WTO視角下淺析美日歐訴中國(guó)稀土案

鐘沁文

華東政法大學(xué)，上海201620

摘要：入世談判時(shí)，中國(guó)在《入世議定書》第11.3條①對(duì)出口關(guān)稅作了特殊承諾，而稀土在附件六所列產(chǎn)品之外。以稀土案為視角，可以了解世界貿(mào)易組織的爭(zhēng)端解決機(jī)制，也可以了解我國(guó)應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)全球化、自由化的對(duì)策，有助于更好地利用WTO規(guī)則規(guī)范我國(guó)的國(guó)際貿(mào)易。

關(guān)鍵詞：稀土案；WTO貿(mào)易爭(zhēng)端；WTO規(guī)則；DSB

中圖分類號(hào)：D996

作者簡(jiǎn)介：鐘沁文，華東政法大學(xué)國(guó)際經(jīng)濟(jì)法專業(yè)2012級(jí)本科生。

2009年發(fā)生的美國(guó)、歐盟、墨西哥訴中國(guó)的九種原材料出口限制措施案(簡(jiǎn)稱“原材料案”)，經(jīng)WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)(DSB)裁決中國(guó)敗訴后，2012年3月13日，美國(guó)、歐盟和日本聯(lián)手再次就中國(guó)稀土等原材料出口限制措施向世界貿(mào)易組織提起訴訟(簡(jiǎn)稱“稀土案”)。2014年3月26日，WTO公布專家組報(bào)告，裁定中國(guó)對(duì)稀土、鎢、鉬相關(guān)產(chǎn)品采取的出口關(guān)稅、配額管理措施違反WTO相關(guān)規(guī)定。日內(nèi)瓦時(shí)間2014年8月7日，WTO公布的稀土案上訴機(jī)構(gòu)報(bào)告維持此前專家組關(guān)于中方對(duì)相關(guān)產(chǎn)品的出口配額措施、出口關(guān)稅不符合有關(guān)世貿(mào)規(guī)則和《中國(guó)入世議定書》承諾的裁決。在過(guò)渡期內(nèi)中國(guó)沒(méi)有完全市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位，又受《入世議定書》承諾的制約，造成了中國(guó)外貿(mào)出口際遇的實(shí)質(zhì)不平等，也使中國(guó)在應(yīng)對(duì)國(guó)際貿(mào)易爭(zhēng)端中處于不利地位。

一、稀土案的起源

稀土(rare earth)包括鑭系元素以及與鑭系元素化學(xué)性質(zhì)相似的鈧和釔共17種元素。在工業(yè)領(lǐng)域，人們將稀土類元素分為輕稀土和重稀土。稀土廣泛運(yùn)用于石油、化工、冶金、紡織、陶瓷、玻璃、永磁材料等領(lǐng)域，被形象地稱為“工業(yè)維生素”。在高端科技產(chǎn)品、軍事精密武器等領(lǐng)域，稀土也不可或缺。擁有豐富稀土資源的美國(guó)等西方國(guó)家極少開(kāi)采自己的稀土卻大量進(jìn)口中國(guó)的稀土，日本甚至用從中國(guó)進(jìn)口的稀土填海造地。資料顯示，長(zhǎng)期以來(lái)中國(guó)以僅占全球23%的稀土儲(chǔ)量，供應(yīng)著世界90%以上的稀土消耗，目前全球稀土供應(yīng)幾乎完全被中國(guó)壟斷。中國(guó)的礦業(yè)公司通常通過(guò)在土地里注入硫酸銨來(lái)提取稀土，這對(duì)土壤環(huán)境破壞很大，其中僅一個(gè)稀土資源豐富的贛州地區(qū)，如果要對(duì)因開(kāi)采稀土引起礦產(chǎn)破壞的土地進(jìn)行生態(tài)修復(fù)，預(yù)計(jì)礦山環(huán)境恢復(fù)性治理費(fèi)用將高達(dá)380億元以上，而很長(zhǎng)一段時(shí)間稀土出口價(jià)格都是低廉“白菜價(jià)”，出口利潤(rùn)根本彌補(bǔ)不了環(huán)境的損失。一直以來(lái)，稀土行業(yè)秩序混亂、布局較散、企業(yè)之間惡性競(jìng)爭(zhēng)，稀土資源被亂采濫挖、無(wú)節(jié)制地以“白菜價(jià)”出口，以及猖獗的稀土走私行為，嚴(yán)重影響了稀土行業(yè)的產(chǎn)業(yè)升級(jí)、結(jié)構(gòu)調(diào)整，因此中國(guó)對(duì)稀土資源進(jìn)行嚴(yán)格的出口管理，采取加征出口關(guān)稅、出口許可證制度、禁止或限制外商進(jìn)行稀土礦開(kāi)采等諸多措施。

這些出口限制措施引起了美國(guó)、歐盟、日本等國(guó)的抗議，隨著2009年DSB在原材料案上做出對(duì)中國(guó)不利的裁決，2012年又將稀土爭(zhēng)端訴諸到WTO，其中涉及了三十多項(xiàng)中國(guó)限制稀土出口的措施如實(shí)施出口配額、加征出口關(guān)稅、限定最低出口價(jià)格、實(shí)施出口許可證制度等。申訴方認(rèn)為中國(guó)稀土出口限制違背了GATT1994第7條、第8條、第10條和第11條的要求，也背離了中方在入世議定書第1.2條、第2(A)2條、第2(C)1條、第5.1條、第8.2條和第11.3條和的義務(wù)。②本案的訴訟焦點(diǎn)在于，中方認(rèn)為限制稀土等原材料的出口主要是為了保護(hù)自然資源和生態(tài)環(huán)境，維持稀土資源的可持續(xù)發(fā)展；歐、美、日則認(rèn)為，中方的做法違反了WTO規(guī)則，背離了中方在入世議定書中承諾的義務(wù)，影響了國(guó)際自由貿(mào)易的正常運(yùn)行，其目的在于保護(hù)國(guó)內(nèi)制造業(yè)。

二、許多學(xué)者提出了抗辯預(yù)案

在收到美日歐的起訴書后，有的學(xué)者提出援引GATT1994第21條“安全例外”進(jìn)行抗辯。③有的學(xué)者提出援引GATT1994第17條“國(guó)營(yíng)貿(mào)易企業(yè)”的規(guī)定進(jìn)行抗辯。④但商務(wù)部考慮到證據(jù)不足，并沒(méi)有援引這兩條進(jìn)行抗辯。雖然上訴機(jī)構(gòu)在原材料案中裁決駁回了我國(guó)援引GATT1994第20條(g)項(xiàng)的保護(hù)可用竭自然資源的抗辯，商務(wù)部仍援引該條進(jìn)行抗辯，但終因證據(jù)不足未被支持。雖然DSB并無(wú)遵循先例的慣例，但從DSB以往的裁決來(lái)看，專家組是往往會(huì)參考先前的判例的，2009年原材料案也被視為是針對(duì)稀土案的投石問(wèn)路之舉。

三、如何援引GATT1994第20條

援引GATT1994第20條，首先確定具體措施是否符合(b)項(xiàng)⑤或(g)項(xiàng)；如果符合，再判斷該措施的實(shí)施方式是否符合第20條導(dǎo)言部分規(guī)定的兩個(gè)條件：(1)不在情形相同的國(guó)家之間構(gòu)成武斷或不合理歧視；(2)不變相限制國(guó)際貿(mào)易。參照DSB以往的案件，要想成功援引GATT1994第20條必須滿足四個(gè)要件：(1)實(shí)施出口限制的原材料必須是可用竭的自然資源；(2)出口限制與保護(hù)可用竭的自然資源有關(guān)；(3)與國(guó)內(nèi)限制生產(chǎn)或消費(fèi)同時(shí)實(shí)施；(4)符合序言的規(guī)定。

四、稀土案敗訴的原因

(一)中國(guó)在議定書中已經(jīng)承諾不再對(duì)附件六中沒(méi)有列舉的產(chǎn)品征收出口稅，也不得提高所列產(chǎn)品的出口稅率，如果有特殊情形需要征稅或提高稅率，中國(guó)應(yīng)該事先與相關(guān)國(guó)家協(xié)商，尋求共同接受的解決方法。稀土并不在附件六列舉的產(chǎn)品中。

(二)專家組依據(jù)《入世議定書》第11.3條出口稅條款未援引GATT1994第20條，認(rèn)定中方無(wú)權(quán)在出口稅問(wèn)題上主張GATT1994第20條“一般例外”賦予的權(quán)利。美國(guó)建議專家組“假設(shè)前提”，假設(shè)第20條可以被適用，要求專家組直接審查中方有關(guān)行為是否符合第20條，專家組采納了美國(guó)假設(shè)前提的提議，做出假設(shè)中國(guó)可以援引GATT1994第20條的解釋，然后分析中方的出口限制是否符合GATT1994第20條規(guī)定的“一般例外”豁免。

(三)專家組肯定了中方為保護(hù)環(huán)境和可用竭自然資源的初衷，認(rèn)為這不僅契合WTO的可持續(xù)發(fā)展宗旨，也是中國(guó)管理自然資源主權(quán)權(quán)利的體現(xiàn)。但遺憾的是，專家組認(rèn)為主張環(huán)?；砻?，得證明中國(guó)的出口限制和保護(hù)人類、動(dòng)植物生命和健康，保護(hù)可竭自然資源有著密切的關(guān)聯(lián)性，或者證明在中國(guó)國(guó)內(nèi)也一同實(shí)施了限制開(kāi)采與銷售的措施。對(duì)于該條款(b)項(xiàng)的要求“必需”，專家組認(rèn)為比起限制出口，限制稀土的開(kāi)采更能達(dá)到保護(hù)資源的目的；中國(guó)對(duì)稀土的出口限制措施也不符合(g)項(xiàng)“與國(guó)內(nèi)限制生產(chǎn)或消費(fèi)同時(shí)實(shí)施”的條件。專家組表示中國(guó)不能借口保護(hù)資源而試圖控制國(guó)際市場(chǎng)。專家組在全面研究、衡量了中國(guó)國(guó)內(nèi)稀土政策后的結(jié)論是：整體來(lái)看，中國(guó)其實(shí)是鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)稀土開(kāi)采，并且是以保護(hù)中國(guó)制造商的優(yōu)先使用為前提的。據(jù)此，中國(guó)援引GATT1994第20條的抗辯未受支持。

五、敗訴后我國(guó)如何在WTO規(guī)則下構(gòu)建稀土資源保護(hù)體系

(一)實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)與國(guó)外同步保護(hù)。WTO規(guī)則雖然不允許采取限制自由貿(mào)易的措施，但并不禁止成員方在國(guó)內(nèi)對(duì)稀缺資源的開(kāi)采進(jìn)行限制，中國(guó)受制于入世議定書的承諾無(wú)法限制出口，不妨從源頭上限制開(kāi)采，間接達(dá)到減少出口、保護(hù)稀土資源的目的。同時(shí)加征資源稅和環(huán)境保護(hù)稅以降低國(guó)內(nèi)外差價(jià)使稀土走私者無(wú)利可圖，從而避免稀土低價(jià)流失。

(二)進(jìn)一步規(guī)范稀土管理和生產(chǎn)秩序，打擊黑色產(chǎn)業(yè)鏈。根據(jù)《刑法》第338條規(guī)定的“污染環(huán)境罪”、第343條第1款規(guī)定的“非法采礦罪”、第2款規(guī)定的“破壞性采礦罪”等法律規(guī)定，追究嚴(yán)重污染環(huán)境和破壞生態(tài)的組織和個(gè)人的刑事責(zé)任，加大打擊稀土濫采亂挖的力度。根據(jù)相關(guān)行政法律法規(guī)，對(duì)尚不構(gòu)成犯罪的企業(yè)事業(yè)單位或其他經(jīng)營(yíng)者追究行政責(zé)任。

(三)鼓勵(lì)稀土生產(chǎn)企業(yè)在技術(shù)領(lǐng)域加大投入，改善稀土的分離方法，提高對(duì)稀土的深加工能力和產(chǎn)品的技術(shù)含量，最終提高行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。位于智利的一家名叫生物鑭的礦業(yè)基金公司采用了一種對(duì)環(huán)境友好的開(kāi)采方法，其開(kāi)采計(jì)劃是先提取粘土，將粘土在生物化學(xué)降解罐中進(jìn)行降解過(guò)濾處理后，再將清潔土返補(bǔ)到土壤，然后種植松樹和桉樹。盡管這一過(guò)程很費(fèi)力，但可以保護(hù)土地不受破壞。⑥

(四)推進(jìn)稀土資源開(kāi)發(fā)集團(tuán)整合與稀土生產(chǎn)企業(yè)兼并重組，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，集中礦業(yè)權(quán)到優(yōu)勢(shì)企業(yè)，推動(dòng)形成以大型企業(yè)為主導(dǎo)的稀土開(kāi)發(fā)格局，從而對(duì)外形成強(qiáng)有力的價(jià)格制定權(quán)，穩(wěn)定稀土價(jià)格。⑦稀土產(chǎn)業(yè)的技術(shù)壁壘非常低，要對(duì)優(yōu)勢(shì)資源進(jìn)行控制，行業(yè)整合是最及時(shí)、最行之有效的方案。反之，如果國(guó)內(nèi)稀土業(yè)一盤散沙，將會(huì)出現(xiàn)眾多中小企業(yè)相互砍價(jià)的惡性競(jìng)爭(zhēng)行為，讓其他國(guó)家漁翁得利。

六、稀土行業(yè)整合計(jì)劃

作為對(duì)世貿(mào)組織裁決的回應(yīng)，我國(guó)宣布取消對(duì)稀土的出口配額管理，取消稀土、鎢、鉬、鋼鐵顆粒粉末等產(chǎn)品的出口關(guān)稅，稀土、鎢、鉬的資源稅由從量計(jì)征改為從價(jià)計(jì)征。稀土案失利使得中國(guó)稀土政策加速轉(zhuǎn)型，企業(yè)規(guī)?；?、集約化發(fā)展是大勢(shì)所趨。在美歐日多國(guó)合圍之下，中國(guó)稀土產(chǎn)業(yè)整合進(jìn)一步加快，為稀土案訴訟敗訴的后果未雨綢繆。

國(guó)土資源部下達(dá)的2015年度稀土礦鎢礦開(kāi)采總量控制指標(biāo)的通知提到，中國(guó)五礦集團(tuán)公司、中國(guó)鋁業(yè)公司、包頭鋼鐵(集團(tuán))有限責(zé)任公司、廈門鎢業(yè)股份有限公司、贛州稀土集團(tuán)有限公司、廣東省稀土產(chǎn)業(yè)集團(tuán)有限公司6家稀土集團(tuán)整合重組方案已經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)備案?！?+1”方案落定，全國(guó)稀土行業(yè)“多、小、散”的長(zhǎng)期局面有望結(jié)束，下一步稀土行業(yè)一系列政策包括生產(chǎn)配額、指令性計(jì)劃、新增采礦證等，可能總體會(huì)向稀土大集團(tuán)傾斜。我國(guó)整合大型稀土企業(yè)、集團(tuán)可以有效遏制稀土亂采亂挖現(xiàn)象，更好地優(yōu)化配置稀土資源，防止短期內(nèi)大量稀土出口對(duì)國(guó)際市場(chǎng)造成沖擊導(dǎo)致價(jià)格暴跌，同時(shí)保護(hù)我國(guó)稀土可持續(xù)利用。

七、結(jié)語(yǔ)

基于保護(hù)環(huán)境和保護(hù)稀土這類戰(zhàn)略性資源的目標(biāo)，稀土行業(yè)將迎來(lái)新一輪洗牌。今后稀土資源的利用應(yīng)該以可持續(xù)利用與維護(hù)國(guó)家戰(zhàn)略利益為根本原則，根據(jù)日新月異的國(guó)際形勢(shì)提出有針對(duì)性的發(fā)展要求與保護(hù)措施，使環(huán)境保護(hù)與WTO倡導(dǎo)自由貿(mào)易的宗旨相互協(xié)調(diào)從而獲得對(duì)我國(guó)有利的外貿(mào)環(huán)境，規(guī)避國(guó)際貿(mào)易爭(zhēng)端，更好地促進(jìn)中國(guó)稀土產(chǎn)業(yè)穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展，服務(wù)于我國(guó)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)。

[注釋]

①“中國(guó)應(yīng)取消適用于出口產(chǎn)品的全部稅費(fèi)，除非本議定書附件6中有明確規(guī)定或按照GATT1994第8條的規(guī)定適用.”

②梁月星.中國(guó)與美日歐稀土爭(zhēng)端的法律問(wèn)題[D].華東政法大學(xué)，2013.

③梁詠.WTO體制內(nèi)中國(guó)“稀土保衛(wèi)戰(zhàn)”的合規(guī)性研究——以安全例外為視角[J].上海海關(guān)學(xué)院學(xué)報(bào)，2012(2)：87-95.

④張媛媛.中國(guó)稀土貿(mào)易問(wèn)題的法律研究[D].外交學(xué)院，2010.

⑤GATT第20條(b)項(xiàng)：“為保障人民、動(dòng)植物的生命或健康所必需的措施.”

⑥http：//www.cnmn.com.cn/ShowNews1.aspx?id=321125，2015-6-17.

⑦臧敬.稀土：遭遇生態(tài)尷尬何去何從[J].地球，2012(06)(總第194期).

[參考文獻(xiàn)]

[1]梁月星.中國(guó)與美日歐稀土爭(zhēng)端的法律問(wèn)題[D].華東政法大學(xué)，2013.

[2]曹建明，賀小勇.世界貿(mào)易組織[M].北京：法律出版社，2007：204.