政府批準(zhǔn)確定的糧、棉、油生產(chǎn)基地內(nèi)的耕地；二是有良好的水利與水土保持設(shè)施的耕地，正在實(shí)施改造計(jì)劃以及可以改造的中、低產(chǎn)田；三是蔬菜生產(chǎn)基地；四是農(nóng)業(yè)科研、教學(xué)試驗(yàn)田；五是國(guó)務(wù)院規(guī)定應(yīng)當(dāng)劃入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的其他耕地。各省、自治區(qū)、直轄市劃定的基本農(nóng)田應(yīng)當(dāng)占本行政區(qū)域內(nèi)耕地的百分之八十以上。