曾祥昌

廣東財(cái)經(jīng)大學(xué)，廣東 廣州 510320

2015年1月25日，原定于當(dāng)日21時(shí)30分雙色球第15011期搖獎(jiǎng)直播，在沒(méi)有事先預(yù)告的情況下被取消，引發(fā)了極大的震動(dòng)。雖然民政部門(mén)于次日召開(kāi)例行新聞發(fā)布會(huì)表示:“是由于重慶福彩銷(xiāo)售系統(tǒng)在數(shù)據(jù)匯總過(guò)程中出現(xiàn)數(shù)據(jù)索引異常，未能及時(shí)完成數(shù)據(jù)匯總和數(shù)據(jù)傳輸，導(dǎo)致無(wú)法統(tǒng)計(jì)全國(guó)銷(xiāo)量，2015011期雙色球搖獎(jiǎng)未按時(shí)進(jìn)行?！币幻麖埿站W(wǎng)友向中紀(jì)委實(shí)名舉報(bào)中國(guó)福利彩票發(fā)行管理中心，認(rèn)為25日晚間福彩雙色球第15011期突然推遲存在不公正的現(xiàn)象，希望中紀(jì)委對(duì)開(kāi)獎(jiǎng)的公正性進(jìn)行審查。

一、福彩延遲開(kāi)獎(jiǎng)事件存在的問(wèn)題

福彩中心作為我國(guó)法規(guī)授權(quán)的行政機(jī)關(guān)，其依據(jù)《彩票管理?xiàng)l例》對(duì)由于數(shù)據(jù)異常所產(chǎn)生的問(wèn)題采取延遲開(kāi)獎(jiǎng)的措施。從法律上來(lái)看是合法的，但是卻為何會(huì)遭到如此多人的質(zhì)疑，是由于福彩中心在此次事件中存在許多的問(wèn)題:

(一)福彩中心公布延遲開(kāi)獎(jiǎng)不夠及時(shí)

在此次的“福彩延遲開(kāi)彩”事件中，福彩中心卻采取類(lèi)似“突襲”的方式，在沒(méi)有事先預(yù)知的情況下，取消開(kāi)獎(jiǎng)。福彩中心作為我國(guó)的授權(quán)管理彩票的機(jī)關(guān)，其本身的行為必須符合行政法的相關(guān)原則。在發(fā)生突發(fā)事件的時(shí)候其必然有自身的處理機(jī)制。而福彩中心沒(méi)有及時(shí)開(kāi)獎(jiǎng)，要么說(shuō)明重慶市沒(méi)有及時(shí)向上通報(bào)存在的問(wèn)題，福彩中心直到開(kāi)獎(jiǎng)前才得知重慶市的數(shù)據(jù)異常問(wèn)題，這說(shuō)明福彩中心本身管理不夠規(guī)范;要么就是福彩中心早已得知重慶市的數(shù)據(jù)異常的前提下，依然不及時(shí)發(fā)出通知。然而無(wú)論哪一種原因都表明福彩中心自身存在的問(wèn)題。

(二)福彩中心事后開(kāi)獎(jiǎng)不夠規(guī)范

福彩中心作為管理福利彩票的機(jī)構(gòu)，其管理的事項(xiàng)是非常之多的。在管理這些事項(xiàng)的時(shí)候難免會(huì)發(fā)生意外，這是不可避免的。在每一期的福利彩票開(kāi)獎(jiǎng)中需要統(tǒng)計(jì)全國(guó)的數(shù)據(jù)，如此巨大的數(shù)據(jù)發(fā)生異常也是難以避免的。因此，在數(shù)據(jù)產(chǎn)生異常后福彩中心延遲開(kāi)獎(jiǎng)也是理應(yīng)的。但是在此次“福彩延遲開(kāi)獎(jiǎng)”事件中。福彩中心在沒(méi)有及時(shí)公布延遲開(kāi)獎(jiǎng)的前提下，事后采取的網(wǎng)上開(kāi)獎(jiǎng)的方式。一次福利彩票是否公正公平，其絕大部分是取決了彩票的搖獎(jiǎng)。而此次采取的是由網(wǎng)上直接公布開(kāi)獎(jiǎng)，再加上之前的“突襲”式延遲開(kāi)獎(jiǎng)，其公正性必然會(huì)受到廣大彩民的質(zhì)疑。

(三)福彩中心在說(shuō)明原因時(shí)過(guò)于簡(jiǎn)單

當(dāng)發(fā)生某個(gè)事件的時(shí)候，政府除了要及時(shí)挽救、減少損失之外，還要對(duì)引起該項(xiàng)事件進(jìn)行說(shuō)明解釋?zhuān)蛎癖娬f(shuō)明此次事件發(fā)生的具體原因，取得民眾的理解。而反觀此次“福彩延遲開(kāi)獎(jiǎng)”事件，民政部門(mén)作為主管部門(mén)也進(jìn)行了相應(yīng)的解釋。在1月26日上午，民政部門(mén)新聞發(fā)言人陳日發(fā)就此事道歉。對(duì)此次事件民政部門(mén)官方回應(yīng)稱(chēng)，之所以會(huì)延遲開(kāi)獎(jiǎng)，是由于重慶福彩銷(xiāo)售系統(tǒng)在數(shù)據(jù)匯總中出現(xiàn)異常，未能及時(shí)完成匯總和傳輸。［1］。民政部門(mén)的道歉以及說(shuō)明僅僅只是告訴民眾延遲開(kāi)獎(jiǎng)的直接原因，并沒(méi)有說(shuō)明發(fā)生此次事件的根本原因，這并不能解決民眾的疑惑。

二、產(chǎn)生上述問(wèn)題的原因

冰封三次非一日之寒，如果福彩中心做的一直都是很好，那么即使發(fā)生問(wèn)題，公眾也會(huì)理解這些錯(cuò)誤。之所以如此，主要是由于我國(guó)法律制度不夠完善，缺乏對(duì)彩票業(yè)的監(jiān)管，這必然會(huì)引起民眾對(duì)彩票事業(yè)的懷疑。

(一)財(cái)政部難以對(duì)主管部門(mén)起到監(jiān)管作用

在我國(guó)，政府發(fā)行的彩票只有中國(guó)福利彩票和中國(guó)體育彩票兩種，按照我國(guó)《彩票管理?xiàng)l例》的規(guī)定，其分別由民政部門(mén)和體育行政部門(mén)管理，兩者的監(jiān)督機(jī)構(gòu)為財(cái)政部。［2］這種監(jiān)督是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。首先，財(cái)政部本身就是一個(gè)龐大的缺乏監(jiān)督的機(jī)構(gòu)，由其來(lái)進(jìn)行監(jiān)督，很難得到民眾的信服;其次，從部門(mén)的級(jí)別來(lái)看，財(cái)政部與民政部屬于國(guó)務(wù)院組成部門(mén)，而體育行政部門(mén)則屬于直屬機(jī)構(gòu)，它們?nèi)邔儆谄叫胁块T(mén)。財(cái)政部即使想要進(jìn)行監(jiān)管，也很難起到監(jiān)督的效果;再次，財(cái)政部的職能總共有14項(xiàng)之多［3］，這就造成真正負(fù)責(zé)該項(xiàng)工作的是財(cái)政部?jī)?nèi)設(shè)的一個(gè)部門(mén)，即財(cái)政部綜合司彩票處，而該部門(mén)僅僅只是一個(gè)處級(jí)單位。由財(cái)政部這個(gè)平行機(jī)構(gòu)去監(jiān)督民政局和體育行政部門(mén)都很難得到實(shí)現(xiàn)，更不用說(shuō)由財(cái)政部中一個(gè)處級(jí)部門(mén)去監(jiān)督。

(二)財(cái)政部很難直接對(duì)發(fā)行機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管

從目前的制度而言，彩票監(jiān)管實(shí)際上是由財(cái)政部綜合司彩票處負(fù)責(zé)。然而在級(jí)別上，福利彩票發(fā)行管理中心和體育彩票發(fā)信管理中心在我國(guó)屬于正司級(jí)的事業(yè)單位，而財(cái)政部綜合司彩票處僅僅只是一個(gè)處級(jí)部門(mén)。要一個(gè)處級(jí)部門(mén)去管理正司級(jí)的事業(yè)單位，實(shí)際上很難起到作用。按照我國(guó)目前適用的彩票發(fā)行規(guī)則，是由彩票發(fā)行機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)彩票管理的具體管理，當(dāng)需要申請(qǐng)?jiān)黾踊蛘咦兏势逼贩N的規(guī)則、發(fā)行方式、發(fā)行范圍時(shí)，必須先經(jīng)民政部門(mén)或者體育行政部門(mén)審批同意，再提交給財(cái)政部。也就是說(shuō)實(shí)際上財(cái)政部所面對(duì)的往往是民政部門(mén)和體育行政部門(mén)，而財(cái)政部與民政部門(mén)和體育行政部門(mén)又屬于同級(jí)別的部門(mén)，這樣也就很難起到監(jiān)管的作用。而福彩中心與民政部或者體彩中心與體育行政部門(mén)之間則存在一定的利益關(guān)系，也難以起到監(jiān)督的作用。

(三)公證機(jī)構(gòu)沒(méi)有發(fā)揮監(jiān)督銷(xiāo)售機(jī)構(gòu)的作用

在實(shí)踐中，公證機(jī)構(gòu)發(fā)揮著監(jiān)管彩票運(yùn)行的作用。從彩票被印刷出來(lái)到運(yùn)送至銷(xiāo)售機(jī)構(gòu)，彩票搖獎(jiǎng)的過(guò)程，都能看得到公證機(jī)構(gòu)的身影。財(cái)政部是作為宏觀的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，而公證機(jī)構(gòu)則代替了財(cái)政部，在彩票制度具體運(yùn)行中針對(duì)銷(xiāo)售機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督，其是通過(guò)作為第三者的方式負(fù)責(zé)證明彩票的公正性。對(duì)于普通民眾而言，財(cái)政部或者財(cái)政部綜合司等等機(jī)構(gòu)跟他們太過(guò)遙遠(yuǎn)，他們更為相信他們真正能看得見(jiàn)的公證機(jī)構(gòu)。然而，公證機(jī)構(gòu)在實(shí)踐中卻沒(méi)有發(fā)揮真正的作用。如2004年的西安寶馬案就是由于公證機(jī)構(gòu)沒(méi)有如實(shí)進(jìn)行公證。［4］首先，在制度上而言，我國(guó)的公證制度不夠完善，造成公證機(jī)構(gòu)很難與政府部門(mén)抗衡，公證機(jī)構(gòu)往往處于被動(dòng)的狀態(tài);其次，在我國(guó)相關(guān)的彩票管理法律規(guī)范中并沒(méi)有任何有關(guān)公證機(jī)構(gòu)的規(guī)范，彩票發(fā)行機(jī)構(gòu)尋找公證機(jī)構(gòu)進(jìn)行公證完全是其自我監(jiān)督的行為。在這種情況下，公證機(jī)構(gòu)很難發(fā)揮其作用，從而造成民眾對(duì)公證機(jī)構(gòu)的信任度的降低。

三、對(duì)完善我國(guó)彩票監(jiān)管制度的建議

十八屆四中全會(huì)報(bào)告去問(wèn)中指出要“依法治國(guó)”，其精神就在于要將所有的政府管理納入法律的規(guī)范之下。彩票制度作為我國(guó)為政府創(chuàng)收的一項(xiàng)制度，更有民眾將其稱(chēng)為“無(wú)痛的稅收”，就應(yīng)該建立完善的彩票監(jiān)管制度，促使彩票制度能夠健康發(fā)展。

(一)全國(guó)人大制定《彩票法》

我國(guó)是自1987年開(kāi)始發(fā)行福利彩票，發(fā)行體育彩票已有28年。然后，并一項(xiàng)專(zhuān)門(mén)的法律法規(guī)來(lái)規(guī)范彩票制度的發(fā)展。時(shí)至今日，制定《彩票法》已經(jīng)是迫在眉睫。首先，從國(guó)內(nèi)看，行政法規(guī)并不能滿足彩票事業(yè)的發(fā)展，在1987年開(kāi)始發(fā)行福利彩票之時(shí)，可能由于缺乏相關(guān)經(jīng)驗(yàn)以及害怕直接進(jìn)行彩票立法所帶來(lái)的負(fù)面效應(yīng)，政府采取行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章等方式來(lái)進(jìn)行嘗試。然而至今已有25年，相信政府對(duì)于彩票事業(yè)有了充足的認(rèn)識(shí)。其次，從國(guó)際上看，國(guó)際經(jīng)驗(yàn)告訴我們，彩票立法勢(shì)在必行?，F(xiàn)代國(guó)家，如日本、英國(guó)、芬蘭等國(guó)家都采用立法的方式來(lái)引導(dǎo)彩票事業(yè)的發(fā)展。［5］這些國(guó)家發(fā)達(dá)的彩票事業(yè)與其健全的法律體制是分不開(kāi)的。最后，彩票立法的時(shí)機(jī)也已經(jīng)相對(duì)成熟。目前的行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章雖然存在許多缺陷，但是它們的存在為彩票進(jìn)行立法提供了充足的經(jīng)驗(yàn)。全國(guó)人大理應(yīng)趁著此次“福彩延遲開(kāi)獎(jiǎng)”事件，專(zhuān)門(mén)制定一部《彩票法》，規(guī)范和完善我國(guó)彩票事業(yè)的發(fā)展。

(二)國(guó)務(wù)院設(shè)立彩票監(jiān)督機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)督主管機(jī)構(gòu)和發(fā)行機(jī)構(gòu)

從世界各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的模式主要有3種:(1)國(guó)家的某個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)監(jiān)管，如法國(guó)由預(yù)算部進(jìn)行監(jiān)管，芬蘭由財(cái)政部進(jìn)行監(jiān)管;(2)國(guó)家設(shè)立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管，如瑞士設(shè)立博彩委員會(huì)，西班牙則設(shè)立彩票管理局;(3)采取雙軌模式，如英國(guó)分別設(shè)立博彩管理局與彩票委員會(huì)聯(lián)合管理。從模式上來(lái)看，我國(guó)采取的似乎是第一種模式。然財(cái)政部無(wú)法發(fā)揮監(jiān)管主管機(jī)構(gòu)的作用。并且由于財(cái)政部門(mén)職能眾多以及民政部與體育行政部門(mén)的存在，財(cái)政部也難以直接對(duì)發(fā)行機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督。彩票事業(yè)經(jīng)過(guò)28年的的發(fā)展，彩票事業(yè)的規(guī)模也已經(jīng)逐漸擴(kuò)大，其管理的事項(xiàng)也逐漸增多，財(cái)政部也分身乏術(shù)。也不應(yīng)當(dāng)繼續(xù)由財(cái)政部進(jìn)行監(jiān)管。第一種模式已經(jīng)逐漸不符合我國(guó)的國(guó)情。而第三種模式采取雙軌的模式，同樣也不符合我國(guó)的國(guó)情，監(jiān)管部門(mén)過(guò)多一來(lái)最終將造成部門(mén)之間的職能混亂，二來(lái)也容易浪費(fèi)資源。據(jù)此，國(guó)務(wù)院應(yīng)當(dāng)設(shè)立一個(gè)專(zhuān)門(mén)的彩票監(jiān)督機(jī)構(gòu)，由于其是專(zhuān)職的彩票部門(mén)，在彩票管理方面，其權(quán)限相對(duì)更大;并且由于其能夠更加專(zhuān)業(yè)地、專(zhuān)一地監(jiān)管主管機(jī)構(gòu)與發(fā)行機(jī)構(gòu)。

(三)建立健全的彩票公證制度

公證制度理應(yīng)在彩票監(jiān)督方面發(fā)揮著極大的作用。但是由于制度的不完善造成其難以發(fā)揮作用。建立一套完善的彩票公證制度就顯得非常必要。首先，采取強(qiáng)制公證方式。在我國(guó)目前的相關(guān)法律法規(guī)中，并沒(méi)有關(guān)于公證的規(guī)定，現(xiàn)今所有的所謂公證都是福彩中心與體彩中心的一種自我監(jiān)督手段;其次，明確公證的內(nèi)容。僅僅要求必須進(jìn)行公證是不夠的，更為重要的是對(duì)公證的內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定，對(duì)公民最為關(guān)注的地方進(jìn)行公證才能真正發(fā)揮公證的作用。再次，明確公證機(jī)構(gòu)的責(zé)任。公證機(jī)構(gòu)是審核和進(jìn)行公證的部門(mén)，申請(qǐng)人提交公證申請(qǐng)后，公證機(jī)構(gòu)應(yīng)該對(duì)申請(qǐng)要求進(jìn)行調(diào)查審核，受理后派公證員對(duì)其申請(qǐng)要求進(jìn)行公證。在上述兩項(xiàng)規(guī)定在某種程度上都是賦予公證機(jī)構(gòu)監(jiān)督彩票銷(xiāo)售機(jī)構(gòu)的權(quán)力。既然賦予了其權(quán)力，那么就必須得到相應(yīng)的監(jiān)管以及對(duì)沒(méi)有如實(shí)履行職責(zé)的行為進(jìn)行處罰。然而更為重要的是國(guó)家對(duì)公證制度的重視。在以往中，國(guó)家缺乏對(duì)公證制度的重視，造成公證機(jī)構(gòu)在與政府機(jī)構(gòu)對(duì)抗的過(guò)程中往往處于被動(dòng)弱勢(shì)的地位，這必然會(huì)影響公民對(duì)公證機(jī)構(gòu)的信任。因此，除了在建立一套完善的彩票公證制度之外，更為重要的是建立一套完善的公證制度。

［1］“開(kāi)獎(jiǎng)事件”緣何演變?yōu)楣帕ξC(jī)［N］.法制日?qǐng)?bào)，2015-1-28.

［2］＜彩票管理?xiàng)l例＞第五條規(guī)定:國(guó)務(wù)院財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)全國(guó)的彩票監(jiān)督管理工作.國(guó)務(wù)院民政部門(mén)門(mén)、體育行政部門(mén)按照各自的職責(zé)分別負(fù)責(zé)全國(guó)的福利彩票、體育彩票管理工作.

［3］主要職能資料來(lái)源于中華人民共和國(guó)財(cái)政部官方網(wǎng)站［EB/OL］.http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/benbugaikuang.

［4］特別報(bào)道:西安寶馬案中的公證缺失［N］.人民日?qǐng)?bào)，2004-08-18.

［5］日本有＜中彩金付票證法＞、英國(guó)有＜1993年國(guó)家彩票業(yè)法＞、法國(guó)由＜取締隨機(jī)性游戲法＞、瑞士有＜彩票與職業(yè)賭博聯(lián)邦法＞，雖然具體條文有所不同，但是主要的內(nèi)容基本是一致的.