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      鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)農(nóng)村面源水污染的網(wǎng)絡(luò)化治理研究*

      2015-02-06 15:49:15楊天琪
      法制博覽 2015年28期
      關(guān)鍵詞:鄱陽湖面源經(jīng)濟(jì)區(qū)

      楊天琪

      南昌大學(xué)法學(xué)院,江西 南昌 330031

      一、引言

      2009年12月,國務(wù)院正式批復(fù)了《鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃》,建設(shè)鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)上升為國家戰(zhàn)略;2010年10月,《<鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃>實(shí)施方案》正式出臺(tái);2012年3月江西省人大常委會(huì)通過了《鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)環(huán)境保護(hù)條例》。鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃期2009-2015年,至今已執(zhí)行了6年的時(shí)間。課題組針對鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)農(nóng)村面源污染問題對鄱陽湖周邊地區(qū)(余干縣、永修縣、星子縣)展開了實(shí)地調(diào)查。調(diào)查結(jié)果顯示,鄱陽湖周邊地區(qū)農(nóng)村面源水污染問題十分嚴(yán)重,畜禽養(yǎng)殖、水產(chǎn)養(yǎng)殖造成鄱陽湖周邊水體嚴(yán)重富營養(yǎng)化,化肥和農(nóng)藥過量使用嚴(yán)重,大部分農(nóng)村生活垃圾和農(nóng)村生活污水未予治理,山地開發(fā)造成水土流失嚴(yán)重。鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)農(nóng)村面源污染治理有規(guī)劃、有方案、有條例,但沒行動(dòng),政府單中心治理出現(xiàn)失靈。

      二、農(nóng)村面源污染是鄱陽湖水污染的主要來源

      根據(jù)江西省環(huán)保廳發(fā)布的《江西省環(huán)境狀況公報(bào)》,鄱陽湖2009年至2013年Ⅰ-Ⅲ類水質(zhì)斷面比例分別為50%、52.9%、64.7%、70.6%、58.8%,五年平均Ⅰ - Ⅲ類水質(zhì)斷面比例為59.4%。課題組在赴大湖池、黃湖考察過程中,發(fā)現(xiàn)湖體核心區(qū)湖水呈咖啡色;赴泊頭湖考察時(shí),發(fā)現(xiàn)湖水發(fā)黑發(fā)臭,從色相上觀察,湖水污染較為嚴(yán)重。

      (一)從工農(nóng)業(yè)比例上看,鄱陽湖水污染主要來源于農(nóng)業(yè)

      根據(jù)《江西省環(huán)境狀況公報(bào)(2013)》數(shù)據(jù)顯示,全省工業(yè)廢水中化學(xué)需氧量排放量9.33萬噸,農(nóng)業(yè)化學(xué)需氧量排放量為23.90萬噸,農(nóng)業(yè)排放量相當(dāng)于工業(yè)排放量的2.56倍;全省工業(yè)廢水中氨氮排放量0.90萬噸,農(nóng)業(yè)氨氮排放量2.87萬噸,農(nóng)業(yè)排放量相當(dāng)于工業(yè)排放量的3.19倍;全省城鎮(zhèn)生活污水中化學(xué)需氧量排放量39.90萬噸,城鎮(zhèn)生活污水中氨氮排放量5.04萬噸,從《公報(bào)》上看,江西省水污染主要來源為農(nóng)業(yè)。另外根據(jù)江西省第二次土地調(diào)查數(shù)據(jù),全省水田面積占全省耕地面積的81.27%,相比旱地和水澆地,水田更容易將污染物直接帶入水體,并且水田匯入水體的富營養(yǎng)化程要比旱地和水澆地高得多。

      (二)從農(nóng)業(yè)經(jīng)營狀況看,鄱陽湖水污染主要來源于農(nóng)業(yè)面源污染

      按照水系劃分,五大河所形成的遠(yuǎn)湖水系是鄱陽湖水污染的主要來源,所以我們將注意力集中在五大河污染治理上,忽視了近湖水系、濱湖控制開發(fā)帶和湖體核心區(qū)的水污染治理。但數(shù)據(jù)表明,即使五大河水質(zhì)基本達(dá)標(biāo),鄱陽湖的水質(zhì)卻不容樂觀。

      2009年至2013年,鄱陽湖Ⅰ-Ⅲ類水質(zhì)斷面比例平均為59.4%,比五大河低得多。當(dāng)然,造成這一差距的原因很多,比如酸雨、長江水倒灌、湖面蒸發(fā)、水流速度放緩等,但其主要原因還是我們對鄱陽湖近湖水系、濱湖控制開發(fā)帶和湖體核心區(qū)水污染的忽視?!佰蛾柡娜牒坑晌宕笏岛秃^(qū)區(qū)間徑流組成。鄱陽湖流域多年平均年徑流量為1436×108m3。五大湖水系多年平均入湖水量1250×108m3,湖區(qū)多年平均入湖水量為 185.9 ×108m3?!保?]

      (三)小結(jié)

      綜合上述分析,可以看出,鄱陽湖水質(zhì)污染的主要污染源是農(nóng)村面源污染,鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)農(nóng)村面源污染對鄱陽湖水質(zhì)有重大影響,鄱陽湖近湖區(qū)域的農(nóng)村面源污染不容忽視。所以,要治理好鄱陽湖水污染,必須以鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)農(nóng)村污染治理為重點(diǎn),而不應(yīng)當(dāng)只重視工業(yè)水污染和城鎮(zhèn)水污染的治理,忽視農(nóng)村面源污染的治理。

      三、政府單中心治理鄱陽湖面源污染的困境

      “迄今為止,中國環(huán)境管制結(jié)構(gòu)的形成、發(fā)展與變遷體現(xiàn)為一種自上而下的政府主導(dǎo)方式?!保?]“我國環(huán)境政策執(zhí)行主體由立法監(jiān)督機(jī)關(guān)、行政管理機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和企業(yè)等社會(huì)組織四方構(gòu)成,在具體實(shí)施過程中,各級政府的行政管理是實(shí)施環(huán)境政策的主要力量,特別是各項(xiàng)環(huán)境管理制度,絕大部分是由政府部門直接操作并作為一種行政行為實(shí)施的。也就是說,到目前為止,中國的環(huán)境政策主要是依靠政府管制手段,且大部分是行政直接控制型政策安排,具有強(qiáng)烈的行政管理色彩。顯然,這種環(huán)境管制政策存在很多的局限性。”[3]

      環(huán)境污染政府單中心治理的困境主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

      (一)政府內(nèi)部存在博弈

      (一)中央政府與地方政府的博弈。中央政府希望地方政府在治理好生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)上發(fā)展經(jīng)濟(jì),但地方政府的觀念仍未徹底轉(zhuǎn)變,出于財(cái)政壓力以及地方政府之間的GDP競爭,地方政府仍然把發(fā)展放在首位,忽視生態(tài)環(huán)境的治理。

      (二)政府部門與地方政府之間的博弈。政府負(fù)責(zé)環(huán)境保護(hù)的部門比如環(huán)保、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利、漁政、土地等很難與強(qiáng)勢的地方政府對抗,一些地方政府為了發(fā)展經(jīng)濟(jì),打著支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的旗號對污染者進(jìn)行保護(hù),阻礙職能部門的環(huán)境執(zhí)法。

      (二)執(zhí)法力量不足

      “雖然我國環(huán)保投資總量較大,但環(huán)保投入占GDP的比例總體上來說還是偏低的,表現(xiàn)為‘舊賬未清,又欠新賬’?!晃濉陂g僅污水處理費(fèi)用一項(xiàng),我國的資金投入缺口就達(dá)700億元”。[4]環(huán)保投入不足,地方政府就會(huì)將環(huán)保資金用在治理難度較小的城鎮(zhèn),從而取得更好的產(chǎn)出與績效。農(nóng)村面源污染點(diǎn)多面廣,目前的環(huán)保投入尚不能在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級組建執(zhí)法隊(duì)伍、配備足夠的環(huán)保設(shè)施設(shè)備,農(nóng)村面源污染問題更是無法解決。

      (三)政府是經(jīng)濟(jì)人而不是理性人

      公共事物的治理的政府單中心治理建立在政府是理性人人的基礎(chǔ)上,但政府實(shí)質(zhì)上是經(jīng)濟(jì)人而不是理性人,有著自己的利益,考慮自身的投入與產(chǎn)出。在政績考核的壓力下,政府更愿意將資金投入到經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域,以換取更多的財(cái)政收入;在環(huán)保投入上更愿意將資金投入城鎮(zhèn),以換取更高的環(huán)境治理績效。

      四、網(wǎng)絡(luò)化治理是鄱陽湖農(nóng)村面源污染治理的出路

      在湖泊流域水環(huán)境污染治理方面,有學(xué)者針對太湖治理提出以下網(wǎng)絡(luò)化治理構(gòu)架:“(1)實(shí)行生態(tài)補(bǔ)償,推進(jìn)太湖流域跨行政區(qū)水污染協(xié)同管理。(2)構(gòu)建水污染跨部門的協(xié)同機(jī)制。應(yīng)進(jìn)一步拓展‘太湖流域水環(huán)境綜合治理省部際聯(lián)席會(huì)議’的功能,并強(qiáng)化聯(lián)席會(huì)議制度的建設(shè)。(3)構(gòu)建政府與社會(huì)公眾間的合作機(jī)制?!保?]筆者認(rèn)為應(yīng)從以下幾方面進(jìn)行治

      (一)協(xié)同立法網(wǎng)絡(luò)

      在鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)農(nóng)村面源污染治理方面,可制定全省范圍的地方性法規(guī)和省政府規(guī)章,較大的市可根據(jù)自身情況制定地方性法規(guī)和政府規(guī)章。在立法時(shí),要建立協(xié)同立法網(wǎng)絡(luò)。

      一是要由地方人大常委會(huì)制定農(nóng)村面源污染治理立法規(guī)劃,明確立法時(shí)限、起草主體、立法主體和立法責(zé)任,對未按時(shí)完成立法任務(wù)的起草主體、立法主體追究立法責(zé)任。

      二是在立法協(xié)調(diào)方面,在協(xié)調(diào)期限內(nèi),如果地方政府法制辦無法協(xié)調(diào)部門間的立法爭議,可以由地方政府組織立法人員進(jìn)行起草,或者交由地方人大法工委進(jìn)行協(xié)調(diào);在協(xié)調(diào)期限內(nèi),如果地方人大法工委也無法協(xié)調(diào)立法爭議,人大法工委應(yīng)決定將起草權(quán)交由專門委員會(huì),由地方人大立法。

      三是為了彌補(bǔ)地方人大和政府法制辦立法人員不足,在立法起草時(shí),可以委托給政協(xié)、高校、社會(huì)團(tuán)體等中立性機(jī)構(gòu),也可從政府職能部門、政協(xié)、高校、社會(huì)團(tuán)體等機(jī)構(gòu)抽調(diào)人員參與起草。

      (二)綜合執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)

      鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)農(nóng)村面源污染執(zhí)法力量不足,但是我們可以通過組建農(nóng)村面源污染綜合執(zhí)法隊(duì)伍,以綜合執(zhí)法隊(duì)伍為結(jié)點(diǎn),將幾個(gè)部門的執(zhí)法職能聯(lián)結(jié)在一起,形成綜合執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)。綜合執(zhí)法隊(duì)伍的組建可有效緩解各部門之間的執(zhí)法沖突,明確綜合執(zhí)法隊(duì)伍的執(zhí)法責(zé)任,并對綜合執(zhí)法隊(duì)伍的執(zhí)法不作為進(jìn)行追究。

      (三)基層自治網(wǎng)絡(luò)

      村委會(huì)可與政府及相關(guān)部門、環(huán)保團(tuán)體結(jié)合,開展環(huán)保宣教;可與環(huán)保技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)或企業(yè)合作,開展清潔生產(chǎn)技術(shù)的推廣與使用,發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè);可以以村委會(huì)的名義向政府、村民、村經(jīng)濟(jì)體、慈善團(tuán)體或個(gè)人募集環(huán)境治理資金,興建環(huán)境污染治理設(shè)施,購買治理設(shè)備;組織村民和村經(jīng)濟(jì)體制定環(huán)境治理村規(guī)民約;代表村民與村內(nèi)的經(jīng)濟(jì)體簽訂環(huán)境污染治理協(xié)議;對村民和村經(jīng)濟(jì)體依照村規(guī)民約和環(huán)境污染治理協(xié)議進(jìn)行獎(jiǎng)懲。要充分發(fā)揮村民和村經(jīng)濟(jì)體在基層自治網(wǎng)絡(luò)中的作用,實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理的民主決策和全面監(jiān)督。[6]

      (四)技術(shù)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)

      縣政府或鄉(xiāng)政府應(yīng)當(dāng)推進(jìn)環(huán)境治理技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)或企業(yè)分片承包鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)農(nóng)村的面源治理,可以通過政府-技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)或企業(yè)-農(nóng)村三方協(xié)議的方式,也可以通過招投標(biāo)的方式,明晰各方的權(quán)利和義務(wù),通過經(jīng)濟(jì)刺激與合同約束將環(huán)境治理技術(shù)與產(chǎn)品推廣到農(nóng)村當(dāng)中去。

      (五)多元監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)

      多元主體的介入和法律關(guān)系的復(fù)雜形成一個(gè)全面的多元的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò),一項(xiàng)環(huán)境違法行為可能會(huì)引發(fā)多元監(jiān)督的結(jié)果甚至?xí)鸱韶?zé)任、違約責(zé)任和管理責(zé)任等多重處罰,而且多重處罰不會(huì)依競合規(guī)則予以選擇。在這種多元主體和多重法律關(guān)系的制約下,能夠?qū)崿F(xiàn)監(jiān)督效果的最優(yōu)化。

      五、結(jié)論

      鄱陽湖是江西省水污染治理的晴雨表,江西省大部分河流都流入鄱陽湖,因此鄱陽湖水質(zhì)的優(yōu)劣直接代表著江西省水污染治理的成敗。而鄱陽湖水污染的主要來自鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)尤其是鄱陽湖周邊的農(nóng)村面源污染,因此鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)農(nóng)村面源污染治理是鄱陽湖水污染治理的關(guān)鍵,鄱陽湖周邊農(nóng)村面源污染治理是鄱陽湖水污染治理的重點(diǎn)。目前政府單中心治理無法解決農(nóng)村面源污染難題,必須通過網(wǎng)絡(luò)治理的設(shè)計(jì),整合各種資源,引入多元主體共同治理,才能保住鄱陽湖一湖清水。

      [1]譚國良,龍興,邢久生.江西省五大水系對鄱陽湖生態(tài)影響研究[C].水生態(tài)監(jiān)測與分析論文集,2008:136.

      [2]曲格平.夢想與期待:中國環(huán)境保護(hù)的過去與未來[M].北京:中國環(huán)境科學(xué)出版社,2004:10.

      [3]馬小明,趙月煒.環(huán)境管制政策的局限性與變革——自愿性環(huán)境政策的興起[J].中國人口資源與環(huán)境,2005(6):22.

      [4]汪勁.環(huán)保法治三十年:我們成功了嗎[M].北京:北京大學(xué)出版社,2011:69.

      [5]王浩.湖泊流域水環(huán)境污染治理的創(chuàng)新思路與關(guān)鍵對策研究[M].北京:科學(xué)出版社,2010.8.

      [6]肖萍,朱國華.農(nóng)村環(huán)境污染治理模式的選擇與治理體系的構(gòu)建[J].南昌大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版),2014(7):75.

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