保障再給力 保護更到位土地規(guī)劃描繪“雙保協(xié)同”“升級版”
----余杭區(qū)土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善方案側(cè)評

杭州市國土資源局余杭分局 湯小櫓

日前，余杭區(qū)區(qū)級規(guī)劃調(diào)整完善方案正式獲得省政府批復(fù)，余杭區(qū)成為除試點縣外全市第一個、全省第一批獲批規(guī)劃調(diào)整完善成果的縣（市、區(qū)）。

現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃對促進全區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)建設(shè)起到了重要作用，但隨著區(qū)位區(qū)情的變化，尤其是一大批重點項目、重點平臺落地余杭，規(guī)劃用地空間布局亟待優(yōu)化。為踐行“美麗中國、杭州先行”的戰(zhàn)略使命，實現(xiàn)“融入大杭州、同城一體化”的發(fā)展路徑，為使保護耕地更加嚴格規(guī)范、保障發(fā)展更加持續(xù)有力、節(jié)約集約更加扎實有效，服務(wù)“三個一”機制，助力“十三五”規(guī)劃，杭州市國土資源局余杭分局提前謀劃、主動作為、積極努力，牽頭編制了《杭州市余杭區(qū)土地利用總體規(guī)劃（2006-2020年）》（2014調(diào)整完善版）。

本次規(guī)劃調(diào)整完善工作中，杭州市國土資源局余杭分局“規(guī)劃理念創(chuàng)新、規(guī)劃方式探索”，面對全區(qū)復(fù)雜的土地利用形勢，走出了一條“響應(yīng)上級精神、體現(xiàn)地方特色、符合管理要求、滿足實際需要”的路徑。調(diào)整完善后的規(guī)劃，以區(qū)域?qū)嶋H為基礎(chǔ)，優(yōu)化國土空間結(jié)構(gòu)，嚴守耕地保護紅線，引導(dǎo)城鎮(zhèn)發(fā)展集聚化，著眼存量土地利用，提升節(jié)約集約水平。

一、以區(qū)域?qū)嶋H為基礎(chǔ)，實現(xiàn)規(guī)劃表達“余杭話”

本次規(guī)劃調(diào)整完善，在充分分析余杭土地利用現(xiàn)狀和未來發(fā)展趨勢、總結(jié)現(xiàn)行規(guī)劃實施成效和存在問題的基礎(chǔ)上，結(jié)合國家、省、市土地利用宏觀形勢及政策要求，積極探索“新常態(tài)”下余杭土地規(guī)劃的新模式。大量融入余杭本土元素，在符合土地利用規(guī)劃編制規(guī)程和技術(shù)要求的前提下，以規(guī)劃本土化和可實施為基本出發(fā)點，下接地氣，反映實際。

二、以區(qū)級總規(guī)為定位，理順國土規(guī)劃體系網(wǎng)

積極探索多規(guī)融合，強調(diào)土地利用總體規(guī)劃的基礎(chǔ)性和引導(dǎo)性作用，與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、環(huán)境功能區(qū)劃、糧食功能區(qū)規(guī)劃、礦產(chǎn)資源規(guī)劃、林地保護規(guī)劃等規(guī)劃進行充分銜接，確保余杭區(qū)國土相關(guān)規(guī)劃的保護目標(biāo)、保護區(qū)域、發(fā)展定位、發(fā)展區(qū)域的一致性。

區(qū)級規(guī)劃提出各街道（鎮(zhèn)）的規(guī)劃目標(biāo)和管制指引，既強調(diào)區(qū)級總規(guī)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃的引導(dǎo)，也為鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃的編制留下了一定的彈性空間，充分確保了上下級規(guī)劃的協(xié)調(diào)性和可操作性。與此同時，規(guī)劃提出了土地整治、低丘緩坡、節(jié)約集約等土地利用專項目標(biāo)和要求，溝通了土地利用總體規(guī)劃與土地利用專項規(guī)劃，理順了國土規(guī)劃體系，為專項規(guī)劃的編制和實施提供了上位規(guī)劃的依據(jù)。

“坡地村鎮(zhèn)”試點項目----百丈鎮(zhèn)皮山塢旅游開發(fā)項目效果圖

三、以空間管制為基礎(chǔ)，優(yōu)化土地利用愿景圖

傳統(tǒng)的土地規(guī)劃，或多或少存在“重指標(biāo)輕空間、重保障輕保護”傾向。本次規(guī)劃調(diào)整完善，積極踐行“從指標(biāo)控制向空間管制”“從保障型規(guī)劃向保護型規(guī)劃”的轉(zhuǎn)變，結(jié)合“三線”劃定，擬定“三界四區(qū)”，實行規(guī)劃用途空間管制。規(guī)劃按照區(qū)域自然稟賦和功能分區(qū)，強調(diào)空間管制的連續(xù)性和完整性，不開天窗、不夾縫隙，優(yōu)化了土地利用結(jié)構(gòu)，提高了土地規(guī)劃空間管制措施的可實施性。

四、以擴展邊界為極限，引導(dǎo)城鎮(zhèn)發(fā)展集聚化

余杭三面環(huán)繞杭州主城，在主城區(qū)發(fā)展空間已基本用盡，城市外拓趨勢明顯的形勢下，余杭成為了杭州都市圈城鎮(zhèn)化建設(shè)的“新藍海”。但是，開發(fā)建設(shè)不能意味著肆意膨脹，用地擴張不能等同于無序蔓延。結(jié)合余杭城鎮(zhèn)發(fā)展實際需要，本次規(guī)劃調(diào)整完善擬定了城鎮(zhèn)建設(shè)用地擴展邊界。擴展邊界依道路或河流、山體的等自然邊界劃定，提高其合理性和可操作性。

城鎮(zhèn)建設(shè)用地擴展邊界的劃定，堅持“總量鎖定、增量遞減、存量優(yōu)化、流量增效、質(zhì)量提高”方針，合理控制建設(shè)用地總規(guī)模，同時，規(guī)劃引導(dǎo)城鎮(zhèn)集中發(fā)展和跳開發(fā)展相結(jié)合，既不留白，也不攤餅。規(guī)劃調(diào)整完善后，全區(qū)規(guī)劃新增建設(shè)用地空間得到再一次拓展，區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展空間得到有效保障；與此同時，規(guī)劃擴展邊界規(guī)模較現(xiàn)行規(guī)劃合理縮減，城鎮(zhèn)用地范圍被進一步鎖定，集中集聚發(fā)展理念得到進一步凸顯。

五、以基本農(nóng)田為核心，嚴守耕地保護生命線

基本農(nóng)田是紅線，糧食安全是底線，為守護優(yōu)質(zhì)耕地“太公田”，本次規(guī)劃調(diào)整完善中劃定了基本農(nóng)田保護紅線。同時，為進一步保護最優(yōu)質(zhì)的基本農(nóng)田資源，在劃定基本農(nóng)田的基礎(chǔ)上，按照“好中選優(yōu)、由近及遠、從大到小”的原則，在高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田、標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、糧食生產(chǎn)功能區(qū)內(nèi)的耕地中遴選劃定永久基本農(nóng)田示范區(qū)。永久基本農(nóng)田示范區(qū)耕地質(zhì)量和水田占比，均優(yōu)于全區(qū)基本農(nóng)田和現(xiàn)狀耕地平均水平，真正實現(xiàn)嚴控城鎮(zhèn)蔓延、嚴保最優(yōu)耕地。

六、以生態(tài)紅線為屏障，強化環(huán)境承載硬約束

青山綠水就是金山銀山。本次規(guī)劃調(diào)整完善，秉承生態(tài)優(yōu)先理念，將環(huán)境承載能力作為區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的限制性條件，在資源調(diào)查分析和相關(guān)規(guī)劃銜接的基礎(chǔ)上，將生態(tài)功能區(qū)劃的禁止準(zhǔn)入?yún)^(qū)、地質(zhì)災(zāi)害高易發(fā)區(qū)、生態(tài)公益林、風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃核心景區(qū)、文物保護核心區(qū)、飲用水水源保護規(guī)劃核心區(qū)等納入生態(tài)保護紅線，構(gòu)筑國土生態(tài)屏障，確保生態(tài)環(huán)境安全。規(guī)劃調(diào)整完善后，劃定生態(tài)紅線面積得到增加，生態(tài)保護和環(huán)境約束被提升到了一個全新的高度。

七、以低丘緩坡為創(chuàng)新，踐行零占耕地新模式

在保護和保育生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)上，規(guī)劃利用25°以下低丘緩坡，結(jié)合土地利用適宜性評價，按照“宜農(nóng)則農(nóng)、宜建則建”原則，充分發(fā)揮低丘緩坡土地資源優(yōu)勢，適度拓展建設(shè)用地空間，規(guī)劃通過“少占耕地、零占耕地”，探索和推進“坡地村鎮(zhèn)、山上余杭”“房在林中、園在山中”“點狀開發(fā)、垂直分布”“征轉(zhuǎn)分離、分類管理”和“點面結(jié)合、差別供地”的新型土地利用模式，緩解耕地占補平衡壓力，提升區(qū)域開發(fā)建設(shè)品質(zhì)。

按照“項目意向明確、開發(fā)前景良好、用地總量控制、建筑總平鎖定、環(huán)境利用得當(dāng)”的總體原則，余杭區(qū)“坡地村鎮(zhèn)”重點規(guī)劃生態(tài)觀光、休閑度假、養(yǎng)生養(yǎng)老、露營運動、文化旅游等旅游業(yè)建設(shè)項目和村莊改造、民宿開發(fā)等村莊建設(shè)項目，輔以公共服務(wù)設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施等城鎮(zhèn)建設(shè)項目和低能耗、高產(chǎn)出、無污染的綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)項目。

八、以存量土地為突破，放大節(jié)約集約正能量

未來一段時間，余杭區(qū)建設(shè)用地需求仍呈剛性擴張趨勢，在強勁的用地需求面前，本次規(guī)劃調(diào)整完善做足做好潛力文章，力爭引導(dǎo)“增量向存量”的轉(zhuǎn)變。經(jīng)調(diào)查，規(guī)劃安排通過存量建設(shè)用地挖潛、城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)、批而未供土地消化和盤活等多種渠道，統(tǒng)籌解決一大批建設(shè)用地空間，進一步壓縮新增建設(shè)用地外拓需求。通過規(guī)劃調(diào)整完善，余杭土地節(jié)約集約能量將得到進一步釋放，土地利用水平將得到進一步提高。

通過土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善，全區(qū)城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)得到進一步優(yōu)化、區(qū)域發(fā)展空間得到進一步保障、耕地和生態(tài)保護得到進一步強化。下一階段，余杭分局將進一步加大推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃指導(dǎo)、編制和報批工作，通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃的地塊落圖來具體落實區(qū)級規(guī)劃明確的目標(biāo)任務(wù)，力爭盡早全面完成土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善工作，力促余杭建智慧城、打文化牌、走山水路，推動余杭實現(xiàn)高起點上的新發(fā)展。