梅躍森 周福友

臺(tái)州市區(qū)供水一體化改革路徑探索

梅躍森 周福友

臺(tái)州市區(qū)供水一體化，即打破椒江、黃巖、路橋三區(qū)行政區(qū)域界限，整合市區(qū)供水資源，實(shí)行“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一調(diào)配、統(tǒng)一供給、統(tǒng)一價(jià)格”的運(yùn)營機(jī)制，實(shí)現(xiàn)資源共享、聯(lián)網(wǎng)聯(lián)營、減少環(huán)節(jié)的供水管理體系。

當(dāng)前，臺(tái)州市區(qū)供水轄地自供，管網(wǎng)自聯(lián)，設(shè)施重復(fù)，管理粗放，價(jià)格偏高，成為各級(jí)政府和廣大群眾關(guān)注的焦點(diǎn)；加快市區(qū)供水一體化改革步伐，供水價(jià)格實(shí)現(xiàn)同城同價(jià)，成為市區(qū)群眾最為迫切的期盼。本文通過對(duì)市區(qū)供水現(xiàn)狀的分析，借鑒國內(nèi)外供水改革的成功經(jīng)驗(yàn)，提出臺(tái)州市區(qū)供水一體化改革的建議。

存在問題

臺(tái)州撤地建市20年，臺(tái)州城市供水事業(yè)得到了迅速發(fā)展，為國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民生活水平的提高作出了很大貢獻(xiàn)。但是，由于國有的供水企業(yè)處于自然壟斷地位，存在很多不容忽視的問題。

多龍管水。同一屬性的水資源，在同一區(qū)域內(nèi)，被水利、建設(shè)、環(huán)保、國土資源等多個(gè)部門分別管理，形成管水量的不管水質(zhì)，管水源的不管供水，管排水的不管治污，管治污的不管回用的分割局面。這種自我建設(shè)、自成規(guī)模、自成體系，政出多門，權(quán)責(zé)不清的供水格局，導(dǎo)致供水規(guī)劃布局、資金投入、管網(wǎng)建設(shè)、人員管理等方面不可避免地存在利益碰撞。

多道供水。以臺(tái)州供水二期為例，從黃巖長潭水庫的原水到椒江居民喝到的自來水，需經(jīng)過4道環(huán)節(jié)：第一道：長潭水庫供應(yīng)原水；第二道：浙江城市發(fā)展集團(tuán)股份有限公司（簡稱城發(fā)集團(tuán)，下同）負(fù)責(zé)從長潭水庫出水口通過管網(wǎng)輸送到臺(tái)州水廠；第三道：臺(tái)州水廠負(fù)責(zé)把原水制成凈水銷售給下游自來水公司；第四道：分別由椒江、路橋、溫嶺、玉環(huán)的自來水公司通過各自的管網(wǎng)送到居民家中。供水一期的也有3道環(huán)節(jié)（少了臺(tái)州水廠環(huán)節(jié)）。多道供水帶來了高成本、高水價(jià)。一是基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)。同一座城市有4家供水公司，4套供水基礎(chǔ)設(shè)施，重復(fù)建設(shè)，重復(fù)資產(chǎn)折舊，每年固定資產(chǎn)折舊達(dá)13090萬元。也就是說，椒江城區(qū)居民自來水價(jià)格中固定資產(chǎn)折舊占1.003元/噸。二是機(jī)構(gòu)重復(fù)設(shè)置。從“源頭”到“龍頭”設(shè)置了4層機(jī)構(gòu)，涉及輸水、制水、供水的有5家公司，正式員工651人，臨時(shí)工267人。據(jù)市審計(jì)局審計(jì)，5家公司僅管理費(fèi)用達(dá)8529.05萬元。三是稅款及附加重復(fù)提取。上下游供水均有交易關(guān)系，每次交易要繳納稅款及附加。稅款及附加平均0.282元/噸。

多種體制。市區(qū)大小供水公司、自來水廠有14個(gè)，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)水廠8個(gè)。長潭水庫管理局為黃巖區(qū)的自收自支事業(yè)單位，城發(fā)集團(tuán)是一家股份公司，水務(wù)公司為國有控股企業(yè)，區(qū)級(jí)3家較大的自來水企業(yè)均為國有獨(dú)資性質(zhì)，8個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)水廠為集體性質(zhì)。

多種水價(jià)。根據(jù)《水利工程供水價(jià)格管理辦法》規(guī)定：“供水價(jià)格由供水成本、費(fèi)用、利潤和稅金構(gòu)成”。由于投資額不同、資金構(gòu)成不同、人員多少不同、經(jīng)營管理水平不同，因此，供水成本不同，導(dǎo)致一座城市3個(gè)區(qū)3種供水價(jià)格，同一個(gè)區(qū)不同的鄉(xiāng)鎮(zhèn)也不同的水價(jià)。也就是說，水價(jià)同城不同價(jià)。

改革路徑

從市級(jí)政府層面看，由于臺(tái)州市在原椒江市和黃巖市的基礎(chǔ)上撤地建市，市級(jí)供水基礎(chǔ)設(shè)施缺失，缺乏引領(lǐng)和統(tǒng)調(diào)能力；公共財(cái)政弱小，支持供水一體化改革的財(cái)力不足。從區(qū)級(jí)政府層面看，供水公司是區(qū)屬國有企業(yè)，是政府融資的“大平臺(tái)”，是安排就業(yè)的“唐僧肉”，對(duì)收購、兼并其供水公司心里有抵觸情緒，對(duì)供水一體化改革熱情不高。從城發(fā)集團(tuán)看，盡管是一家市屬供水企業(yè)，擁有21億元資產(chǎn)規(guī)模，但是其公司內(nèi)部股權(quán)結(jié)構(gòu)復(fù)雜，負(fù)債沉重，資金十分緊張，難以拿出大量資金收購、重組、兼并三區(qū)的自來水公司。從三區(qū)供水公司看，規(guī)模小、員工多、負(fù)債重，優(yōu)越感強(qiáng)，改革動(dòng)力不足。因此，建議參照上海浦東供水企業(yè)的改革經(jīng)驗(yàn)，選擇融資建立股份制企業(yè)模式對(duì)市區(qū)供水一體化改革。選擇融資建立股份制企業(yè)模式進(jìn)行改革，不僅能解決臺(tái)州財(cái)力不足、區(qū)級(jí)政府對(duì)改革阻力的問題，改變國有獨(dú)資的壟斷局面，相比其它模式改革一步到位、比較徹底，又能通過股份制來擴(kuò)大公有資本的支配范圍，同時(shí)也符合國企改革“建立現(xiàn)代企業(yè)制度”的基本目標(biāo)。

（一）供水一體化改革目標(biāo)

加快市區(qū)融合，突破區(qū)域界限、城鄉(xiāng)界限、體制界限，建立集輸水、制水、供水以及管道、儀表、施工等生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的大型現(xiàn)代水業(yè)集團(tuán)，實(shí)現(xiàn)投資主體多元化、運(yùn)營主體企業(yè)化、經(jīng)營管理市場(chǎng)化。

規(guī)劃設(shè)計(jì)一體化。加快制定“臺(tái)州靈江以南地區(qū)供水一體化”規(guī)劃，規(guī)劃近期目標(biāo)實(shí)現(xiàn)市區(qū)（三區(qū)）供水一體化；中期目標(biāo)實(shí)現(xiàn)市區(qū)原水、供水、排水、污水處理一體化；遠(yuǎn)期目標(biāo)整合臺(tái)州靈江以南地區(qū)供水資源，實(shí)現(xiàn)“聯(lián)庫、聯(lián)網(wǎng)、營、聯(lián)供”運(yùn)營體制，推進(jìn)區(qū)域內(nèi)供水設(shè)施對(duì)接、供水資源整合。

工程建設(shè)一體化。對(duì)供水設(shè)施統(tǒng)一布局，統(tǒng)一投入，統(tǒng)一建設(shè)，防止重復(fù)投資，交叉建設(shè)，提高供水設(shè)施使用效率。加快推進(jìn)朱溪水庫和臺(tái)州供水三期建設(shè)，抓緊實(shí)施供水一期供水管網(wǎng)改造和三區(qū)供水管線聯(lián)網(wǎng)對(duì)接。

產(chǎn)業(yè)經(jīng)營一體化。整合市區(qū)供水企業(yè)，將城發(fā)集團(tuán)、市水務(wù)公司和三區(qū)自來水公司的供水資源資產(chǎn)整合納入新組建的供水集團(tuán)，實(shí)行現(xiàn)代企業(yè)制度統(tǒng)一經(jīng)營管理，按照股權(quán)分配利潤、分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、分享利益，增強(qiáng)企業(yè)發(fā)展活力和市場(chǎng)競爭力。

管理服務(wù)一體化：從有利于供水事業(yè)可持續(xù)發(fā)展的角度出發(fā)，建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)、科學(xué)高效的供水行政管理體制，確保供水企業(yè)提供符合國家標(biāo)準(zhǔn)的供水服務(wù)。

供水價(jià)格一體化。實(shí)行市區(qū)供水一體化后，根據(jù)運(yùn)行成本，統(tǒng)一核定供水價(jià)格，實(shí)現(xiàn)市區(qū)供水同網(wǎng)同質(zhì)同價(jià)。

（二）供水一體化改革實(shí)施步驟

成立強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。供水一體化改革涉及三區(qū)政府、5家供水企業(yè)，情況復(fù)雜。建議市政府“一把手”擔(dān)任供水一體化改革領(lǐng)導(dǎo)小組組長，分管副市長擔(dān)任常務(wù)副組長，聯(lián)系副秘書長、三區(qū)政府分管副區(qū)長為副組長，市與區(qū)相關(guān)部門主要負(fù)責(zé)人為成員；領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室、綜合協(xié)調(diào)組、政策宣傳組、資產(chǎn)清理組和人員安置組，由聯(lián)系副秘書長兼任辦公室主任。

整合城發(fā)集團(tuán)內(nèi)部股權(quán)。城發(fā)集團(tuán)內(nèi)部涉及兩道供水環(huán)節(jié)，一道環(huán)節(jié)是城發(fā)集團(tuán)通過一期輸水工程銷售原水給三區(qū)自來水公司；另一道環(huán)節(jié)是通過二期輸水工程將原水銷售給控股子公司——臺(tái)州水務(wù)公司。整合內(nèi)部股權(quán)，就是將一期、二期供水股權(quán)整合，將溫嶺國資對(duì)臺(tái)州水務(wù)公司18%的股份轉(zhuǎn)換成溫嶺國資對(duì)成發(fā)集團(tuán)的股份。因此，分別對(duì)臺(tái)州水務(wù)公司和城發(fā)集團(tuán)的資產(chǎn)進(jìn)行評(píng)估，溫嶺國資以對(duì)臺(tái)州水務(wù)公司的股權(quán)資產(chǎn)為代價(jià)對(duì)城發(fā)集團(tuán)進(jìn)行增資，溫嶺國資成為城發(fā)集團(tuán)的股東。同時(shí)，城發(fā)集團(tuán)擁有臺(tái)州水務(wù)公司100%的股權(quán)。為減少稅收環(huán)節(jié)，將臺(tái)州水務(wù)公司變更為臺(tái)州水廠。

資產(chǎn)評(píng)估和股權(quán)設(shè)置。聘請(qǐng)有較高資質(zhì)、各方都認(rèn)可的資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)，確定各方都能接受的資產(chǎn)評(píng)估方法對(duì)市、區(qū)供水公司資產(chǎn)進(jìn)行評(píng)估，明確國有股股權(quán)。按照“債隨資產(chǎn)走”的原則，剝離水務(wù)資產(chǎn)和非水務(wù)資產(chǎn)。根據(jù)資產(chǎn)評(píng)估情況，分配臺(tái)州內(nèi)部股權(quán)比例，由城發(fā)集團(tuán)代表臺(tái)州股東持有新成立的供水集團(tuán)50%的股權(quán)。

股權(quán)招商引進(jìn)戰(zhàn)略合作者。由城發(fā)集團(tuán)在市供水一體化改革領(lǐng)導(dǎo)小組的領(lǐng)導(dǎo)下具體負(fù)責(zé)招商工作，擬制招商方案，委托交易中介咨詢機(jī)構(gòu)和法律事務(wù)所。根據(jù)上海浦東招商經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為股權(quán)招商要把握以下三點(diǎn)：一是采用國際招商的方法，轉(zhuǎn)讓市區(qū)供水（含三區(qū)）50%的股權(quán)，組建中外合作企業(yè)。按市場(chǎng)化操作的原則，不設(shè)固定回報(bào)，中外雙方共同經(jīng)營、共享收益、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。公司的董事長、總經(jīng)理由雙方輪流擔(dān)任，董事會(huì)人數(shù)相等，中方委派一名獨(dú)立董事，組建成立公司董事會(huì)。二是采用國際通用的市場(chǎng)認(rèn)定價(jià)值的方式，爭取獲得最大現(xiàn)金流。三是擬定合作的前提條件。受讓50%股權(quán)的售價(jià)為現(xiàn)金一次性受讓；由臺(tái)州市人民政府審批調(diào)整供水價(jià)格；合資公司延用原供水公司與職工簽訂的勞動(dòng)合同，對(duì)外簽訂的經(jīng)濟(jì)合同繼續(xù)延用；合資公司仍將接受行業(yè)管理，執(zhí)行行業(yè)各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)；對(duì)社會(huì)公益事業(yè)和主副剝離的企業(yè)給予支持進(jìn)行承諾等。

機(jī)構(gòu)人員整合優(yōu)化。將椒江、黃巖、路橋三區(qū)供水公司改為水廠，廠長為集團(tuán)公司高管，三區(qū)原供水公司的搶修、安裝人員進(jìn)行整合，集團(tuán)公司設(shè)立搶修隊(duì)、安裝隊(duì)，由集團(tuán)公司統(tǒng)一調(diào)度。在抓好機(jī)構(gòu)整合重組的同時(shí)，要積極穩(wěn)妥地做好員工的安置工作。一是對(duì)2013年12月31日前市區(qū)供水企業(yè)的在冊(cè)正式職工，自愿留在改制后新企業(yè)的與原供水公司終止勞動(dòng)合同，置換身份后，由新成立的集團(tuán)公司負(fù)責(zé)安置，其用工性質(zhì)一律不變；對(duì)不愿意留在改制后新企業(yè)的，與其解除勞動(dòng)合同，讓其領(lǐng)取經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金后自主擇業(yè)。二是凡工作年限滿30年的，或距法定年齡5年內(nèi)且工作年限滿20年的，可辦理退休手續(xù)。三是政府招用的非在編人員和供水公司自行招錄的人員按臨時(shí)人員性質(zhì)處理，由原企業(yè)負(fù)責(zé)解除勞動(dòng)關(guān)系，并根據(jù)國家有關(guān)政策規(guī)定給予一次性補(bǔ)償。四是離退休職工管理按現(xiàn)行政策規(guī)定執(zhí)行。

實(shí)行市區(qū)供水價(jià)格一體化。目前，居民用水價(jià)格椒江、路橋分別高于黃巖每噸水0.55元和0.50元；非居民生活用水每噸水高0.79元。實(shí)現(xiàn)市區(qū)同價(jià)，應(yīng)以黃巖供水價(jià)格作為市區(qū)價(jià)格，據(jù)測(cè)算，實(shí)行市區(qū)同價(jià)后每年差價(jià)約5800萬元。解決同價(jià)后供水價(jià)格差價(jià)的資金來源途徑有四個(gè)：一是實(shí)行供水一體化后，減少了供水環(huán)節(jié)，僅增值稅三區(qū)平均每噸水可降低0.095元左右，按2013年市區(qū)供水量計(jì)算，稅款的費(fèi)用每年可下降約1200萬元，市水務(wù)公司改為水廠后免增值稅每年約1600萬元；二是實(shí)行階梯水價(jià)后，可增加部分收入；三是清退臨時(shí)工267人，每年節(jié)約管理費(fèi)用約800萬元；四是通過內(nèi)部挖潛，降低運(yùn)行成本來彌補(bǔ)差價(jià)。

為臺(tái)州市發(fā)展和改革委員會(huì)副主任