應(yīng)旭斌

內(nèi)容摘要：作為一種具有司法色彩的特殊行政權(quán)，刑事偵查必須獨(dú)立于司法審判權(quán)和普通行政權(quán)；作為一種刑事訴訟權(quán)力，它也必須具有排除黨派等政治勢(shì)力干擾的獨(dú)立性。但在清末民初的中國(guó)，雖然也設(shè)置了如其他大陸法系國(guó)家的檢察、司法警察等機(jī)構(gòu)組織，但行使偵查權(quán)的檢察和警察都帶有濃郁的政治色彩，法律并未能夠保證它們依法獨(dú)立偵查犯罪，偵查權(quán)的獨(dú)立性無(wú)法獲得保障。

關(guān)鍵詞：偵查權(quán)；檢察廳；警察；獨(dú)立

現(xiàn)代偵查權(quán)是建立在現(xiàn)代公訴權(quán)基礎(chǔ)上的，而“國(guó)家權(quán)力的分立是公訴權(quán)的制度性基礎(chǔ)”。 但是，在中國(guó)傳統(tǒng)專(zhuān)制社會(huì)中，公訴權(quán)一直與審判權(quán)、行政權(quán)交融在一起。1906年，清廷發(fā)布中央各衙門(mén)官制改革方案，審判、公訴權(quán)分立的制度得到初步確定，偵查權(quán)、審判權(quán)合一的傳統(tǒng)格局打破。但是，它們并沒(méi)有徹底分離，法官仍保留一定的偵查權(quán)限。民國(guó)時(shí)期，一度推行“縣知事兼理司法”制度，在一定程度上復(fù)辟了傳統(tǒng)偵查權(quán)。

一、偵查權(quán)的初步獨(dú)立

20世紀(jì)初，偵查權(quán)被定位為司法行政權(quán)，并在清末的司法獨(dú)立的體制改革中得以落實(shí)。“清廷朝臣的奏折中則可以看出當(dāng)時(shí)有許多人認(rèn)為大理院和法部合起來(lái)稱(chēng)作為司法機(jī)關(guān)，他們所指的司法獨(dú)立就是要實(shí)現(xiàn)大理院、法部與其他行政機(jī)關(guān)的分立?！?1906年，作為司法獨(dú)立的重要內(nèi)容，審判權(quán)與司法行政權(quán)一起獲得了獨(dú)立。同時(shí)，作為司法行政權(quán)的一種，偵查權(quán)被授予檢察官，現(xiàn)代偵查權(quán)從審判權(quán)中初步分離出來(lái)。

（一）現(xiàn)代偵查權(quán)的初建——以清末公訴權(quán)獨(dú)立為背景

1906年，清廷頒布《裁定奕劻等核擬中央各衙門(mén)官制諭》，正式落實(shí)官制改革?！八痉ㄖ畽?quán)專(zhuān)屬之法部，以大理院任審判，而法部監(jiān)督之，均與行政官相對(duì)峙，而不為所節(jié)制?！薄把簿癁槊裾欢?，擬正名為民政部。” 上諭命令各部迅速整合，“刑部著改為法部，專(zhuān)任司法。大理寺著改為大理院，專(zhuān)掌審判”，巡警部“著改為民政部”， “此三權(quán)分立之梗概也”。 “司法裁判，不受行政衙門(mén)干涉”。大理院旋即改組成立，檢察廳局也開(kāi)始組建，從而一改中國(guó)行政、司法合一的傳統(tǒng)狀態(tài)，把偵查權(quán)從普通行政權(quán)中剝離出來(lái)。從此，作為司法行政權(quán)的重要組成部分，偵查權(quán)被分配給新設(shè)的各級(jí)檢察廳局，奠定了現(xiàn)代偵查權(quán)發(fā)展的基礎(chǔ)。

同年，大理院進(jìn)呈《大理院審判編制法》，該法規(guī)定了以檢察官偵查權(quán)為中心的現(xiàn)代偵查制度，它為清末現(xiàn)代偵查制度構(gòu)建提供了組織法上的粗略框架。一方面，確立了檢察官針對(duì)所有刑事案件的公訴職能，并賦予檢察官現(xiàn)代偵查權(quán)。該法規(guī)定檢察官“于刑事有公訴之責(zé)”，在確立檢察官現(xiàn)代偵查權(quán)的同時(shí)，也規(guī)定了法官的偵查權(quán)，這保留傳統(tǒng)偵查的舊制度殘余。另一方面，組建檢察組織，并初步構(gòu)建“檢警一體化”的偵查權(quán)分配模式。對(duì)應(yīng)于各級(jí)審判廳，清廷設(shè)置了四級(jí)檢察廳局組織，并規(guī)定“城讞局內(nèi)之檢察局管轄地段內(nèi)警察須聽(tīng)其指揮”， 這樣就賦予基層檢察在偵查過(guò)程中的“檢警一體化”指揮權(quán)。但該法適用范圍僅僅限于京師地區(qū)，同時(shí)由于該法由大理院編制，沒(méi)有充分考慮法部的利益，所以，法部在組建各級(jí)檢察系統(tǒng)時(shí)并未能夠貫徹該法的偵查制度設(shè)計(jì)。

在中央官制改革之初，并沒(méi)有明晰司法行政權(quán)和司法審判權(quán)的內(nèi)部關(guān)系，這導(dǎo)致了1907年的“部院之爭(zhēng)”。 其中涉及到檢察偵查權(quán)的有：法部明確其調(diào)度檢察事務(wù)的權(quán)力，并有“司直警察之調(diào)度”的權(quán)限；大理院附設(shè)檢察廳局，但總檢察和檢察的人選，由法部會(huì)同大理院請(qǐng)簡(jiǎn)、奏補(bǔ)。同時(shí)，由于統(tǒng)治者在大理院和法部?jī)蓚€(gè)部門(mén)之間玩弄權(quán)術(shù)平衡，并沒(méi)有在“司法審判權(quán)”和“司法行政權(quán)”之間劃分明確界限。在清末的刑事司法實(shí)踐中，仍存在審判廳直接偵查犯罪的現(xiàn)象。但總體而言，作為一種司法行政權(quán)，現(xiàn)代偵查權(quán)與司法審判權(quán)之間的界限越來(lái)越明顯，這有助于現(xiàn)代偵查權(quán)的獨(dú)立發(fā)展。

1907年，地方官制改革方案頒布，清廷令各省“應(yīng)就地方情形，分期設(shè)立高等審判廳、地方審判庭、初級(jí)審判廳（即原擬鄉(xiāng)讞局、以命名尚未妥洽擬改）”，并在各級(jí)審判廳內(nèi)附設(shè)檢察廳局，由其行使偵查權(quán)。 1909年，法部分別頒布了《籌辦外省省城商埠審判檢察廳編制大綱》、《擬定各省省城商埠各級(jí)審判檢察廳編制大綱》、《京師審判檢察各廳員缺任升補(bǔ)暫行章程》、《各級(jí)審判檢察人員升補(bǔ)輪次片》，這些組織法為組建現(xiàn)代偵查組織提供了細(xì)致的規(guī)范，有利于構(gòu)建體系完整、功能強(qiáng)大的現(xiàn)代偵查權(quán)。

1909年底，《法院編制法》奏準(zhǔn)頒行，《大理院審判編制法》失效。該法是清末審檢廳組織法的集大成者，為清末現(xiàn)代偵查權(quán)的構(gòu)建提供了更為細(xì)致的法律規(guī)范?！斗ㄔ壕幹品ā芬?guī)定的現(xiàn)代偵查權(quán)較為合理，對(duì)民國(guó)時(shí)期的偵查權(quán)配置產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。北洋政府時(shí)期，分別于1915年和1916年修正了《法院編制法》。基本沿襲了清末所確立的現(xiàn)代偵查權(quán)及其組織制度。1914年，北洋政府以縣知事兼理司法，取消了基層偵查權(quán)的獨(dú)立。此后，又裁撤初級(jí)檢察廳、削減地方檢察廳，嚴(yán)重影響了現(xiàn)代偵查權(quán)的獨(dú)立發(fā)展。

（二）清末民初審判權(quán)對(duì)偵查權(quán)的侵越

在清末刑事司法體制改革中，檢察廳局被賦予了現(xiàn)代偵查權(quán)。1909年頒行的《法院編制法》明確規(guī)定：“檢察廳對(duì)于審判衙門(mén)，應(yīng)獨(dú)立行其職務(wù)。” 并規(guī)定：檢察官負(fù)有“遵照刑事訴訟律及其他法令所定實(shí)行搜查處分”的偵查權(quán)。但是，在清末刑事司法實(shí)踐中，卻存在法官侵越偵查權(quán)的現(xiàn)象：新設(shè)立的審判廳仍奉行“糾問(wèn)式”刑事訴訟模式，撇開(kāi)檢察官，主動(dòng)進(jìn)行偵查和審判。1911年，在“承發(fā)吏受賄延縱”一案處理過(guò)程中，貴陽(yáng)地方審判廳即侵越了檢察廳的偵查權(quán)：

緣王華軒籍隸貴筑縣，系本廳承發(fā)吏，現(xiàn)因本案斥革。宣統(tǒng)三年三月二十九日，王華軒奉票往傳王子清具控莫光培一案，向王子清索詐夫價(jià)銀一兩六錢(qián)。王子清初未允許，后因?qū)掖蜗蛩鳎踝忧鍩o(wú)奈許四月初二日給付，隨將銀一兩六錢(qián)交店主張雙發(fā)，囑其至期代交。初二日，王華軒復(fù)往索要，適王子清外出，張雙發(fā)即照數(shù)將銀轉(zhuǎn)付。又周子清具控吳吉興一案，亦系王華軒奉票查傳，于四月初十日王華軒復(fù)向周子清索詐，得銀四錢(qián)，均經(jīng)本廳行后訪聞。查傳王子清、周子清、張雙發(fā)到案，片請(qǐng)檢察廳派員蒞視，訊據(jù)各供前情不諱。質(zhì)之，王華軒供認(rèn)向王子清索詐夫價(jià)銀一兩六錢(qián)屬實(shí)；周子清之銀四錢(qián)系向其借用等語(yǔ)。查周子清系控案之人，無(wú)論是索是借，均屬不應(yīng)。即照例判決（援據(jù)法律某條理由）。查現(xiàn)行刑律載，內(nèi)外大小衙門(mén)蠧役恐嚇?biāo)髟p貧民者，計(jì)贓一兩至五兩，徒一年。又名例載，二罪俱發(fā)，以重者論罪各等語(yǔ)。此案王華軒先后奉票往傳王子清及周子清二案，向王子清索得銀一兩六錢(qián)，向周子清索索詐得銀四錢(qián)，同時(shí)并發(fā)，系屬二罪俱發(fā)，即應(yīng)照例從重定擬，惟該犯承發(fā)吏，并無(wú)治罪專(zhuān)條，自應(yīng)比照問(wèn)擬。王華軒除索詐周子清得銀錢(qián)輕罪不議外，合比依蠧役恐嚇?biāo)髟p貧民者，計(jì)贓一兩至五兩徒一年例，擬徒一年，收所習(xí)藝，限滿(mǎn)釋放。王子清、周子清因被索詐，并無(wú)請(qǐng)求情事，店主張雙發(fā)僅只代為交銀，不知索詐情弊，均免置議。贓銀照追，分別給還，移送檢察廳執(zhí)行。此判。（刑）

本案是審判廳承發(fā)吏索賄受賄的犯罪案件，若按照清末刑事司法改革確立的新式偵查制度，應(yīng)由檢察官先行偵查，待犯罪事實(shí)查明、證據(jù)收集齊全后，移送至審判廳。但在該案中，“均經(jīng)本廳行后訪聞。查傳王子清、周子清、張雙發(fā)到案”，審判官在其中扮演了偵查人員、公訴人、審判人員三重角色，而檢察官在其中所起的作用不過(guò)是“派員蒞視”而已。該案向我們傳達(dá)了兩方面信息：一方面，清末司法改革雖然初步構(gòu)建了現(xiàn)代偵查權(quán)，但各項(xiàng)配套制度尚未落實(shí)，沒(méi)有與偵查權(quán)相配套的程序可供遵行，現(xiàn)代偵查權(quán)的獨(dú)立難以切實(shí)保障。另一方面，傳統(tǒng)偵查觀念在司法實(shí)踐中仍有巨大的影響力。審判官?zèng)]有意識(shí)到司法獨(dú)立意味著他應(yīng)保持中立、獨(dú)立，反而主動(dòng)偵查、收集證據(jù)，檢察官也沒(méi)有認(rèn)識(shí)到自己偵查權(quán)的職責(zé)所在。王華軒一案的處理，為處于轉(zhuǎn)型中新舊偵查制度沖突做了最好的注腳：雖然換了審判廳、檢察廳新名稱(chēng)的“新鞋”，但偵查實(shí)踐走的卻仍是“糾問(wèn)式”“老路”。

民國(guó)時(shí)期，仍存在審判廳侵越偵查權(quán)的不合理現(xiàn)象。1914年，大理院解釋例仍然規(guī)定：“審判衙門(mén)審理案件，應(yīng)直接調(diào)查證據(jù)，不得于業(yè)經(jīng)起訴之案件，移由檢察廳重新偵查。” 這實(shí)際上是“寓偵查于審判之中”， 這與現(xiàn)代偵查權(quán)、司法權(quán)所要求的控審分立、司法獨(dú)立是相悖的。

二、偵查權(quán)獨(dú)立的反復(fù)

清末創(chuàng)設(shè)的檢察偵查體制初具規(guī)模，民國(guó)初期歷屆政府均沿襲其框架。南京臨時(shí)政府承繼了清末現(xiàn)代偵查制度改革的成果，組建四級(jí)制檢察體系，仍將偵查權(quán)配屬給各級(jí)檢察官。北洋政府基本沿用清末修律成果，1912年到1914年，北洋政府一直維持著清末改革所確立的制度框架。在此之后，偵查權(quán)獨(dú)立受到了嚴(yán)重沖擊，經(jīng)歷了兩次危機(jī)：

偵查權(quán)獨(dú)立的第一次危機(jī)發(fā)生在1914年。這一年，袁世凱裁撤初級(jí)檢察廳，以縣知事兼理司法、檢察事務(wù)。執(zhí)政初期，北洋政府尚能承襲清末偵查制度改革的成果。但政治環(huán)境越來(lái)越復(fù)雜，為了加強(qiáng)對(duì)反對(duì)派的鎮(zhèn)壓，同時(shí)由于傳統(tǒng)刑事司法的強(qiáng)大歷史慣性，北洋政府逐漸加強(qiáng)了檢察的刑事追訴功能，偵查權(quán)被異化。北洋政府對(duì)檢察偵查權(quán)的調(diào)整主要表現(xiàn)為三個(gè)方面：

第一，縮減地方檢察廳，裁撤初級(jí)檢察廳，但加強(qiáng)現(xiàn)有檢察官的偵查權(quán)限。1914年，北京政府改革司法體制，實(shí)行三級(jí)三審制，裁撤初級(jí)檢察廳，將全國(guó)三分之二的地方檢察廳撤廢，“凡未設(shè)審檢廳地方之縣知事，準(zhǔn)用本章程關(guān)于檢察官之規(guī)定”， 縣級(jí)的基層偵查權(quán)有了重大調(diào)整，自清末以來(lái)所確立的偵查權(quán)獨(dú)立的格局被破壞。

1914年，北洋政府頒行《增訂檢察廳調(diào)度司法警察章程》（教令第四四號(hào)），在一定程度上強(qiáng)化了檢察的偵查權(quán)：一方面，增強(qiáng)其權(quán)限，檢察官除指揮司法警察外，還可以指揮調(diào)度憲兵或其他兵隊(duì)。另一方面，擴(kuò)大檢察官代理官和補(bǔ)佐人員的范圍?！熬┩鈶棻?duì)官長(zhǎng)、警察廳總監(jiān)或廳長(zhǎng)（順天府尹觀察使）、縣知事，各于其所管區(qū)域內(nèi)為司法警察官，其實(shí)施偵查犯罪之權(quán)與地方檢察官同?！薄跋铝腥藛T為檢察官之輔助，亦為司法警察官，有實(shí)施偵查犯罪之權(quán)：一、警察官長(zhǎng)；二、憲兵官長(zhǎng)、軍士?！薄熬旌蛻棻鴦t為檢察官及司法警察官之輔助，受其指揮，為司法警察，實(shí)施偵查犯罪?！薄瓣P(guān)于森林、鐵路、海船稅關(guān)及稅務(wù)等犯罪，應(yīng)特設(shè)司法警察之職者，除別有規(guī)定外，適用本章程及檢察廳調(diào)度司法警察章程之規(guī)定，即以上部門(mén)中具有司法警察身份人員，均有犯罪偵查權(quán)，均受檢察官之調(diào)度?！薄安杰娊y(tǒng)領(lǐng)衙門(mén)入各省營(yíng)汛有關(guān)司法警察職務(wù)者，照檢察廳調(diào)度司法警察章程原折辦理，即亦聽(tīng)由檢察官調(diào)度?！?/p>

第二，專(zhuān)設(shè)軍事檢察院，強(qiáng)化偵查權(quán)。1915年3月，頒布了《陸軍審判條例》，規(guī)定設(shè)立陸軍軍事檢察官；1918年頒行《海軍審判條例》，設(shè)海軍軍事檢察官。軍事檢察官主要由憲兵軍官和軍、師、旅、團(tuán)的副職長(zhǎng)行政主官擔(dān)任，須接受軍事命令和調(diào)遣任務(wù)，他們并不具有獨(dú)立執(zhí)行偵查職務(wù)的特殊保障，“實(shí)際上是集軍事司法和檢察與一體的高級(jí)軍事官員”。 軍事檢察官擁有強(qiáng)大的偵查權(quán)，不但能夠指揮警察，而且可以指揮軍隊(duì)，進(jìn)行偵查犯罪、搜索人犯。

第三，有限恢復(fù)基層偵查權(quán)的獨(dú)立格局。北洋政府裁撤初級(jí)檢察廳后，地方各縣的未受過(guò)專(zhuān)業(yè)訓(xùn)練的縣知事并不能夠很好地履行偵查職能，犯罪追訴不力。1917年4月，北洋政府在地方各縣設(shè)置地方審判分庭或司法公署，但不再設(shè)立檢察分庭，而只配檢察官一人或二人，并規(guī)定“置推事檢察官2人以上，則設(shè)1人為監(jiān)督檢察官”。1919年，設(shè)置各省特別區(qū)初級(jí)審判廳，同時(shí)配置初級(jí)檢察廳。

1927年，偵查權(quán)獨(dú)立遭遇第二次危機(jī)。南京國(guó)民政府執(zhí)政之初，檢察廳分設(shè)總檢察廳、高等、地方、初級(jí)四級(jí)。檢察官仍享有指揮警察、憲兵的權(quán)力。1927年8月16日，國(guó)民政府頒布了第148號(hào)令，稱(chēng)：“檢察廳的職能是檢察和執(zhí)行兩大職責(zé)，這些職責(zé)都屬于司法職能的一部分，實(shí)行審檢分立，一是浪費(fèi)資源；二是手續(xù)煩瑣；三是容易產(chǎn)生分歧?！毙紡?927年10月1日起將各級(jí)檢察廳裁撤，“所有原日之檢察官暫行配置于各級(jí)法院之內(nèi)，暫時(shí)仍舊行使檢察之職權(quán)。其原設(shè)之檢察長(zhǎng)及監(jiān)督檢察官一并改為各級(jí)法院之首席檢察官?！?928年11月17日，南京國(guó)民政府設(shè)立最高法院檢察署，設(shè)檢察長(zhǎng)一人，指揮監(jiān)督并分配檢察事務(wù)。清末改制以來(lái)實(shí)行的“審檢分署”模式被“審檢合署”所取代，檢察官的組織、人事、財(cái)政等權(quán)操諸法院，非常不利于檢察官獨(dú)立行使偵查權(quán)，也不能保障法院獨(dú)立公正地行使審判權(quán)。

1928年，南京國(guó)民政府公布《刑事訴訟法》，1932年、1935年修訂了《法院組織法》，對(duì)檢察組織體制陸續(xù)進(jìn)行調(diào)整，給偵查權(quán)也帶來(lái)相應(yīng)的變化。對(duì)于審檢合署帶來(lái)的弊端，當(dāng)局有所認(rèn)識(shí)，并認(rèn)為：“舊制審判與檢察分設(shè)公署，改革以來(lái)，僅于法院設(shè)置檢察官，行之稍久，頗有疑檢察官系附屬于法院者，是以修正最高法院組織法第六條，規(guī)定最高法院配置檢察署，亦求名實(shí)相符而已?！?932年11月28日，公布《法院組織法》（該法于1935年7月1日施行），最高法院設(shè)檢察署，設(shè)檢察長(zhǎng)及若干檢察官；但高等法院及分院各設(shè)檢察官若干人，其中一人為首席檢察官，只有一人時(shí)，則不置首席檢察官。雖然，地方各級(jí)檢察官未能單獨(dú)建署，但各級(jí)檢察官必須“獨(dú)立執(zhí)行職務(wù)”，獨(dú)立于法院行使偵查權(quán)。但是，由于縣級(jí)行政官員和黨部官員仍享有檢察權(quán)和審判權(quán)，基層偵查權(quán)依然沒(méi)有獨(dú)立。

三、偵查權(quán)難以保持獨(dú)立性

清末民初，行使偵查權(quán)的檢察和警察都帶有濃郁的政治色彩，偵查權(quán)的獨(dú)立性無(wú)法獲得保障。為了保持刑事司法的公正，現(xiàn)代刑事訴訟和現(xiàn)代偵查都要求偵查權(quán)必須獨(dú)立行使。與審判權(quán)的獨(dú)立性要求不同，偵查權(quán)的獨(dú)立僅僅指的是外部獨(dú)立，即獨(dú)立于審判權(quán)、普通行政權(quán)以及其他非法律干擾， 它并不要求檢察官或司法警察獨(dú)立于其官長(zhǎng)或同僚行使權(quán)力。這是由偵查權(quán)的特殊性質(zhì)決定的：作為一種具有司法色彩的特殊行政權(quán)，偵查必須獨(dú)立于司法審判權(quán)和普通行政權(quán)；作為一種刑事訴訟權(quán)力，它也必須具有排除黨派等政治勢(shì)力干擾的獨(dú)立性。但在中國(guó)傳統(tǒng)偵查制度現(xiàn)代轉(zhuǎn)型過(guò)程中，雖然也設(shè)置了如其他大陸法系國(guó)家的檢察、司法警察等機(jī)構(gòu)組織，但法律并未能夠保證它們依法獨(dú)立偵查犯罪。

清末開(kāi)始的現(xiàn)代偵查制度建構(gòu)，其本身就是清末預(yù)備立憲這一政治革新的結(jié)果，現(xiàn)代偵查機(jī)構(gòu)的創(chuàng)設(shè)也是政治變革的重要一環(huán)。中國(guó)的現(xiàn)代偵查權(quán)力從審判權(quán)、行政權(quán)中獨(dú)立出來(lái)的那一刻起，就帶有鮮明的政治胎記。清末的司法改革將偵查權(quán)、控訴權(quán)、審判權(quán)作為司法權(quán)，將其從行政權(quán)中獨(dú)立出來(lái)。經(jīng)由“部院之爭(zhēng)”，偵查權(quán)與審判權(quán)進(jìn)一步分離，“檢察官統(tǒng)屬于法部大臣，受節(jié)制于其長(zhǎng)，對(duì)于審判廳獨(dú)立行其職務(wù)”， 從而奠定了近代中國(guó)偵查權(quán)獨(dú)立的基本框架。1914年，袁世凱撤裁初級(jí)檢察廳和審判廳，使得縣知事兼理偵查權(quán)、審判權(quán)。在縣知事兼理司法的基層偵查領(lǐng)域中，偵查權(quán)與審判權(quán)回歸傳統(tǒng)，其外部獨(dú)立性被完全取消。

南京國(guó)民政府時(shí)期，偵查權(quán)的獨(dú)立性再一次遭受毀滅性的打擊，其中最為重要的舉措是“司法黨化”，將檢察官置于國(guó)民黨的政治“威權(quán)”之下。南京國(guó)民政府曾沿設(shè)檢察廳，但后來(lái)裁撤檢察廳，僅在各級(jí)法院配屬檢察官，檢察官仍可獨(dú)立于審判權(quán)行使偵查權(quán)。1927年初，“國(guó)民黨政府按照以黨建國(guó)思想進(jìn)行司法改革”，“批判資產(chǎn)階級(jí)的法官檢察官超黨派的學(xué)說(shuō)，認(rèn)為司法官不黨是虛偽的無(wú)真實(shí)意義的原則”， 故而，廢除司法官不黨的禁令，以國(guó)民黨黨員充任各級(jí)檢察官。檢察官所職司的法定偵查權(quán)遂由此全面政治化，偵查權(quán)再無(wú)法獨(dú)立于黨派而運(yùn)作。從此，偵查權(quán)的行使與國(guó)民黨的“革命建設(shè)”相聯(lián)系，而與公平正義越來(lái)越疏遠(yuǎn)。

在這一歷史時(shí)期，執(zhí)行具體偵查任務(wù)的是警察、憲兵等組織，它們時(shí)常被異化為特務(wù)控制工具，司法警察偵查權(quán)的獨(dú)立性實(shí)質(zhì)上被取消。清末在組建現(xiàn)代警察組織時(shí)，將鎮(zhèn)壓“逆節(jié)悖理，無(wú)父無(wú)君”作為其職責(zé)， 明確其目標(biāo)是控制社會(huì)和服務(wù)獨(dú)裁政權(quán)，他們的偵查行為也必然沾染著濃烈的政治氣息。北洋政府建立之初，袁世凱也積極推行現(xiàn)代警察制度，但其出發(fā)點(diǎn)是：“現(xiàn)代警察制度能夠提供一條正規(guī)的集權(quán)與整合政治體系的途徑”。 北洋政府的京師警察廳偵緝隊(duì)與“步軍統(tǒng)領(lǐng)衙門(mén)”、“軍政執(zhí)法處”、“軍法課”、“綏靖處”等沆瀣一氣，四處偵伺，逮捕進(jìn)步人士，并臨時(shí)雇用“特別探訪”， 大肆推行特務(wù)式的偵查方法。南京國(guó)民政府推行警察現(xiàn)代化，但它將警察定位為執(zhí)行“國(guó)家統(tǒng)治權(quán)”的機(jī)構(gòu)，他們的職責(zé)是維持秩序和“依法限制私人之自由及強(qiáng)制執(zhí)行”。 在警察培訓(xùn)中，國(guó)民黨推行“黨義教育”，警察與憲兵、特務(wù)結(jié)合為三位一體的獨(dú)裁政權(quán)幫兇。無(wú)論是清末，還是民國(guó)政府，都沒(méi)有為司法警察偵查權(quán)營(yíng)造一個(gè)真正獨(dú)立的空間，過(guò)于濃厚的政治色彩使得偵查權(quán)再次淪為政治權(quán)力的附庸。