國(guó)土資源管理的訴訟法律風(fēng)險(xiǎn)

金華市國(guó)土資源局婺城分局 劉 娟 沈 丹

十八屆四中全會(huì)以來(lái)，我國(guó)法治化進(jìn)程步入快車道。《行政訴訟法》《反間諜法》《保險(xiǎn)法》《安全生產(chǎn)法》《環(huán)境保護(hù)法》《刑法》等多部法律修正案開始實(shí)施?！恫粍?dòng)產(chǎn)登記暫行條例》《中華人民共和國(guó)商標(biāo)法實(shí)施條例》《社會(huì)救助暫行辦法》等行政法規(guī)也進(jìn)入實(shí)施階段。依法治國(guó)、依法行政的觀念逐漸深入人心，行政相對(duì)人的法律意識(shí)和維權(quán)意識(shí)不斷增強(qiáng)，特別是隨著5月1日新《行政訴訟法》的實(shí)施，行政訴訟案件數(shù)量陡增，國(guó)土資源管理領(lǐng)域訴訟法律風(fēng)險(xiǎn)日益增大將成為新常態(tài)。

一、國(guó)土資源領(lǐng)域訴訟法律風(fēng)險(xiǎn)增大的原因

1.國(guó)土資源法律制度建設(shè)與管理實(shí)踐不相適應(yīng)

盡管國(guó)家層面已經(jīng)加快立法、修法的進(jìn)程，然而國(guó)土資源法律制度完善的速度，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于行政管理的實(shí)際需要。《土地管理法》自2004年修正后已經(jīng)11年未作出過(guò)修正，《礦產(chǎn)資源法》自1996年修正后將近20年未再修正。在國(guó)土資源管理不斷改革創(chuàng)新的形勢(shì)下，形成了以……通知、……決定等政策性紅頭文件為主要依據(jù)的行政管理模式，這既缺乏穩(wěn)定性和可預(yù)期性，甚至有些文件缺乏合法性審查，已經(jīng)突破了法律的授權(quán)，在《行政訴訟法》將規(guī)范性文件合法性審查納入審查范圍后，這必然造成巨大的訴訟風(fēng)險(xiǎn)。

2.國(guó)土資源行政部門履職合法性、程序正當(dāng)性、證據(jù)規(guī)則三性意識(shí)淡薄

2014年10月李克強(qiáng)總理在主持召開國(guó)務(wù)院黨組會(huì)議，學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆四中全會(huì)精神，研究部署推進(jìn)依法行政建設(shè)法治政府工作會(huì)議中強(qiáng)調(diào)“法無(wú)授權(quán)不可為，法定職責(zé)必須為”。然而由于“官本位”思想在一定程度的存在，行政管理實(shí)踐中，部分公務(wù)人員對(duì)法律賦予的行政權(quán)力存在認(rèn)識(shí)上的偏差，過(guò)多地強(qiáng)調(diào)“管理與服從”，把行政相對(duì)人放在“被管理”的地位，忽視行政相對(duì)人在行政管理過(guò)程中的合法權(quán)益，將法律僅視為執(zhí)法者監(jiān)督管理相對(duì)人的一種手段和工具，無(wú)形之中將執(zhí)法者置于法律規(guī)范約束之外甚至凌駕于法律之上，致使在行政管理過(guò)程中考慮一些非法律因素，超越職權(quán)而作為，對(duì)一些法定的職責(zé)卻選擇性的作為或者不作為。這些行為都影響了國(guó)土資源行政管理的權(quán)威，降低了行政行為的嚴(yán)肅性、公信力。

這種人治和法律工具主義思想，更嚴(yán)重、更直接導(dǎo)致了行政機(jī)關(guān)和公務(wù)人員在執(zhí)行公務(wù)過(guò)程中忽視程序的正當(dāng)性。比如，該告知的權(quán)利不告知，有期限的不按期限，該送達(dá)的不送達(dá)，或者送達(dá)的方式不合法。很多公務(wù)人員認(rèn)為只要實(shí)體合法了，就算是依法行政了，殊不知不按程序法履行職責(zé)，將導(dǎo)致行政行為無(wú)效或者違法。在國(guó)土資源部門被訴案件中，大量的案件均是由于行政執(zhí)法或許可程序未嚴(yán)格按照相關(guān)法律法規(guī)執(zhí)行而有瑕疵導(dǎo)致敗訴。

在訴訟風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)的情況下，被訴行政行為的舉證責(zé)任是由作出行政行為的行政機(jī)關(guān)承擔(dān)的。但經(jīng)常出現(xiàn)的尷尬局面卻是行政機(jī)關(guān)無(wú)證可舉，或者列舉證據(jù)不符合證據(jù)三性規(guī)則。這仍然是由于公務(wù)人員法治思想的淡薄，對(duì)證據(jù)的法定形式，證據(jù)規(guī)則認(rèn)識(shí)不清，在執(zhí)行公務(wù)過(guò)程中不注意制作證據(jù)，留存證據(jù)，在公務(wù)過(guò)程中形成的法律文書、圖片影像資料等往往存在各種瑕疵，削弱了證明力。這種現(xiàn)象卻不是個(gè)例，已儼然成為行政訴訟敗訴最大的風(fēng)險(xiǎn)。

二、加強(qiáng)國(guó)土資源訴訟法律風(fēng)險(xiǎn)管控

1.完善重點(diǎn)領(lǐng)域內(nèi)的制度建設(shè)

國(guó)土資源制度是上層建筑，如果沒(méi)有統(tǒng)一完善的制度規(guī)范，基層管理勢(shì)必呈現(xiàn)各說(shuō)各話，各干各事。應(yīng)著重完善重點(diǎn)領(lǐng)域制度建設(shè)，不斷提高制度建設(shè)的質(zhì)量和水平，針對(duì)容易出現(xiàn)問(wèn)題的環(huán)節(jié)和工作中存在的漏洞，建立健全科學(xué)合理、切實(shí)可行的制度。比如：由于征地預(yù)公告、征地公告，征地補(bǔ)償安置決定，征收集體土地、房屋、青苗的補(bǔ)償協(xié)議等，被納入行政案件的受理范圍，農(nóng)轉(zhuǎn)用征收批文可以一并審查，征地糾紛訴訟案件會(huì)隨著征地行政行為呈持續(xù)性高發(fā)態(tài)勢(shì)，征地拆遷制度的完善就顯得尤為重要。

2.加強(qiáng)公務(wù)人員學(xué)法用法培訓(xùn)，提高法治意識(shí)

公務(wù)人員不僅應(yīng)當(dāng)學(xué)習(xí)國(guó)土資源相關(guān)的法律法規(guī)知識(shí)，還應(yīng)對(duì)行政領(lǐng)域內(nèi)的基本法律法規(guī)進(jìn)行深入學(xué)習(xí)，比如行政訴訟法、行政復(fù)議法、行政處罰法、行政強(qiáng)制法、行政許可法等一系列法律法規(guī)，同時(shí)還要對(duì)證據(jù)規(guī)則也要有所了解，只有全面學(xué)習(xí)，提高法治意識(shí)，樹立服務(wù)理念，嚴(yán)格按照行政程序在法律授權(quán)范圍內(nèi)履行職責(zé)，才能降低訴訟風(fēng)險(xiǎn)。

3.建立國(guó)土資源法律風(fēng)險(xiǎn)防控體系

由法律部門和業(yè)務(wù)部門聯(lián)合，以法律為準(zhǔn)繩對(duì)國(guó)土資源管理各環(huán)節(jié)的法律風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行梳理和評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)大小、誘發(fā)因素、可能造成的影響，再針對(duì)各個(gè)法律風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)分別制定應(yīng)對(duì)措施，應(yīng)當(dāng)制定部門規(guī)章或者行政法規(guī)的，不得通過(guò)規(guī)范性文件越權(quán)規(guī)定。同時(shí)，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)制定法律風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急制度，出現(xiàn)法律糾紛后要積極、有計(jì)劃地進(jìn)行應(yīng)對(duì)，采取有力措施降低法律風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)的損失。國(guó)土資源部門還應(yīng)聘請(qǐng)專業(yè)法律顧問(wèn)，在具體的案件中提供專業(yè)的法律意見和指導(dǎo)，并逐步將法律顧問(wèn)的作用滲透到政策制定、執(zhí)行和監(jiān)管過(guò)程中。