發(fā)揮兩網(wǎng)作用 助推國土管理
----婺城區(qū)“兩網(wǎng)化”工作實踐思考

金華市國土資源局婺城分局 金欽帥 邵 萌

為高效整合國土資源，提高執(zhí)法工作效率，強化國土資源管理基層基礎(chǔ)建設(shè)，婺城區(qū)積極推進違法用地、違法建筑“兩網(wǎng)化”土地執(zhí)法管理工作，2015年5月，婺城區(qū)連接“市—縣（區(qū)）—鄉(xiāng)鎮(zhèn)”三級執(zhí)法監(jiān)察“兩網(wǎng)化”系統(tǒng)，通過金華市國土資源局驗收并全面投入使用。通過半年時間運作，違法用地、違法建筑“兩違行為”得到初步遏制，效果明顯。但同時也暴露出不少問題，如巡查不到位、發(fā)現(xiàn)上報不及時、巡根點設(shè)置過少，巡查路線布設(shè)不合理等許多問題，因此必須從建強隊伍、明確職責(zé)、健全制度、強化培訓(xùn)、加強宣傳等方面著手，進一步提升國土執(zhí)法工作效率和國土管理服務(wù)水平。

什么是兩網(wǎng)化？“兩網(wǎng)化”即通過對違法用地、違法建筑“兩違”行為實行網(wǎng)格化、網(wǎng)絡(luò)化管理，建立“橫向到邊、縱向到底、管理到位、責(zé)任到人”的網(wǎng)格體系和“信息準確、反饋及時、實時指揮、督導(dǎo)快速”的網(wǎng)絡(luò)體系，從機制上、技術(shù)手段上對“兩違”行為及時發(fā)現(xiàn)、及時查處，做到即查即拆、實時督導(dǎo)，將“兩違”行為消滅在萌芽狀態(tài)，打破“拆舊違建新建”的惡性循環(huán)，實現(xiàn)無違建縣（區(qū)）和無違建鄉(xiāng)鎮(zhèn)創(chuàng)建目標?！皟删W(wǎng)化”管理制度：根據(jù)行政區(qū)域、交通、河流和村莊坐落位置，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）劃分為若干個兩違建設(shè)防控和拆除的基本單元網(wǎng)格，將網(wǎng)格內(nèi)兩違建設(shè)管理責(zé)任落實到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級具體責(zé)任人，每個網(wǎng)格明確監(jiān)管責(zé)任人，監(jiān)管信息通過網(wǎng)絡(luò)實時溝通，及時發(fā)現(xiàn)、實時報告，有效制止兩違行為的發(fā)生，將問題化解在萌芽狀態(tài)。

一、婺城區(qū)土地衛(wèi)片執(zhí)法工作現(xiàn)狀

2014年9月，婺城區(qū)為加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層基礎(chǔ)建設(shè)，先后完成19個鄉(xiāng)鎮(zhèn)“一鄉(xiāng)一所”基層國土所建設(shè)，每所配備了2-4臺兩網(wǎng)化平板電腦，加大執(zhí)法監(jiān)察力度，將國土所“兩網(wǎng)化”建設(shè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法、與“無違建鄉(xiāng)鎮(zhèn)”創(chuàng)建、土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查等工作相結(jié)合，在“拆舊”“控新”中發(fā)揮出很好作用。婺城區(qū)2014年度衛(wèi)片遙感監(jiān)測發(fā)現(xiàn)，違法用地圖斑共計144個，違法面積791.41畝，其中占用耕地261.82畝，涉及14個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），耕地違法用地初始問責(zé)比達45.31%。經(jīng)過各鄉(xiāng)鎮(zhèn)大力整改、拆除復(fù)墾，最后降至58個圖斑，扣除省重點工程后占用耕地面積25.48畝，問責(zé)比降至4.65%。截至2015年10月底，婺城區(qū)新發(fā)現(xiàn)違法用地75宗，總面積40.24畝，其中耕地17.33畝，通“兩網(wǎng)化”巡查及時發(fā)現(xiàn)，把40宗（17.86畝）違法用地快速拆除，消除在萌芽狀態(tài)，違法面積大幅下降，成效較明顯，為國土資源管理各項工作扎實推進提供了基礎(chǔ)保障。

二、婺城區(qū)“兩網(wǎng)化”工作存在的問題

1.人員普遍較缺乏

鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土所均存在人員不足的問題，“兩網(wǎng)化”日常巡查工作量大，僅僅依靠國土所1名協(xié)管員兼職巡查，存在巡查不及時、發(fā)現(xiàn)不徹底等情況，加上國土系統(tǒng)實現(xiàn)車改后，大部分國土所沒有配備巡查執(zhí)法車輛，間接影響巡查效率，無法做到全方位、無死角巡查。

2.系統(tǒng)功能未發(fā)揮

有的國土所“兩網(wǎng)化”工作，局限于日常巡查簽到，與“兩網(wǎng)化”拆舊違、控新建的目的不相符。實際操作中，發(fā)現(xiàn)違法案件，一旦在系統(tǒng)上報便不能輕易撤銷，必須在后續(xù)工作中不斷跟進，直至拆除違建執(zhí)行到位。而目前實際情況是，因后續(xù)拆除無法執(zhí)行或者系統(tǒng)使用未掌握等因素，違法案件上報等功能還未使用到位，使得“兩網(wǎng)化”系統(tǒng)的功能大打折扣，沒有成為無違建創(chuàng)建重要抓手。

3.制度建設(shè)不健全

有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)還未建立“兩網(wǎng)化”建設(shè)管理制度和考核制度，實行對網(wǎng)格人管理。一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有把自己作為責(zé)任主體來主動推進這項工作，沒有有效整合行政執(zhí)法、國土資源、農(nóng)林水利等部門職能，共同推動兩網(wǎng)化工作；另一方面沒有發(fā)揮聯(lián)村干部、村干部作用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)網(wǎng)格人、村級網(wǎng)格人職責(zé)模糊，巡查員、網(wǎng)格責(zé)任人關(guān)系不清、職責(zé)不明，人員有效整合，資源優(yōu)化配置，網(wǎng)格功能發(fā)揮均沒有得到充分體現(xiàn)。

4.工作效率待提高

從兩網(wǎng)化系統(tǒng)運行統(tǒng)計數(shù)據(jù)分析，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土所巡查里程數(shù)、簽到率普遍較低，除缺少人員沒有及時巡查外，巡查人員系統(tǒng)操作不夠熟練、系統(tǒng)信號接收不穩(wěn)定，操作程序繁瑣等均導(dǎo)致兩網(wǎng)化建設(shè)效果大打折扣，效率不高。

三、強化兩網(wǎng)化管理的幾點思考

1.建強隊伍，搭好兩網(wǎng)信息平臺

借“一鄉(xiāng)一所”建設(shè)契機，借勢借力，依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)村干部、村巡查員和聘用專職巡查員等方式，解決目前人員不足、日常巡查不到位、巡查不及時等問題。同時進一步完善“一張圖”工程，搭好兩網(wǎng)化信息平臺。目前兩網(wǎng)化信息平臺只有衛(wèi)片影像圖、土地調(diào)查現(xiàn)狀、土地利用總體規(guī)劃，基本農(nóng)田保護區(qū)等圖形數(shù)據(jù)，隨著管理工作的不斷拓展，需要將耕地保護紅線、812土地綜合整治、建設(shè)用地包括設(shè)施或臨時用地審批，土地出讓供應(yīng)等數(shù)據(jù)圖形及時融入到兩網(wǎng)化信息平臺中，今后結(jié)合城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃，產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、旅游發(fā)展規(guī)劃，地質(zhì)災(zāi)害防治規(guī)劃，交通水利規(guī)劃等“多規(guī)合一”工作的推進，努力實現(xiàn)全區(qū)一本規(guī)劃、一張藍圖、一個平臺。

2.明確職責(zé)，打造實時監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)

為進一步推動兩網(wǎng)化建設(shè)的進度，必須先制定區(qū)、鎮(zhèn)、村三級網(wǎng)絡(luò)制度和明確三級網(wǎng)格員職責(zé)，強化網(wǎng)格員責(zé)任，不定期組織區(qū)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村督查。一要明確職責(zé)。要督促各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委會完成兩網(wǎng)化工作職責(zé)制定，將責(zé)任落實到每一層級人員，使小網(wǎng)格發(fā)揮大作用。二要強化責(zé)任。要強化網(wǎng)格負責(zé)人職責(zé)，尤其要強化巡查員對違法用地行為第一時間發(fā)現(xiàn)、第一時間制止、第一時間處置的責(zé)任，切實將違法用地行為遏制在“萌芽狀態(tài)”，切實保護好寶貴的耕地資源。三要定期考核。區(qū)政府要將兩網(wǎng)化工作列入對鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土管理重要工作進行考核，區(qū)兩網(wǎng)化指揮中心每月對兩網(wǎng)化巡查發(fā)現(xiàn)、處置情況進行匯總、統(tǒng)計、通報，將各國土所兩網(wǎng)化巡查發(fā)現(xiàn)、處置拆除數(shù)據(jù)作為年底考核重要指標。

3.建全制度，不斷加大執(zhí)法力度

一是要制定《婺城區(qū)制止和查處兩違行為網(wǎng)絡(luò)化管理辦法》。逐步完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)、國土資源所工作責(zé)任制度，過錯責(zé)任追究制度、目標考核管理制度。二要完善部門協(xié)同機制。巡查員發(fā)現(xiàn)兩違行為、上報鄉(xiāng)鎮(zhèn)后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要及時通報行政執(zhí)法局、三改一拆辦公室，今后鄉(xiāng)鎮(zhèn)組建綜合執(zhí)法中隊后，要把兩網(wǎng)化巡查與數(shù)字城管、智慧鄉(xiāng)鎮(zhèn)充分整合，做到信息共享、資源共用、人員共管。三要加強聯(lián)合執(zhí)法。對“兩違”行為，所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）接報后，能在1個工作日內(nèi)快速制止，巡查組完成現(xiàn)場踏勘、調(diào)查取證，依法責(zé)令當事人限期整改，拒不改正的應(yīng)依法拆除。鄉(xiāng)鎮(zhèn)拆除困難的則申請區(qū)“三改一拆辦”組織力量進行統(tǒng)一拆除。

4.注重培訓(xùn)、提高執(zhí)法工作效率

一是加強業(yè)務(wù)培訓(xùn)。通過組織鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部參加現(xiàn)場會，組織兩網(wǎng)辦人員操作業(yè)務(wù)培訓(xùn)，組織兩網(wǎng)巡查系統(tǒng)業(yè)務(wù)開發(fā)單位到鄉(xiāng)鎮(zhèn)點對點指導(dǎo)等方式，讓兩網(wǎng)化系統(tǒng)操作人員全面掌握平板電腦使用方法。二是優(yōu)化執(zhí)法程序。結(jié)合一張圖工程，每年對兩網(wǎng)化執(zhí)法監(jiān)察系統(tǒng)進行升級更新，優(yōu)化程序使之更貼合日常使用。三是提高工作效率。巡查發(fā)現(xiàn)是前提，今后可通過購買服務(wù)方式，直接委托技術(shù)單位進行專業(yè)化巡查，不僅能實行全方位、無死角巡查，而且定位、判圖準確率更高，便于鄉(xiāng)鎮(zhèn)、國土所迅速出擊、及時處置，提高執(zhí)法工作效率。

5.加強宣傳，提升群眾守法觀念

一是加大宣傳，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村干部參與積極性。從兩網(wǎng)化運行來看，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部認識上存在誤區(qū)，認為兩網(wǎng)化是給鄉(xiāng)鎮(zhèn)套上了“緊箍咒”，督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)不能瞞報漏報。事實上，瞞報漏報與否？鄉(xiāng)鎮(zhèn)有沒有兩違行為？每年下發(fā)的衛(wèi)片圖斑已清清楚楚，但圖斑下發(fā)往往已到年底，違法已既成事實，拆除時機、執(zhí)法成本的最佳狀態(tài)都已錯過，所以，只有加強兩網(wǎng)化巡查，及時發(fā)現(xiàn)新兩違行為，不僅能及時制止違法行為，減少群眾損失，還能提高執(zhí)法效率和維護國土管理秩序。二是通過兩網(wǎng)化巡查，提高國土執(zhí)法震懾力。在城鎮(zhèn)化、農(nóng)村現(xiàn)代化推進進程中，科技化、網(wǎng)絡(luò)化是國土管理工作不可缺少的手段，通過網(wǎng)格劃分、科技巡查、實時督導(dǎo)，使得兩網(wǎng)化管理機制下違法行為無處藏身，發(fā)現(xiàn)問題更加簡便、處置流程更為順暢、制止結(jié)果更加明了、群眾現(xiàn)場教育更有說服力。三是加強政策宣傳，努力營造依法用地良好氛圍。如果把違法建筑比作大火的話，最終撲滅大火后損失還是大的，關(guān)鍵是要及時發(fā)現(xiàn)火星、火苗，而兩網(wǎng)化管理就是及時發(fā)現(xiàn)兩違“火星”、及時消除兩違隱患的利器。所以，只有不斷發(fā)現(xiàn)火星、火苗，及時撲滅，才會得到群眾的不斷理解，才能使依法用地、制止違法、保護耕地成為企事業(yè)單位和廣大群眾的自覺行動，才能不斷提高人民群眾對國土管理工作的支持，從而提升政府依法行政的良好形象。