如何依法管理城市國有土地

◎宋振榜

城市國有土地是單一的，是新中國成立以來多種來源土地并存的綜合區(qū)域，1982年修改的《憲法》把這一范圍內(nèi)的土地統(tǒng)一規(guī)定為國有，即沒有集體土地的存在。實踐中對其理解和管理很不到位。

城市國有土地在管理上與法理上存在不一致,究其原因，是行政管理部門對法律的權(quán)威性和嚴肅性認識不夠，也是法制觀念淡薄的體現(xiàn)，致使以文件取代法律的現(xiàn)象時有發(fā)生。如何依法管理城市國有土地呢？現(xiàn)將法律規(guī)定和歷史狀況梳理如下，供大家研討。

一、物權(quán)規(guī)定的權(quán)利

法律是國家意志，全民意志。《憲法》第五條第五款規(guī)定：“任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)。”《物權(quán)法》第五條規(guī)定：“物權(quán)的種類和內(nèi)容，由法律規(guī)定?！?據(jù)此，凡屬物權(quán)歸屬的程序和內(nèi)容，只有法律才有權(quán)作出規(guī)定，行政法規(guī)、地方法規(guī)、規(guī)章以及部門文件均無權(quán)作出，相關(guān)規(guī)范，也只能依照法律作出實施性或應用性規(guī)定。對于《物權(quán)法》出臺以前已經(jīng)作出的規(guī)定，如與法律不一致，應當依法修改或廢止。對此《立法法》有相應規(guī)定。今年，國務院已啟動清理新中國成立以來的規(guī)范性文件工作，清理一批，公布一批，使文件與法律保持一致，維護法制的統(tǒng)一，體現(xiàn)了國家依法治國和依法行政的決心。

國有土地所有權(quán)是物權(quán)的種類之一，法律既然規(guī)定為國有土地，就應依法規(guī)范管理。

二、城市國有土地所有權(quán)的相關(guān)規(guī)定

《憲法》《物權(quán)法》規(guī)定：“城市的土地，屬于國家所有?！背鞘惺前磭医ㄖ拼_定，以建設現(xiàn)狀命名，也是通俗叫法?！锻恋毓芾矸ā返认嚓P(guān)法律和地方法規(guī)以及有關(guān)文件進行了具體化或技術(shù)性叫法，即城市市區(qū)或建成區(qū)，新修訂的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》是以建成區(qū)內(nèi)外劃分的，以便理解和操作。其地域范圍是與《憲法》《土地管理法》《物權(quán)法》等一致的。

國有土地所有權(quán)的形成和命名共分兩大類：一類是法律直接以地域范圍作規(guī)定，例如《憲法》規(guī)定的城市土地、礦藏、水流、山嶺、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有；二是歷史上經(jīng)歷了法定工作程序，例如經(jīng)過國家征收（征用）、政府確權(quán)、移民、沒收、收購等法定程序。以上情況涉及的法律、行政法規(guī)、地方法規(guī)、部門規(guī)章和應用解釋中都有明確規(guī)定，只是大家沒有分別領(lǐng)會。

《物權(quán)法》第五條規(guī)定：“物權(quán)的種類和內(nèi)容，由法律規(guī)定。”國有土地所有權(quán)是物權(quán)種類之一，其性質(zhì)和名稱，只能以法律規(guī)定為準，其他文件無權(quán)規(guī)定或擅自改動。

《憲法》第十條第一款和《土地管理法》第八條規(guī)定是一致的?！逗幽鲜嵤赐恋毓芾矸ā缔k法》原第四十一條是對法律的實施性規(guī)定，是對市區(qū)國有土地的操作性指導。

根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，城市市區(qū)是指建成區(qū)，新修的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》也是以此劃分的。在此范圍內(nèi)沒有集體土地的存在。《憲法》《土地管理法》等法律都把集體土地劃分在了郊區(qū)和農(nóng)村，所以征收土地只能在郊區(qū)和農(nóng)村實施。否則，與法無據(jù)。因為征收是特指對集體土地的征收，《物權(quán)法》第四十二條有明確規(guī)定。

農(nóng)民集體所有的土地也是以地域范圍命名。1949年至1956年屬農(nóng)民土地私有時期，當時的縣政府頒發(fā)有《房屋土地所有權(quán)證》；1956年中央頒發(fā)《高級農(nóng)業(yè)合作社示范章程》，實行土地入社，自然形成以生產(chǎn)隊集體所有的土地形式。1961年中央頒發(fā)《農(nóng)村人民公社工作條例（試行）》，把集體土地所有權(quán)以地域范圍規(guī)定在生產(chǎn)大隊；1962年中央頒發(fā)《農(nóng)村人民公社工作條例（修正本）》，規(guī)定：“生產(chǎn)隊范圍內(nèi)的土地，歸生產(chǎn)隊所有?！奔匆缘赜蚍秶_權(quán)給生產(chǎn)小隊（現(xiàn)村民組）。從此，農(nóng)民集體所有的土地產(chǎn)生。但是，在確定的集體土地中，有的土地是國有土地的前身。因為入社時，農(nóng)民有的土地是開墾的國有荒地。當時政策是誰開墾誰收益，因為在其生產(chǎn)隊成員耕種范圍內(nèi)，所以也一并規(guī)定為集體所有。對此，國土資源部曾有文件專題說明。

1982年修改的《憲法》，第十條第一款規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有。”又是以地域范圍確定所有權(quán)，將被圍進城市之內(nèi)的原集體土地規(guī)定為國有，并未規(guī)定相應程序。集體土地被劃定在城市以外，即郊區(qū)和農(nóng)村。該條第二款已明確規(guī)定。根據(jù)這一規(guī)定，城市國有土地將有多種土地形成：一是大家熟知經(jīng)過征收（征用）的；二是1950年城市郊區(qū)土地改革沒收后按國有土地分配的，當時是郊區(qū)，現(xiàn)在是市區(qū)（建成區(qū)）；三是解放前市區(qū)內(nèi)資本家和市民私有的，上海市在1982年《憲法》修改后，當年把私有證換為《國有土地證》；四是解放前的寺廟、學校等公地；五是近年被圍進市區(qū)的都市村莊土地；六是通過有償使用（出讓、租賃和入股）取得的土地，七是1986年《土地管理法》實施以來，依法劃歸（收歸）國有的，統(tǒng)稱國有土地。

以上國有土地又分為三類：一是經(jīng)過征收（征用）的屬劃撥土地；二是經(jīng)過出讓、租賃和入股的屬于有償使用土地；三是其他國有土地。前兩種都有法定概念，后一種情節(jié)多樣，暫無法定概念，統(tǒng)稱國有，都市村莊土地屬于此類。

在市場經(jīng)濟和依法行政的背景下，對于都市村莊土地的依法管理：一是在政府不使用時，仍按現(xiàn)狀由原村組在村民自治的原則下自主管理，同時受《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》調(diào)整。二是需要發(fā)證的直接換發(fā)為國有土地證，但政府應向群眾告知清楚相關(guān)依據(jù)和有關(guān)問題；三是政府開發(fā)時，應采取收回國有土地使用權(quán)的方法；五是依照《土地管理法》的舊城改造、公共利益等規(guī)定和《房屋征收條例》對房屋和土地進行補償，土地補償仍歸原農(nóng)民集體成員共有。具體方法標準由政府自定，有的市曾經(jīng)依法管理。

黨的十八屆四中全會后，國家大力倡導依法治國，強力推依法行政，落實的標志應是規(guī)定與實踐相符合。真正做到事實清楚，定性準確，適用法律正確，妥善處理相關(guān)問題，逐步實現(xiàn)城市國有土地的依法管理。