黃佩麗 薛俊強(qiáng)

鐵道警察學(xué)院，河南 鄭州 450053

2008年8月，中國(guó)北京至天津城際高鐵開(kāi)始運(yùn)營(yíng)，這是我國(guó)第一條設(shè)計(jì)時(shí)速超過(guò)300公里的高速鐵路，同時(shí)也標(biāo)志著我國(guó)鐵路開(kāi)始步入“高速時(shí)代”。接著，高速鐵路猶如雨后春筍一般，每年以數(shù)千公里的速度向各個(gè)方向延伸，至2015年3月20日全路調(diào)圖，我國(guó)已建成運(yùn)營(yíng)高速鐵路已突破1萬(wàn)公里，居世界第一。相應(yīng)全路開(kāi)通的客運(yùn)列車達(dá)2676對(duì)，動(dòng)車組(包括既有線路上運(yùn)行的部分“D”字頭動(dòng)車)列車達(dá)到1559對(duì)，占客運(yùn)列車的一半以上①。至此，除昆明鐵路局、青藏鐵路局外其他16個(gè)鐵路局均已開(kāi)通動(dòng)車組列車。目前，動(dòng)車(也稱高速列車)不僅在地域覆蓋上，還是絕對(duì)數(shù)量上均在鐵路客運(yùn)中占主要地位，并且還會(huì)以快速增長(zhǎng)得方式繼續(xù)下去，所以，今天，我國(guó)鐵路真正進(jìn)入“高鐵時(shí)代”。

隨著高速旅客列車的趟數(shù)越來(lái)越多，按照1995年原鐵道部公安局頒布實(shí)施的《旅客列車乘務(wù)民警工作規(guī)范(試行)》②中規(guī)定:旅客列車乘警組2—4人……，再考慮乘警的值乘和備勤以及火車特有的運(yùn)營(yíng)周期和特點(diǎn)，完全按照《工作規(guī)范》的規(guī)定，大概估算2676對(duì)列車需要的乘警警力在2萬(wàn)人以上，但是，截止2014年底，我國(guó)全路18個(gè)鐵路局乘警支隊(duì)在編人數(shù)不足1萬(wàn)。由此可見(jiàn)，各鐵路公安處乘警隊(duì)的值乘壓力越來(lái)越大，乘警警力嚴(yán)重不足。在目前的體制之下，大多數(shù)乘警隊(duì)短時(shí)間內(nèi)也無(wú)法大量增加人員。列車日益增加的趟數(shù)和乘警人數(shù)基本不變之間的矛盾日益凸顯。早在2007年，這一矛盾就已顯現(xiàn)，鐵道部制定實(shí)施《關(guān)于鐵路第六次大面積提速調(diào)圖有關(guān)動(dòng)車組組織職工培訓(xùn)和工資分配問(wèn)題的意見(jiàn)》(鐵勞衛(wèi)〔2007〕67號(hào))中有動(dòng)車組圖定運(yùn)行時(shí)間在5小時(shí)(含)以內(nèi)不配乘警的規(guī)定③，(但是，旅客列車上的治安情況復(fù)雜，沒(méi)有讓這一規(guī)定真正實(shí)施太久，與2007年下半年多數(shù)回復(fù)配置1名警力)此種情況，必然要求鐵路公安機(jī)關(guān)對(duì)當(dāng)前的乘警勤務(wù)模式進(jìn)行改革。

一、當(dāng)前鐵路乘警勤務(wù)模式運(yùn)行模式分析

各鐵路公安處乘警支隊(duì)中，在治安環(huán)境較好的高速旅客列車上都不同程度的由原來(lái)的“包乘制”④向“巡乘制”⑤過(guò)渡，通過(guò)到部分鐵路公安局乘警支隊(duì)調(diào)研，我們發(fā)現(xiàn)當(dāng)前乘警支隊(duì)的勤務(wù)模式有了變化和調(diào)整，目前，這些警務(wù)模式的現(xiàn)狀以及分析有如下情況。

(一)當(dāng)前鐵路乘警勤務(wù)運(yùn)行模式的特點(diǎn)及現(xiàn)狀

現(xiàn)在，在遠(yuǎn)途普速旅客列車上雙警多警值乘常見(jiàn)，在短途普速旅客列車以及相對(duì)遠(yuǎn)途的動(dòng)車和高速旅客列車上單警值乘占絕大多數(shù)，短途的動(dòng)車和大多數(shù)高鐵上都實(shí)施了“巡乘制”，這樣算來(lái)，目前，實(shí)施單警值乘的占近四分之一，“巡乘制”的占近四分之一，通過(guò)“巡乘制”等勤務(wù)模式的嘗試，各乘警支隊(duì)警力緊張情況得到了有效緩解。以部分乘警支隊(duì)為例，南京乘警支隊(duì)2011年以來(lái)，在實(shí)施“巡乘制”以來(lái)，在車次數(shù)量大量增加的情況下，支隊(duì)在崗警力不增反減，為了保證旅客列車的治安維護(hù)，嘗試實(shí)施“巡乘制”，抽調(diào)10名警力擔(dān)當(dāng)了66對(duì)治安狀況較好列車的巡乘任務(wù)，釋放警力約90名。同樣，武漢乘警支隊(duì)也做過(guò)相關(guān)測(cè)算:漢丹、漢宜、武廣高鐵和城際鐵路采用“巡乘制”共節(jié)約警力94人。⑥

從這些實(shí)際數(shù)字來(lái)看，“巡乘制”實(shí)施以來(lái)，確實(shí)節(jié)約了大量的警力，但是，存在的不足和新的矛盾也隨之來(lái)了。

(二)當(dāng)前鐵路乘警勤務(wù)運(yùn)行模式存在的不足和問(wèn)題

1.鐵路乘警執(zhí)法保障機(jī)制薄弱，乘警執(zhí)法缺乏完善的法律支撐。《刑法》、《人民警察法》、《治安管理處罰法》以及《鐵路安全管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)雖對(duì)保護(hù)民警執(zhí)法權(quán)益做了規(guī)定，但普遍存在操作性不強(qiáng)、處罰偏輕、缺乏威懾力等問(wèn)題。特別是在旅客流動(dòng)性特別強(qiáng)的旅客列車上，我乘警開(kāi)展盤(pán)查、詢問(wèn)、當(dāng)場(chǎng)處罰等執(zhí)法活動(dòng)時(shí)，執(zhí)法行為受到很大限制，直接挑戰(zhàn)乘警執(zhí)法權(quán)威。

2.包乘制旅客列車值乘人數(shù)單薄，執(zhí)法活動(dòng)難以有效開(kāi)展。根據(jù)《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》，在進(jìn)行盤(pán)問(wèn)、檢查等執(zhí)法活動(dòng)時(shí)，民警人數(shù)均不得少于2人，以致單警值乘的乘警難以在車上及時(shí)對(duì)多種問(wèn)題進(jìn)行處置，這和旅客列車上各種現(xiàn)場(chǎng)的流動(dòng)性強(qiáng)、極易遭到破壞是十分矛盾的。另外，民警值乘警力少，工作任務(wù)重難以兼顧處置客車突發(fā)警情、調(diào)解旅客糾紛、刑事打防、治安整治、網(wǎng)上追逃等勤務(wù)工作，一旦某一警(事)情需要處置，其它工作只能放下，造成顧此失彼。尤其普速列車的乘警由于連續(xù)工作時(shí)間長(zhǎng)，得不到應(yīng)有的間休，往往出現(xiàn)疲態(tài)，工作顯得力不從心，甚至形同虛設(shè)。三是民警單獨(dú)值乘列車，一旦列車上發(fā)生重大案事件需要乘警中途下車處理時(shí)，車上值乘警力則出現(xiàn)空白情況。

3.“巡乘制”目前僅僅在部分動(dòng)車和高鐵上適用，但是問(wèn)題已經(jīng)顯現(xiàn)，第一，某一運(yùn)行區(qū)間如果發(fā)生案件，恰巧沒(méi)有警力巡乘，那么，預(yù)接處警的責(zé)任就交給了旅客列車客運(yùn)部門(mén)，就有一個(gè)矛盾出現(xiàn)——客運(yùn)部門(mén)工作人員對(duì)于案件是否有權(quán)利進(jìn)行初期的處理?另外，旅客列車安全和規(guī)律的運(yùn)行是至上的，現(xiàn)場(chǎng)的流動(dòng)性也是無(wú)法改變的，旅客的運(yùn)行規(guī)律也只有出現(xiàn)法律規(guī)定的情形才能合法的去“干擾”。第二，某些案件發(fā)生，警力不在車上，下一站到站警力可能上車，但是恰巧遇到當(dāng)事人到站下車，證據(jù)沒(méi)有合法收集時(shí)，將無(wú)法處理，只能移交到站車站派出所處理，且當(dāng)事人予以配合處理才可，等等。這些不足和問(wèn)題以及矛盾是潛在的，隨時(shí)可能出現(xiàn)的，如何改革乘警警務(wù)模式，既可以釋放警力，又在操作性上和合法性上可行是本文作者關(guān)注的問(wèn)題，在此提出一些拙見(jiàn)，與大家共勉。

二、高鐵時(shí)代乘警勤務(wù)模式改革的措施

目前，我國(guó)的鐵路客運(yùn)已經(jīng)進(jìn)入了真正的高鐵時(shí)代，隨著目前立項(xiàng)、在建的高鐵繼續(xù)向前延伸，高速鐵路已經(jīng)成為我國(guó)鐵路客運(yùn)的主力軍，相應(yīng)的旅客列車上的乘警勤務(wù)也應(yīng)該在客觀條件所限的情況下適應(yīng)這些需求，在此，簡(jiǎn)單提一些看法和建議:

(一)加大科技力量的投入

近年來(lái)，隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，視頻監(jiān)控技術(shù)在各行各業(yè)得到廣泛的應(yīng)用，停車場(chǎng)、機(jī)場(chǎng)、地鐵、寫(xiě)字樓等重要公共場(chǎng)所得到了視頻監(jiān)控的全覆蓋。能夠通過(guò)視頻監(jiān)控技術(shù)來(lái)全方位了解這些場(chǎng)所發(fā)生的任何事情，一旦有異常行為，視頻監(jiān)控系統(tǒng)能夠準(zhǔn)確記錄這些場(chǎng)景并及時(shí)地向保衛(wèi)人員發(fā)出警報(bào)，這樣一來(lái)，既能夠有效減少違法犯罪的發(fā)生，又能夠大幅度減少巡邏人員投入，還為案事件的發(fā)生提供了影像證據(jù)資料。那么，如此廣泛使用的視頻監(jiān)控技術(shù)在我國(guó)目前的旅客列車上尚且處于起步階段，甚至是一個(gè)空白。

科技強(qiáng)警是提升公安戰(zhàn)斗力的核心，也是推動(dòng)我國(guó)公安工作快速發(fā)展的必然道路。旅客列車乘警的“巡乘制”改革是目前新的警務(wù)模式，當(dāng)然也離不開(kāi)科技的支撐，尤其是受旅客列車?？空军c(diǎn)多、人員流動(dòng)快等特點(diǎn)的影響，車廂發(fā)案后不僅線索稍縱即逝，而且取證難、調(diào)查難、走訪難，需要相應(yīng)科學(xué)技術(shù)的投入，綜合科技手段，保障“巡乘制”順利推行，推動(dòng)乘警勤務(wù)模式成功改革。

(二)繼續(xù)完善“巡乘制”乘警勤務(wù)模式

改革高鐵列車乘警勤務(wù)模式。為應(yīng)對(duì)不斷開(kāi)通的高鐵列車和基本固定的乘警人數(shù)之間的矛盾，我國(guó)從2011年開(kāi)始，上海、廣州、北京、鄭州、武漢和西安局的高鐵乘警大隊(duì)陸續(xù)進(jìn)行了勤務(wù)改革。最突出的就是前文所述的“巡乘制”改革，但是，具體操作過(guò)程總是存在這樣那樣的問(wèn)題，針對(duì)存在的這些問(wèn)題，還應(yīng)該進(jìn)行一些改革。

1.逐步擴(kuò)大巡乘范圍。從當(dāng)前情況看，部分鐵路局嘗試“巡乘制”改革，取得了一定的效果，但根據(jù)鐵路公安局(公安部十局)相應(yīng)規(guī)定的兩個(gè)條件，即單程運(yùn)行5個(gè)小時(shí)以內(nèi)的動(dòng)車組和各局所屬公安處管轄范圍內(nèi)的治安狀況良好的既有車，這兩個(gè)條件相對(duì)制約了旅客列車“巡乘制”的推廣和改革。由此，建議各局對(duì)管內(nèi)條件比較成熟的旅客列車也可以實(shí)行“巡乘制”，擴(kuò)大巡乘范圍，不斷深化改革。

2.強(qiáng)化乘警隊(duì)伍建設(shè)。隊(duì)伍建設(shè)是所有成績(jī)的根本，更是乘警“巡乘制”改革的重點(diǎn)所在。第一，優(yōu)化人員配置。應(yīng)及時(shí)優(yōu)化巡乘民警隊(duì)伍的結(jié)構(gòu)，挑選技強(qiáng)業(yè)精的人員參與巡乘，不斷充實(shí)“巡乘制”隊(duì)伍的實(shí)力，真正提升“巡乘制”對(duì)旅客列車的治安控制。第二，完善教育培訓(xùn)。明確巡乘民警職責(zé)和應(yīng)會(huì)應(yīng)知的內(nèi)容，及時(shí)組織階段性培訓(xùn)，不斷提高民警執(zhí)法水平。

(三)加強(qiáng)鐵路內(nèi)部治安保衛(wèi)工作

2014年12月1日起施行的《企業(yè)事業(yè)單位內(nèi)部治安保衛(wèi)條例》(以下簡(jiǎn)稱《內(nèi)保條例》)是我國(guó)第一部專門(mén)規(guī)范企業(yè)事業(yè)單位(以下簡(jiǎn)稱單位)內(nèi)部治安保衛(wèi)工作的行政法規(guī)?！秲?nèi)保條例》的實(shí)施，使各級(jí)公安機(jī)關(guān)對(duì)所屬轄區(qū)單位內(nèi)部治安保衛(wèi)工作的指導(dǎo)和監(jiān)督提供了更有力的法制保障，同時(shí)，對(duì)于維護(hù)單位內(nèi)部治安秩序和穩(wěn)定，都具有十分重要的意義。

《內(nèi)保條例》中所指的企業(yè)指所有依法自主經(jīng)營(yíng)、獨(dú)立核算、自負(fù)盈虧的營(yíng)利性組織。我國(guó)鐵路總公司下設(shè)18個(gè)鐵路局，全路治安管轄區(qū)域可以分為“站、車、線”三部分，旅客列車的治安保衛(wèi)可以認(rèn)為是鐵路企業(yè)內(nèi)部的治安保衛(wèi)，可以參照本條例的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

這一規(guī)定，完全可以參考地方派出所所屬轄區(qū)企事業(yè)單位的內(nèi)部保衛(wèi)，列車安全防范工作的開(kāi)展，主要架構(gòu)在列車安全防范體系的基礎(chǔ)上，可以嘗試在試點(diǎn)的列車上，不再有固定包乘民警，建立由列車長(zhǎng)組織領(lǐng)導(dǎo)、全體列車工作人員積極參與、廣大旅客支持配合，以全列車為面，以各車廂為點(diǎn)，互為聯(lián)動(dòng)、聯(lián)防、聯(lián)控，維護(hù)旅客列車治安秩序，嚴(yán)防違法犯罪活動(dòng)，制止擾亂秩序行為，調(diào)解旅客矛盾糾紛，發(fā)動(dòng)旅客群防群治，確保旅客列車安全運(yùn)輸，確保旅客人身財(cái)產(chǎn)安全的治安防控體系。使旅客列車作為一個(gè)單位內(nèi)部部門(mén)，參照其他企事業(yè)單位，讓其內(nèi)部保衛(wèi)人員負(fù)擔(dān)其內(nèi)部治安保衛(wèi)工作，鐵路民警一般情況下，在每個(gè)車站值守，一旦接到列車報(bào)警，就近上車處理，若為緊急情況，滿足緊急停車條件的，也可緊急停車處理。具體一些，旅客列車內(nèi)部做到以下幾點(diǎn):

1.明確各個(gè)崗位職責(zé)。就目前旅客列車上工作人員的組成可參考如下工作程序:列車長(zhǎng)是列車安全防控工作的主要負(fù)責(zé)人，負(fù)責(zé)組織、督促、檢查、考評(píng)列車乘務(wù)人員履行治安防控職責(zé)。列車員(含安全員、行李員)、車輛乘務(wù)員、列車播音員、其它工作人員(含廣播員、稽核員、餐車工作人員、小商品銷售人員等)等各司其職，配合列車員防止和控制事態(tài)的擴(kuò)大，主動(dòng)協(xié)助列車長(zhǎng)妥善處理各類治安問(wèn)題。

2.完善治安防控體系的程序。實(shí)施旅客列車治安防控工作必須納入車班“治安聯(lián)防”會(huì)議的重要內(nèi)容，若按照此法，“治安聯(lián)防”(不包括乘警，但包括旅客列車上的專兼職安全員)對(duì)本次出乘實(shí)施治安防控體系進(jìn)行布置并提出具體要求與此同時(shí)，要加強(qiáng)治安防范宣傳。

3.改革列車上案件的受理和處置方式。旅客列車上不再有固定警力，但是鐵路警察可以不定時(shí)、不定車次上車指導(dǎo)監(jiān)督工作，這些完全可以參考地方派出所的社區(qū)民警制度。車上有民警時(shí)，由添乘民警按照乘警工作職責(zé)進(jìn)行受理和處置。列車上無(wú)民警時(shí)，遇有旅客向列車員報(bào)警的、或列車員發(fā)現(xiàn)刑事、治安案件發(fā)生的，列車員在穩(wěn)定旅客情緒的同時(shí)，應(yīng)迅速向列車長(zhǎng)報(bào)告，列車長(zhǎng)接報(bào)后應(yīng)迅即趕到現(xiàn)場(chǎng)，控制事態(tài)、穩(wěn)妥處置，對(duì)案件的發(fā)生做初步的了解，并及時(shí)向乘警支隊(duì)或前方派出所通報(bào);車輛乘務(wù)員和其他列車工作人員發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的，應(yīng)先告知本車廂列車員，由列車員向列車長(zhǎng)報(bào)告，再由列車長(zhǎng)向乘警支隊(duì)或前方派出所通報(bào);乘警支隊(duì)、沿線中途?？空九沙鏊诮拥搅熊囬L(zhǎng)關(guān)于車上發(fā)生刑事、治安案件的情況通報(bào)后，要立即組織警力到站臺(tái)接應(yīng)處理。沿線各停靠站派出所在受理列車上發(fā)生的刑事、治安案件時(shí)，要視案件發(fā)生的具體情況而采取相應(yīng)的措施，遇有旅客扭送犯罪嫌疑人的，要立即將犯罪嫌疑人帶回所部看押，并組織警力上車開(kāi)展調(diào)查取證工作;遇有報(bào)案旅客不肯中途下車協(xié)助調(diào)查的，也要派員上車做好調(diào)查訪問(wèn)工作。

除此之外，沿線各?？空九沙鏊喂虡?shù)立以站保車的意識(shí)，在加強(qiáng)站場(chǎng)治安整治和清理的同時(shí)，嚴(yán)格落實(shí)民警接送車制度，嚴(yán)禁發(fā)生漏接、不接及推委現(xiàn)象。乘警支隊(duì)民警可參考地方派出所的“社區(qū)民警”負(fù)責(zé)旅客列車治安保衛(wèi)工作的指導(dǎo)和監(jiān)督。公安處業(yè)務(wù)科室要加強(qiáng)對(duì)乘警支隊(duì)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，根據(jù)各自的職能及實(shí)際工作需要，對(duì)試點(diǎn)列車的治安管理、安全防范、刑事控制等工作提出合理化建議，并嚴(yán)格落實(shí)日常的檢查、督促和考評(píng)。

［注 釋］

①數(shù)據(jù)來(lái)自＜?xì)v年來(lái)全國(guó)鐵路旅客列車開(kāi)行對(duì)數(shù)表＞.

②1995年＜旅客列車乘務(wù)民警工作規(guī)范(試行)＞經(jīng)過(guò)幾次修改，以下簡(jiǎn)稱＜工作規(guī)范＞.

③2007年4月動(dòng)車組和諧號(hào)開(kāi)通.

④“包乘制”是指由固定警力從出乘一直到返程、退乘負(fù)責(zé)固定的某一趟旅客列車的治安保衛(wèi)工作.

⑤“巡乘制”是指不再固定警力具體負(fù)責(zé)某一趟旅客列車，而是由警力負(fù)責(zé)在某個(gè)運(yùn)行區(qū)間運(yùn)行的數(shù)趟甚至數(shù)十趟旅客列車的治安保衛(wèi)工作，乘警隨機(jī)上車.

⑥數(shù)據(jù)均來(lái)自2014年7月份到該支隊(duì)調(diào)研所得.