新常態(tài)下關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的思考

建德市國(guó)土資源局 馬聿浩

農(nóng)村宅基地制度是農(nóng)村土地制度的重要組成部分，與農(nóng)民的利益密切相關(guān)。近年來(lái)，建德市開(kāi)展了“創(chuàng)無(wú)違建市”的全面行動(dòng)，并按省、杭州市的統(tǒng)一部署深入推進(jìn)“三改一拆”工作，違法用地得到了有效地遏制，農(nóng)村宅基地管理水平得到了進(jìn)一步地規(guī)范。但是，由于思想觀念、自然條件等種種因素制約，涉土政策的不斷更新，新常態(tài)下農(nóng)村宅基地管理存在新情況，主要在宅基地審批權(quán)下放、宅基地流轉(zhuǎn)機(jī)制和“三改一拆、無(wú)違建”的后續(xù)管理三方面體現(xiàn)出新的考驗(yàn)。

一、建德市農(nóng)村宅基地基本情況

農(nóng)村宅基地，是指農(nóng)村村民合法使用或依法批準(zhǔn)，用于建造住宅（包括附屬用房和庭院等）的集體所有土地。

建德市現(xiàn)有16個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），232個(gè)行政村，24個(gè)社區(qū)。經(jīng)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，全市農(nóng)村宅基地面積約7000公頃。2012-2014年，全市農(nóng)村宅基地利用呈平穩(wěn)上升趨勢(shì)，農(nóng)村宅基地面積較大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要集中在市西南大同鎮(zhèn)、壽昌鎮(zhèn)、航頭鎮(zhèn)。東部乾潭鎮(zhèn)、下涯鎮(zhèn)面積較大。

如表1所示：

表1 2012年-2014年建德市土地利用現(xiàn)狀面積（農(nóng)村宅基地部分）（單位：公頃）

經(jīng)調(diào)研摸底，截至2015年11月宅基地審批權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)前，2013-2015年全市農(nóng)村私人建房審批總體呈大幅上升趨勢(shì)。西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)各年相對(duì)穩(wěn)定上升，東部鄉(xiāng)鎮(zhèn)因市政府大城東規(guī)劃控制，前幾年原拆原建和新建住房未予審批?？匾?guī)解除后，加之“三改一拆、無(wú)違建市創(chuàng)建”的政策出臺(tái)，有大量建房進(jìn)行補(bǔ)辦。如表2。

二、新常態(tài)下宅基地管理存在的主要問(wèn)題

（一）宅基地審批下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)面臨挑戰(zhàn)

1.宅基地批前條件把握難。當(dāng)前，建德市審批宅基地以戶(hù)為單位，該戶(hù)仍以公安機(jī)關(guān)的戶(hù)籍為準(zhǔn)。但實(shí)踐中，公安部門(mén)的戶(hù)籍存在漏洞，一如未及時(shí)更新，過(guò)世的老人仍未銷(xiāo)戶(hù)；二如夫妻雙方各有一單獨(dú)戶(hù)口的情況不為少見(jiàn)。同時(shí)，現(xiàn)行的分戶(hù)制度仍存在可能造成“一戶(hù)多宅”的情況，夫妻雙方育有成年子女的，兒子和女兒可獨(dú)立成戶(hù)，在兒子單獨(dú)立戶(hù)后，女兒出嫁，戶(hù)口遷出后，又造成夫妻和兒子一家有兩本戶(hù)口本。新政實(shí)施后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為審批權(quán)人，對(duì)符合審批條件戶(hù)（尤其是不合理分戶(hù)事實(shí)存在）的情況難以界定和把握。實(shí)際操作過(guò)程中，一戶(hù)中的參與審批人員，很難查清是否存在“一戶(hù)多宅”的情況。

表2 2013年-2015年全市建房審批數(shù)據(jù)（截至2015年11月）

2.宅基地批后監(jiān)管難度高。近年來(lái)，因全市農(nóng)村私人建房數(shù)量呈上升趨勢(shì)，加之新政實(shí)施后落實(shí)“五到場(chǎng)”制度，宅基地批后監(jiān)管難度極增。一是建房超面積和建新未拆舊的情況普遍存在，2008-2014年平均年發(fā)證戶(hù)數(shù)2129戶(hù)，其中超面積占57.64%?！拔宓綀?chǎng)”制度中選址、放樣、砌基、結(jié)頂、竣工驗(yàn)收五個(gè)過(guò)程中都要鄉(xiāng)鎮(zhèn)和國(guó)土工作人員到場(chǎng)，年平均兩百戶(hù)的審批量乘五個(gè)過(guò)程，工作人員平均要到現(xiàn)場(chǎng)千次以上，以目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)分管城建的工作人員編制和數(shù)量來(lái)看，人多量大，現(xiàn)實(shí)很難做到。二是建德市處于浙江省中西部，地貌以丘陵為主，多山的地形極易導(dǎo)致農(nóng)戶(hù)建房時(shí)進(jìn)行切坡，造成后續(xù)引發(fā)地質(zhì)災(zāi)害的可能。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2014年，全市切坡建房總160戶(hù)，面積19150平方米。2015年截至目前，已評(píng)估226戶(hù)，是2014年同期的兩倍。農(nóng)戶(hù)在建房時(shí)，往往為求曬場(chǎng)面積大而退后切坡，引發(fā)地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)。審批權(quán)下放后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員面臨對(duì)建房地形地災(zāi)易發(fā)性分析的難題。

（二）宅基地流轉(zhuǎn)、退出制度有待健全

集體分配，免費(fèi)使用是農(nóng)村村民宅基地取得與使用制度，國(guó)家歷來(lái)保護(hù)農(nóng)村村民的居住權(quán)利。但是，該制度也是造成“一戶(hù)多宅”和空心村現(xiàn)象的主要原因，大量宅基地被閑置浪費(fèi)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，近年來(lái)，約4千萬(wàn)農(nóng)村人口進(jìn)入城鎮(zhèn)定居，未來(lái)遷入人口仍呈上升態(tài)勢(shì)，越來(lái)越多的農(nóng)村宅基地將在農(nóng)村老齡人逝去后閑置，與當(dāng)前集約和節(jié)約用地的大政策背道而馳。2014年期間，市國(guó)土部門(mén)對(duì)全市一戶(hù)多宅的情況進(jìn)行過(guò)摸底調(diào)查，摒除合法繼承和受贈(zèng)的，未批先建和建新未拆舊造成一戶(hù)多宅的有2136宗。宅基地及其上房屋，進(jìn)行流轉(zhuǎn)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的必然選擇和農(nóng)村村民的權(quán)利。就目前看，一系列的相關(guān)配套制度不夠完善。

（三）“三改一拆、創(chuàng)無(wú)違建市”帶來(lái)沖擊

2013年“三改一拆”工作啟動(dòng)，2015年推進(jìn)“無(wú)違建市創(chuàng)建”以來(lái)，全市違法用地得到了有效地遏制，但同時(shí)也對(duì)宅基地管理帶來(lái)了不小的沖擊。中國(guó)是歷史悠久的古國(guó)，農(nóng)村傳統(tǒng)建房歷來(lái)沿革都是主房+附房+曬場(chǎng)的模式，普遍存在超面積和有圍墻院落的情況。無(wú)違建市創(chuàng)建過(guò)程中，對(duì)1990年發(fā)證以前存在的無(wú)證世居老房難以界定，一批未發(fā)證的世居老宅被認(rèn)定為違法拆除。對(duì)農(nóng)村超面積建房進(jìn)行有償使用。有償使用制度，并未對(duì)超面積部分進(jìn)行準(zhǔn)確定性，也沒(méi)有明確對(duì)超面積部分是否進(jìn)行補(bǔ)辦，對(duì)超占部分每年收取使用金還是一次性收取上含糊其辭。因此，有償使用只是作為一種折中的處理手段，并不能根本解決問(wèn)題。有償金的后續(xù)支配管理也值得深究。在后“三改一拆”時(shí)代，拆后利用是宅基地管理的重要內(nèi)容，有拆有建，方能保證動(dòng)量守恒。以目前建德市的拆后利用情況看，多以復(fù)綠，美化居多，未有實(shí)質(zhì)性的利用亮點(diǎn)。

三、對(duì)策與建議

（一）應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)，穩(wěn)接審批下放權(quán)力

1.建立查詢(xún)系統(tǒng)。建議市政府參照商品房查詢(xún)系統(tǒng)設(shè)立農(nóng)村宅基地查詢(xún)系統(tǒng)，每年匯總鄉(xiāng)鎮(zhèn)審轄區(qū)內(nèi)審批的情況。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要對(duì)審批人和參與審批人以身份證形式全部進(jìn)行信息錄入，防止參與建房人另行單獨(dú)申請(qǐng)審批，難以查詢(xún)?cè)斐梢粦?hù)多宅。

2.界定審批戶(hù)籍。建議基層政府在宅基地審批時(shí)把握好“一個(gè)家庭單位”的概念，對(duì)公安機(jī)關(guān)的戶(hù)籍制度進(jìn)行半脫離。如何界定一個(gè)“家庭單位”，以村委會(huì)調(diào)查的村民實(shí)際生活居住情況為主：原則上以夫妻雙方和子女為基礎(chǔ)；60歲以上老年夫妻可隨子女中的一個(gè)家庭生活。夫妻雙方即使有兩本戶(hù)口本，只要婚姻關(guān)系存續(xù)，只認(rèn)定為一個(gè)家庭單位。宅基地審批時(shí)一個(gè)家庭單位的多個(gè)戶(hù)口本可以多本合并審批。

3.監(jiān)管多措并舉。一是政府應(yīng)當(dāng)加大宣傳力度，積極引導(dǎo)和鼓勵(lì)村民到中心村聯(lián)建或原拆原建。各行政村可結(jié)合本村實(shí)際，通過(guò)村民代表大會(huì)制定《村規(guī)民約》，對(duì)農(nóng)戶(hù)建房收取建房保證金。村民在異地新建或原拆原建老房超占時(shí)，先和村簽定拆屋還基協(xié)議并交納保證金，鄉(xiāng)鎮(zhèn)確認(rèn)后予以審批。在鎮(zhèn)村進(jìn)行到場(chǎng)驗(yàn)收后，對(duì)未超占超層和已拆舊的農(nóng)戶(hù)進(jìn)行退還，違規(guī)的村民保證金沒(méi)收并由鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)“三改一拆”文件要求進(jìn)行整改拆除，費(fèi)用從保證金支付。

二是政府要吸取2015年11月 13日麗水蓮都山體滑坡地質(zhì)災(zāi)害的經(jīng)驗(yàn)，在審批前踏勘農(nóng)戶(hù)申請(qǐng)的建房位置時(shí)背臨山體或是村民主動(dòng)表示建房要進(jìn)行切坡處理的，應(yīng)報(bào)國(guó)土部門(mén)邀請(qǐng)專(zhuān)業(yè)人員進(jìn)行地質(zhì)災(zāi)害切坡建房評(píng)估。農(nóng)戶(hù)沒(méi)有按評(píng)估結(jié)論做好地質(zhì)災(zāi)害防治措施的，不予審批，發(fā)生地質(zhì)災(zāi)害的由“誰(shuí)引發(fā)，誰(shuí)治理”的原則自行承擔(dān)后果。

三是政府要有效地落實(shí)“五到場(chǎng)”制度，建立一套長(zhǎng)效的批后監(jiān)管機(jī)制。國(guó)土部門(mén)會(huì)同鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府做好前期踏勘，村民新建過(guò)程中由當(dāng)?shù)卮逦瘯?huì)進(jìn)行全程監(jiān)督，綜合防控相關(guān)部門(mén)配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村委會(huì)發(fā)現(xiàn)的各種違法行為進(jìn)行多手段遏制，如斷電、拆除等。對(duì)嚴(yán)重違法的，建議政府督促村委會(huì)依法收回宅基地。政府可根據(jù)轄區(qū)情況，聘請(qǐng)鎮(zhèn)級(jí)協(xié)管員，定期對(duì)各村進(jìn)行巡查。市級(jí)單位部門(mén)開(kāi)展不定期聯(lián)合巡查，嚴(yán)控全市層面的農(nóng)村宅基地違法現(xiàn)象，形成動(dòng)態(tài)管理機(jī)制。

（二）完善政策，流轉(zhuǎn)退出規(guī)范有序

1.出臺(tái)流轉(zhuǎn)政策?！段餀?quán)法》第l53條規(guī)定：宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓?zhuān)m用土地管理法等法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定。為了保證居者有自己的住房，《土地管理法》第62條第4款嚴(yán)格限制：農(nóng)村村民出賣(mài)、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)。我國(guó)法律并不禁止農(nóng)村村民住房的轉(zhuǎn)讓?zhuān)厣系姆课菟袡?quán)可以轉(zhuǎn)讓?zhuān)瑫r(shí)法律允許房屋同宅基地使用權(quán)的一并轉(zhuǎn)讓?zhuān)箚为?dú)的宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓。在新形勢(shì)下，宅基地流轉(zhuǎn)交易應(yīng)逐步放開(kāi)，明確宅基地流轉(zhuǎn)范圍、條件和規(guī)則，建議政府研究出臺(tái)宅基地流轉(zhuǎn)和退出的相關(guān)規(guī)定，允許宅基地向本鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)的農(nóng)村村民或是城鎮(zhèn)低保群體流轉(zhuǎn)，符合城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的原則，便于促進(jìn)農(nóng)村村民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。在交易規(guī)則上，農(nóng)民以自愿流轉(zhuǎn)，如果農(nóng)民認(rèn)為市場(chǎng)價(jià)值不合適，可以不流轉(zhuǎn)。依照農(nóng)民自愿原則，確保不傷害農(nóng)民利益。

2.健全分配制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依據(jù)村莊建設(shè)規(guī)劃的合理安排，指導(dǎo)各行政村建立宅基地有償分配制度，對(duì)村民非法買(mǎi)賣(mài)和轉(zhuǎn)讓宅基地的上報(bào)國(guó)土部門(mén)依法查處。村民流轉(zhuǎn)或放棄宅基地的，由村集體收回原宅基地，通過(guò)村民代表大會(huì)通過(guò)，有償分配給申請(qǐng)本村宅基地的農(nóng)戶(hù)。有償分配價(jià)格和管理基金提取的標(biāo)準(zhǔn)可由村委會(huì)組織制訂，由村民大會(huì)討論通過(guò)，上報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府備案。

3.探索退出機(jī)制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)鼓勵(lì)和支持各行政村制定宅基地退出機(jī)制。對(duì)村民主動(dòng)放棄宅基地的，其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由村委會(huì)制訂，可參照住房改造宅基地復(fù)墾政策金額并經(jīng)村民大會(huì)通過(guò)。對(duì)1990年發(fā)證以前歷史遺留的農(nóng)村閑置宅基地，符合村莊建設(shè)規(guī)劃的，建議政府全部予以保留，村民主動(dòng)退出的，可由村委會(huì)給予補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)一半的獎(jiǎng)勵(lì)。因鄉(xiāng)鎮(zhèn)公益事業(yè)需要村收回宅基地的，在補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上，優(yōu)先安排村安置點(diǎn)新建。

（三）因地制宜，有償獎(jiǎng)勵(lì)雙管齊下

為了在“后三改一拆”時(shí)代加強(qiáng)對(duì)宅基地的管理，建議政府重新明確有償使用制度和建立獎(jiǎng)勵(lì)制度。有償使用和獎(jiǎng)勵(lì)的目的是杜絕違法用地的產(chǎn)生，作為一種刺激手段，讓違法人覺(jué)得違法成本高于預(yù)期，自覺(jué)按規(guī)定行使宅基地使用權(quán)。建議有償使用適用于所有農(nóng)村宅基地，對(duì)超面積部分的違法建筑按存在時(shí)間每年收取有償使用金，直至違法當(dāng)事人自行拆除超占部分。在交完首期使用金后，對(duì)符合規(guī)劃和審批條件的農(nóng)戶(hù)給予最大審批面積的補(bǔ)辦。政府提倡各村村民進(jìn)行原拆原建，對(duì)原老房超過(guò)最大審批面積的宅基地部分拆除并且新房落成后不超審批面積的，由鎮(zhèn)村兩級(jí)給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)。