任建苗

(山東大學法學院，山東濟南250000)

出租車管理體制下的司機權力保障問題

任建苗

(山東大學法學院，山東濟南250000)

我國出租車行業(yè)實行的是以政府為主導的特許經(jīng)營模式，政府出于為公用事業(yè)的考慮，認為對其采用特許經(jīng)營才能更好調(diào)節(jié)市場，優(yōu)化社會資源。但此種模式本身存在弊端，車租車司機的合法權利沒有受到應有的保護，集體性事件頻發(fā)。因此，本文從域外出租車管理模式的分析角度出發(fā)，具體分析了香港、臺灣、英國和美國的管理體制，并對我國出租車行業(yè)的管理提出放松管制、破除壟斷是關鍵，加強行業(yè)協(xié)會管理發(fā)展是手段，保護出租車司機合法權益是目標等建議。

出租車行業(yè);管理體制;特許經(jīng)營

隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展和人民生活水平的提高，人們對出行的便捷需求及公共交通的依賴度不斷增加，出租車行業(yè)以其方便、快捷的特征在城市公共交通工具中起著越來越重要的作用。但是，相繼發(fā)生的出租車司機“罷運”和其他事件也使社會開始關注出租車的管理模式的缺陷以及司機的權利保障問題。

一、出租車業(yè)的形成

政府管制出租車行業(yè)始于1994年，此前，政府對于出租車業(yè)是積極鼓勵的政策。由于當時的經(jīng)濟發(fā)展水平有限，出租車行業(yè)的發(fā)展并不理想。因為出租車業(yè)的前期投資較大，許多人出于賺不回來的憂慮而不敢輕易入行。而政府為了解決居民“坐車難”的問題，加大力度實施政策來鼓勵個人和企業(yè)進入該行業(yè)。但在當時國家不允許個體經(jīng)濟發(fā)展的大背景下，個體經(jīng)營的出租車必須掛靠到公司，于是逐漸形成了今天的政府管制模式。目前我國出租車有幾下幾種管理模式:

1.公司化經(jīng)營模式

也稱為承租經(jīng)營模式，在此種經(jīng)營模式中，出租車公司從政府取得經(jīng)營權并且購買出租車，負責公司的全程經(jīng)營和管理。并在此基礎上招聘司機，成為其雇員，形成一種純粹的雇傭關系。出租車司機需要向公司繳納承包費用與管理費，俗稱“份子錢”，并按其勞動收成的一定比例獲取收入或者按其與公司簽訂的勞動合同獲得報酬。［1］(P127)

2.掛靠經(jīng)營模式

掛靠經(jīng)營模式是國家規(guī)定擁有出租車與經(jīng)營權的經(jīng)營主體需掛靠到指定的出租車公司名下，并向被掛靠的企業(yè)繳納管理費。購車款，營運證及其他費用由掛靠者自主承擔，出租車公司不再有任何責任。

3.合作經(jīng)營模式

此種經(jīng)營模式以北京市為代表，也被稱為承包租賃經(jīng)營。在此種模式中，由出租車公司從政府取得經(jīng)營權，司機自行購買出租車。出租車司機自行承擔在運營過程的各項費用及風險，并且向公司繳納管理費，即“份子錢”。

4.個體經(jīng)營模式

此種經(jīng)營模式以溫州市為例，即司機個人出資購買出租車，并且直接從政府手中取得經(jīng)營權，不再需要向出租車公司繳納管理費。出租車司機自主經(jīng)營、自負盈虧，不再受制于公司的“份子錢”和其他費用的牽絆。

二、出租車管理體制的弊端及社會影響

從以上現(xiàn)階段出租車管理體制的模式中可以看出，我國對于出租車行業(yè)主要采取特許經(jīng)營方式。由于政府出于出租車行業(yè)是公用事業(yè)的考慮，認為對其采用特許經(jīng)營才能更好調(diào)節(jié)市場，優(yōu)化社會資源，提高服務水平，從而限制行業(yè)競爭，保障人民的利益。但這種理由已讓人難以信服。例如，如果將市場徹底開放，出租車司機為了吸引顧客，會更加優(yōu)化服務水平，提高服務質(zhì)量;為了爭奪顧客而互相競價也會給消費者帶來利益;而市場的資源配置會在市場競爭規(guī)律的作用下得到解決，不會造成所謂的過多出租車涌入市場而造成混亂，因為出租車司機在沒有利潤可尋或者市場供過于求的激烈競爭的情況下選擇退出。相反，特許經(jīng)營的管理模式本身存在一些弊端并產(chǎn)生一定的社會影響。本文主要從出租車司機方面加以研究。

1.價格管制

政府出于出租車經(jīng)營價格直接關系民生的考慮，對該行業(yè)的價格實行統(tǒng)一定價。出租車司機不可隨意要價，只能按照政府規(guī)定的價格進行營運。這種規(guī)定形式上保護了消費者的利益，但并沒有從本質(zhì)上解決問題。因為對出租車服務價格管制是由于經(jīng)營權的壟斷拍賣所導致，政府維持出租車經(jīng)營權拍賣價，就必須管制出租車服務價格，以維持整個行業(yè)的利潤，其最終的結果是消費者承受較為高額的出租車服務價格。因此，保護消費者利益的手段不應當從價格管制入手，因為其并沒有從根本上改變決定價格的因素。而司機作為政府、出租車公司以及消費者的中間環(huán)節(jié)，往往是付出勞動最多而收入最少的一方。即使在政府定價較高的貴州省貴陽市，司機的所得利潤也并不高。尤其是掛靠模式和合作經(jīng)營模式中，司機不僅要承擔運營過程的費用，還要交納大量的費用給公司，所以不得不努力工作，甚至超時勞動，自動放棄休息權。

2.“黑車”現(xiàn)象

由于出租車市場的供不應求和政府價格管制，使得“黑車”現(xiàn)象屢禁不止。“黑車”司機不僅無需向出租車公司繳納任何管理費用，因此除油費外沒有任何運營成本，而且還可以隨意競價。一方面，“黑車”司機可以在市場競爭激烈時以低廉的價格搶占正規(guī)出租車的市場，也會在競爭壓力小時向消費者隨意抬價而侵犯消費者的合法權益。另一方面，隨著媒體不斷爆出的“黑車”司機奸殺女大學生案件的發(fā)生，使得消費者的人身安全遭到了威脅，引起社會的不安。雖然政府對“黑車”的懲罰力度也在不斷加大，但出于利益的驅(qū)使，“黑車”現(xiàn)象仍無法得到遏制。而對于出租車司機而言，在繁重的勞動壓力下還需要承受“黑車”司機搶占市場的問題，司機在正當?shù)母偁帣C制中沒有得到應有的保護，因此利益受到損害。

3.“出租車事件”

在政府特許經(jīng)營體制的運行之下，政府發(fā)行經(jīng)營證的方式使其成為“壟斷”階層，擁有權力過大，尋租明顯。而出租車公司則因為不勞而獲便可以享受收益成為食利階層。與此相反的情況是出租車司機的勞動付出與其收益不相符，且找不到能夠維護其權益的庇護所，求助無門，無法取得發(fā)言權。因此，在司機不堪重負的時候只能采取極端的方式爆發(fā)集體性事件來引起社會關注，進而尋求幫助。我國已經(jīng)陸續(xù)發(fā)生了多起出租車司機“罷運”事件，如2008年重慶“罷運”事件和三亞“罷運”事件，隨后其他地方也陸續(xù)發(fā)生了類似事件，如溫州、杭州等地。除了因為利益分配失衡造成“罷運”外，還有因為“收車”而引起“出租車事件”。所謂“收車”，是指在促進出租車行業(yè)公司化的前提下，政府強行收回車輛的產(chǎn)權和運營證歸公司所有，將原先的“個體經(jīng)營、掛靠公司”的模式改為公司化，對于原出租車業(yè)主只給予少量的補貼。［2］(P21)2004年武漢某出租車公司強行收車，一“的姐”當場割腕自殘。

三、域外出租車管理體制的特點

(一)香港

香港特別行政區(qū)對出租車的管理主要是“政府配額”，即由特別行政區(qū)政府統(tǒng)一發(fā)放司機駕照，規(guī)定收費標準和車型，及劃定經(jīng)營范圍和配額牌照發(fā)放。在香港特別行政區(qū)，出租車經(jīng)營牌照的發(fā)放直接由政府控制，政府根據(jù)市場需求、環(huán)保要求、交通狀況等因素來合理配置車輛數(shù)額，進而做到社會資源的優(yōu)化配置。既調(diào)節(jié)了市場，滿足人民的正常消費需求，又避免了出租車公司的壟斷收益。

(二)臺灣

臺灣地區(qū)出租車管理模式可分為“出租車車行”與“個人車行”兩類并存方式。這種模式自1974年開始試辦，將出租車定位為“介于私人及公共交通工具之間，具有短程輔助大眾運輸不足”的運輸工具，是公共運輸系統(tǒng)的一環(huán)。［3］(P21)經(jīng)過多年的發(fā)展，現(xiàn)已逐步走向成熟。司機可以從原來的車行中脫行，成為個體經(jīng)營者，但政府對個體經(jīng)營的數(shù)量進行嚴格控制，因此，個體經(jīng)營者數(shù)量相對較少。

(三)英國

英國出租車行業(yè)的第一個特點是所有的出租車司機都是個體經(jīng)營者。出租車司機首先需要參加考試，考試合格后可以得到駕駛證和一枚徽章。他們可以自行買車，也可以租用他人的汽車，根據(jù)所得徽章所限定的經(jīng)營范圍從事經(jīng)營活動。

英國的出租車行業(yè)的另一個特點是其管理機構是行業(yè)協(xié)會，這種模式充分體現(xiàn)了行業(yè)協(xié)會的優(yōu)勢。出租車的服務準則以及行業(yè)標準都由行業(yè)協(xié)會統(tǒng)一制定。并由行業(yè)協(xié)會統(tǒng)一收取管理費用，接受和處理乘客的意見與投訴。行業(yè)協(xié)會作為政府與司機、消費者與司機的中間人，起到了溝通和協(xié)調(diào)的積極作用。貫徹執(zhí)行政府的有關政策，維護消費者的合法權益以及合理訴求，并且在司機的合法利益遭受損害時，可以為其爭取發(fā)言權［4］(P41～42)。

(四)美國

美國各個地區(qū)的管制形式并不完全相同，但基本是由州或市政當局進行管制，其基本內(nèi)容為牌照數(shù)量管制，費率管制以及服務和安全管制。美國政府對出租車行業(yè)的嚴格管制招致了公民提起的違憲訴訟。認為該管制剝奪了公民從事出租車業(yè)的自由，違反了平等保護原則。最終出租車的行業(yè)準入限制受到了挑戰(zhàn)，州議會修改了法律，放松了出租車行業(yè)準入。

由以上香港、臺灣、英國和美國的出租車行業(yè)的分析可以看出，域外出租車行業(yè)也被視為關系民生的公共事業(yè)，政府在出租車的管理經(jīng)營中都發(fā)揮著重要作用。政府或擔負“配額”的責任——如香港，或限制出租車個人職業(yè)的準入——如美國和臺灣。但總體上，域外出租車的市場準入相比中國相對寬松，政府的作用逐漸在弱化，并重點致力于發(fā)揮調(diào)節(jié)市場，避免惡性競爭的作用。個人經(jīng)營模式普遍存在，給予個體經(jīng)營者自由經(jīng)營的權利。行業(yè)協(xié)會也發(fā)揮著重要作用，既能發(fā)揮調(diào)節(jié)市場的功能，又能代替出租車公司進行行業(yè)的統(tǒng)一管理。避免了政府主導的強制色彩，并有利于維護司機的合法權益——如英國。

四、改革出租車管理體制，維護司機合法權益

基于以上對于我國現(xiàn)階段出租車管理體制的分析及其引起的問題的討論，本文擬對出租車的運營模式提出以下建議:

1.破除壟斷、放松管制是關鍵

當前出租車市場管制是以數(shù)量準入限制為主要表現(xiàn)形式的政府特許經(jīng)營，其結果是“導致行業(yè)出現(xiàn)潛在的壟斷收益，刺激行業(yè)出現(xiàn)較多的純粹的投資和投機行為，行業(yè)的投資－服務鏈條因此被延長，其中衍生的矛盾也就增多”。出租車業(yè)具有個體經(jīng)營的特點，適合進入市場自由競爭。因為其特征為分散性勞動，無需高新技術投入，技術性較強，長期有效并可以繼承與轉(zhuǎn)讓。出租車業(yè)涉及社會公共利益及社會資源的合理配置，因此市場也需要政府的管制。而市場競爭與政府管制并不是完全對立的，一方面，政府在矯正“市場失效”及市場調(diào)節(jié)方面發(fā)揮重要作用，另一方面，為了避免“管制失效”，也要求經(jīng)濟的運行以市場競爭為基礎［5］(P51)。適當放松監(jiān)管力度，允許更多自由經(jīng)營者進入市場，實現(xiàn)自由職業(yè)與出租車企業(yè)并存的多元化經(jīng)營模式，而不是讓出租車公司成為該行業(yè)的“壟斷”利益收取者。如香港、臺灣和美國的管理模式，政府更多地發(fā)揮監(jiān)管和調(diào)節(jié)的作用。在市場競爭與政府管制的雙重作用下既可以避免溫州市“個體經(jīng)營”模式下市場難以管理，不易形成統(tǒng)一的服務及管理規(guī)范，政府負擔過重的問題，又可以避免出租車公司“壟斷”的經(jīng)營模式，為出租車司機提供選擇的權利。

2.加強出租車行業(yè)協(xié)會管理是手段

如果出租車市場可以實現(xiàn)多元化的經(jīng)營模式，那么個體出租車司機也會成為該行業(yè)的重要組成部分與出租車公司共同構成市場的經(jīng)營主體。出租車司機不再由出租車公司統(tǒng)一管理，而是成為分散的個體經(jīng)營戶。但個體經(jīng)營者也需要受到一定的約束與管理，而不能讓涉及公共利益的行業(yè)因此陷入無序混亂的狀態(tài)。此時就需要出租車行業(yè)協(xié)會發(fā)揮其作用，管理其日常經(jīng)營活動以及保護司機的合法權益。對此，可以學習英國的管理模式，發(fā)揮出租車行業(yè)協(xié)會的重要作用。如由出租車行業(yè)協(xié)會來統(tǒng)一規(guī)定行業(yè)的服務標準，勞動時間，代替出租車公司的日常管理，節(jié)省了司機“份子錢”的支出成本。消費者的權益有消費者協(xié)會保護，而出租車司機的權利應該也有相應的協(xié)會加以保障，為其合法權益爭取發(fā)言權。成為政府與出租車運營者，消費者與運營者之間溝通的橋梁，合理協(xié)調(diào)各方利益。行業(yè)協(xié)會還可以在可能出現(xiàn)的“罷運”或其他問題時及時調(diào)解各方矛盾，化解糾紛、解決危機，避免對集體性事件對社會造成的不良影響。

3.保障司機合法利益為目的

在傳統(tǒng)的政府特許經(jīng)營模式中，出租車司機和消費者均是弱勢方。出租車經(jīng)營管理模式改革的最終目標就是找到一條理想的經(jīng)營模式保障出租車司機和消費者的利益。如上文所述，出租車司機迫于經(jīng)濟壓力，經(jīng)常超時勞動，自動放棄休息權。其勞動的一大部分成果用于繳納“份子錢”，使付出與收獲不成比例，侵害其勞動報酬權。司機作為一方經(jīng)營主體，要受到來自公司方面的管理和收費，政府方面的價格管制和消費者投訴困擾，其合法權益和合理的正當競爭的訴求卻無法得到應有的保護。因此司機只能選擇采取極端方式來吸引社會注意，從而解決問題，這中解決問題的方式是極不正確和健康的，因此保護司機的合法權益迫在眉睫。比如，由出租車行業(yè)協(xié)會統(tǒng)一制定司機的工作時間，休息休假;或建立統(tǒng)一的行業(yè)集體合同制度，有行業(yè)工會代表司機與出租車司機簽訂集體合同等已達到保護司機合法權益的目的。

［1］曾繁華，游保德，程金亮.基于市場產(chǎn)權的出租車市場經(jīng)營權模式研究［J］.湖南社會科學，2013，(4).

［2］吳明華.突破政府管制的“堡壘”［J］.決策，2005，(9).

［3］王玨軼.我國出租車經(jīng)營管理體制改革法律問題研究［D］.武漢:武漢理工大學，2012.

［4］周家高.英國出租車的經(jīng)營和管理［J］.城市公共事業(yè)，2002，(5).

［5］楊文敏.廈宏強.放松管制下公用事業(yè)的市場化—由出租車事件引起的思考［J］.重慶工學院學報，2006，(10).

［責任編輯:張昌林］

The Protection of Drivers＇Rights in Taxi Operation System

Ren Jian－miao
(College of Law，Shandong University，Ji＇nan 250000，China)

The taxi trade in China is regulated by government in franchise model，which can be classified into corporatization mode，affiliation mode，cooperation mode and individual mode.The government，who considers the taxi trade as public utilities，holds that only the franchise mode can regulate the market and optimize resource allocation.However，some deficiencies also exist in this mode.Taxi drivers，whose legal rights cannot be protected from this mode，often initiate mass incidents.Therefore，this paper analyzes the operation systems of taxi trade of Hong Kong，Taiwan，Britain and American respectively，and makes some suggestions like deregulation，break monopoly，strengthen the development of taxi trade associationand protect drivers＇legal rights.

Taxi Trade;Operation System;Franchise Model

DF41

A

1004－7077(2015)04－0089－04

2015－05－31

任建苗(1991－)，女，內(nèi)蒙古呼和浩特人，山東大學法學院2014級法律碩士研究生，主要從事法學研究。