◎宋振榜

《土地管理法》第八十條規(guī)定了“土地行政主管部門責令交還土地”的三種情形，這一法則是針對本法第五十六、五十七、五十八條的實施而設定。如何將這三種情形處罰到位，這是土地執(zhí)法長期以來不斷面臨的問題。有的監(jiān)督機關對此也未能依法正確理解，致使對土地執(zhí)法人員不斷發(fā)生不當的責任追究。

根據房地一體的法律規(guī)定，實現(xiàn)交還土地，首先是當事人自拆或處置地上建筑物后，不再占用土地，或者是依法沒收或拆除后歸還土地。

要想正確解決該問題，必須全面適用相關法律，否則必然是執(zhí)行了這個法律而違反了另一個法律。

一宗建設用地的開發(fā)是由多個法律依順序調整，涉及多個部門銜接執(zhí)法，并依據法定程序和權限實施。

《土地管理法》賦予土地管理部門的職權是“責令交還土地”。即口頭或書面形式，靠的是當事人自覺交還，并未規(guī)定強制執(zhí)行。土地管理部門只要做到了及時制止和處罰,在處罰決定書中寫有“責令交還土地”的內容，即為履行職責到位。但真正讓違法者交還土地，還需要執(zhí)法機關首先依法清除地上建筑物。

罰款不到位的可依據《行政處罰法》第五十一條規(guī)定申請法院強制執(zhí)行。

在城鄉(xiāng)規(guī)劃區(qū)內，交還土地，首先取決于《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的實施情況。因為該法是調整各種建設的規(guī)劃許可和監(jiān)督內容，即先對建設位置、面積、用途、強度（密度）等條件實施監(jiān)管?！锻恋毓芾矸ā返诎耸畻l規(guī)定的土地使用權雖然已經收回或使用期滿，但客觀上仍是沒有規(guī)劃許可的建筑物占地現(xiàn)狀。擅自改變用途是改變規(guī)劃條件的行為，根據《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，首先由規(guī)劃部門依法認定和監(jiān)管?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》第三十九條規(guī)定，未經規(guī)劃許可，批準用地的撤銷文件，退回占地。根據罰則，對違反規(guī)劃的行為由規(guī)劃部門制止、罰款、沒收或由政府組織拆除，恢復地貌。這是實施《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》許可、監(jiān)督、處罰為一體的法定職責，也是《行政許可法》的明確規(guī)定，《土地管理法》也有銜接規(guī)定。據此,規(guī)劃先行是實施城鄉(xiāng)建設監(jiān)管的前置程序。

經過規(guī)劃執(zhí)法，土地管理部門尚可銜接執(zhí)法，超前則違法。土地管理部門只能依據規(guī)劃管理情節(jié)作出相應行政行為:若規(guī)劃部門再次批準規(guī)劃，土地管理部門將再次報請政府供地許可；若規(guī)劃部門依法決定沒收或拆除建筑，則交還土地到位；屬于改變用途且原土地使用權未到期的，土地管理部門報請政府收回土地使用權，注銷土地使用證，交還土地到位。對于已收回的國有土地或臨時用地期滿的，因收回或注銷土地使用證時已履行了全部土地管理程序，此時，土地管理部門不存在工作內容。

在城鄉(xiāng)規(guī)劃區(qū)以外，由土地管理部門直接監(jiān)管，不存在規(guī)劃前置執(zhí)法程序。